Калугина Оксана Викторовна, старший прокурор управления по надзору за исполнением федерального законодательства прокуратуры Кемеровской области.
В статье рассматриваются вопросы нарушения лесного законодательства при размещении в защитных лесах (зеленых зонах) объектов капитального строительства под видом временных построек, а также способы выявления прокурором этих нарушений закона при осуществлении надзора, установления законности разрешения их размещения на лесных участках указанной категории лесов с учетом положений лесного и градостроительного законодательства.
Ключевые слова: временная постройка, зеленая зона защитных лесов, проект освоения лесов, рубка лесных насаждений, надзор прокурора.
Supervision of execution of the wood legislation O. V. Kalugina
In article questions of infringement of the wood legislation are considered at placing in protective woods (green zones) objects of capital construction under the pretext of time constructions, and also ways of revealing by the public prosecutor of the given infringements of the law at realization supervision, an establishment of legality of the permission of their placing on forest plots of the specified category of woods taking into account positions of the wood and town-planning legislation.
Key words: time construction, a green zone of protective woods, the project of development of woods, cabin of wood plantings, supervision of the public prosecutor.
В N 1 журнала «Законность» за 2011 г. опубликована статья Е. Лихачевой, С. Баскаковой «Надзор за исполнением лесного законодательства», в которой приведены примеры нарушений лесного законодательства, допускаемых как органами власти, так и самими лесопользователями, в части пожарной безопасности в лесах. В продолжение указанной темы хотелось бы отметить, что органы прокуратуры Российской Федерации выявляют многочисленные факты нарушения законов в сфере лесопользования. Так, согласно данным статистического отчета о работе прокурора по форме П прокуроры выявили в 2008 г. 32234 нарушения закона в сфере лесопользования, в 2009 г. — 34788. При этом доля таких нарушений в общей структуре выявленных нарушений закона в сфере охраны окружающей среды и природопользования в 2008 г. составила 11,1%, в 2009 г. — 12,1% <1>. ——————————— <1> См.: данные стат. отчета о работе прокурора по форме П за 2008 — 2009 гг.
Анализ результатов прокурорского надзора свидетельствует о том, что нарушения лесного законодательства допускаются в том числе самими органами государственной власти субъектов Федерации, которым в силу ст. 83 Лесного кодекса РФ передано осуществление отдельных полномочий РФ в области лесных отношений, а именно: проведение государственной экспертизы проектов освоения лесов; предоставление в пределах земель лесного фонда лесных участков в постоянное (бессрочное) пользование, аренду, безвозмездное срочное пользование, в том числе организация и проведение соответствующих аукционов; осуществление на землях лесного фонда государственного лесного контроля и надзора и др. Типичными нарушениями лесного законодательства в сфере проведения государственной экспертизы проектов освоения лесов являются: несоблюдение срока ее проведения <2>; утверждение положительных заключений экспертной комиссии по государственной экспертизе проекта освоения лесов по договору аренды лесного участка без государственной регистрации такого договора <3>; отсутствие как в приказах органов государственной власти субъектов Федерации об утверждении положительного заключения экспертизы, так и в самих положительных заключениях экспертной комиссии срока его действия <4>. ——————————— <2> См.: п. 7 Порядка государственной или муниципальной экспертизы проекта освоения лесов (далее — Порядок), утвержденного Приказом МПР России от 14 мая 2007 г. N 125 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2007. N 26. <3> См.: п. 5 Порядка. <4> См.: п. 14 Порядка.
Особого внимания со стороны прокуроров требует оценка содержания проекта освоения лесов, заключения экспертной комиссии по нему, а также законность его утверждения органом государственной власти субъекта Федерации, осуществляющим полномочия по проведению государственной экспертизы проектов освоения лесов, поскольку в некоторых случаях с момента утверждения положительного заключения экспертной комиссии по государственной экспертизе проекта освоения лесов лесопользователю разрешается осуществлять, например, рубку лесных насаждений <5>. ——————————— <5> См.: п. 10 Правил использования лесов для осуществления рекреационной деятельности, утвержденных Приказом МПР России от 24 апреля 2007 г. N 108 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2007. N 27.
Так, прокуратурой Кемеровской области при проверке деятельности департамента лесного комплекса Кемеровской области был установлен факт незаконного утверждения начальником департамента положительного заключения государственной экспертизы проекта освоения лесов по договору аренды лесного участка, предоставленного ООО «Дюмо» для рекреационной деятельности (категория лесов — защитные, зеленые зоны), так как положения экспертизы проекта не соответствовали положениям Лесного кодекса РФ, градостроительного законодательства, а именно: проектом было предусмотрено проведение рубок лесных насаждений на участке для возведения временных построек (двух жилых домов). Проблема строительства объектов капитального строительства под видом временных построек в зеленых зонах защитных лесов — сегодня одна из актуальных. Статья 105 ЛК запрещает размещать объекты капитального строительства в указанных зонах. В свою очередь, лесные участки в соответствии со ст. 25 ЛК могут быть предоставлены для осуществления рекреационной деятельности, при которой можно возводить временные постройки и осуществлять в этих целях рубку лесных насаждений на основании проекта освоения лесов. Но так как на законодательном уровне нет четкого определения термина «временная постройка», органы государственной власти, уполномоченные на проведение государственной экспертизы проекта освоения лесов, предусматривают в своих заключениях по проекту право заинтересованного лица возвести на предоставленном ему на 49 лет лесном участке жилой дом под видом временной постройки. Потому в лесах рекреационного назначения и «возникают» коттеджи с соответствующим ограждением, препятствующим гражданам свободно пребывать в лесах. В связи с этим в целях предотвращения незаконного строительства объектов капитального строительства и рубки лесных насаждений прокурор должен четко определять, что относится к категории «временная постройка», какими признаками такая постройка обладает и могут ли заявленные в проекте освоения лесов объекты по своим характеристикам и назначению изначально относиться к временным постройкам. При этом необходимо иметь в виду, что согласно п. 15 Состава проекта освоения лесов и порядка его разработки, утвержденного Приказом Минсельхоза России от 8 февраля 2010 г. N 32, наименования, характеристики существующих и проектируемых на лесном участке временных построек, объектов благоустройства, объектов лесной инфраструктуры и объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, обязательно должны быть указаны в проекте освоения лесов. В настоящее время Градостроительный кодекс РФ упоминает о «временной постройке» только при отграничении ее от объектов капитального строительства. Согласно п. 10 ст. 1 ГрК объект капитального строительства — это здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено (далее — объекты незавершенного строительства), за исключением временных построек, киосков, навесов и других подобных построек. Таким образом, временные постройки к объектам капитального строительства не относятся. В свою очередь, объекты капитального строительства — это здания, строения, сооружения, объекты незавершенного строительства, которые согласно ст. 130 Гражданского кодекса РФ относятся к объектам недвижимого имущества, основными признаками которых являются: прочная связь с землей (например, наличие фундамента) и невозможность перемещения без нанесения несоразмерного ущерба их назначению (т. е. конструкции временной постройки можно демонтировать без какого-либо ущерба для этого сооружения). Право собственности на объекты недвижимого имущества подлежит государственной регистрации (ст. 131 ГК, ст. 4 ФЗ от 21 июля 1997 г. «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»). Таким образом, исходя из системного анализа правовых норм градостроительного и гражданского законодательства, объект капитального строительства — это объект недвижимого имущества, которому свойственны признаки последнего. Такой правовой позиции придерживается и судебная практика (например, решение Арбитражного суда Ростовской области от 1 февраля 2011 г. по делу N А53-23439-2010, решение Арбитражного суда Краснодарского края от 19 сентября 2008 г. по делу N А32-9088-2008). Таким образом, временная постройка не является объектом недвижимого имущества. В свою очередь, с учетом положений действующего законодательства, СНиПов, ГОСТов, являющихся обязательными для исполнения (ст. 6 ФЗ от 30 декабря 2009 г. «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений»), в каждом конкретном случае необходимо определять, относится заявленный к строительству объект (в нашем случае это жилой дом) к объектам недвижимого имущества или же к временным постройкам. Согласно п. п. 4.1, 5.4 СНиП 31-02-2001 «Дома жилые одноквартирные», п. 4.1 СНиП 31-03-2003 «Здания жилые многоквартирные» строительство жилых домов должно осуществляться в соответствии с требованиями этих строительных норм и правил и других нормативных документов, устанавливающих правила проектирования и строительства, на основании разрешения на строительство. При этом Градостроительный кодекс РФ предусматривает выдачу разрешения на строительство только на объекты капитального строительства (ст. 51). Кроме того, ст. 222 ГК, положения которой подлежат применению только к самовольно возведенным объектам, отвечающим признакам недвижимого имущества, относит жилой дом именно к такому имуществу. Таким образом, жилой дом, исходя из своих технических и функциональных свойств, изначально не может относиться к временным постройкам. Исключение из этого правила — мобильные жилые здания, под которыми понимаются здания комплектной заводской поставки, конструкции которых обеспечивают возможность их передислокации (т. е. сборно-разборная конструкция) (ГОСТ 25957-83 «Здания и сооружения мобильные (инвентарные). Классификация. Термины и определения»). При этом такие здания применяются исключительно для нужд строительства, т. е. на период выполнения строительно-монтажных работ по строительству основного объекта капитального строительства. Согласно п. 1.1 ГСНр 81-05-01-2001 «Сборник сметных норм затрат на строительство временных зданий и сооружений при производстве строительно-монтажных работ», утвержденному Постановлением Госстроя России от 7 мая 2001 г. N 45, указанные жилые здания относятся к временным зданиям. Но так как на лесных участках, расположенных в зеленых зонах защитных лесов, предоставленных для осуществления рекреационной деятельности, запрещено размещать какие-либо объекты капитального строительства, то разрешение размещения на рассматриваемом участке жилого дома и осуществления в этих целях рубки лесных насаждений незаконно. В этом случае прокурору необходимо принести протест на приказ об утверждении положительного заключения экспертной комиссии по государственной экспертизе проекта освоения лесов. Также, если в результате незаконного утверждения этого положительного заключения, на основании которого в рамках п. 10 Правил использования лесов для осуществления рекреационной деятельности, утвержденных Приказом МПР России от 24 апреля 2007 г. N 108, в целях строительства объектов для осуществления рекреационной деятельности в лесах все-таки осуществлена рубка лесных насаждений, прокурору необходимо обеспечить расчет размера вреда, причиненного лесу в результате нарушения лесного законодательства, а действия руководителя государственного органа, утвердившего это заключение, подвергнуть уголовно-правовой оценке. Осуществление этих мер со стороны органов прокуратуры на стадии утверждения положительного заключения экспертной комиссии по государственной экспертизе проекта освоения лесов позволит пресечь совершение правонарушений, вырубку лесных насаждений в нарушение лесного законодательства.
Пристатейный библиографический список
1. Лихачева Е., Баскакова С. Надзор за исполнением лесного законодательства // Законность. 2011. N 1.
