(Дзидзоев Р. М.) («Конституционное и муниципальное право», 2013, N 7)
РОССИЙСКАЯ ОБЩЕСТВЕННАЯ ИНИЦИАТИВА КАК ФОРМА СОВРЕМЕННОЙ ДЕМОКРАТИИ <*>
Р. М. ДЗИДЗОЕВ
——————————— <*> Dzidzoev R. M. Russian public initiative as a form of contemporary democracy.
Дзидзоев Руслан Мухарбекович, профессор кафедры конституционного и муниципального права Кубанского государственного университета, доктор юридических наук (г. Краснодар).
В статье рассматриваются вопросы российской общественной инициативы в контексте открытого правительства, место общественной инициативы в системе российской демократии.
In article are considered questions of the Russian social initiatives in the context of open government, place of public initiatives in the system of Russian democracy.
Key words: public initiative; open government; e-democracy.
Российская общественная инициатива представляет собой механизм публичного представления и голосования по предложениям граждан в Интернете, электронный способ участия населения в публичных делах. Такая инициатива реализуется в контексте так называемого открытого правительства, активно применяемого в России, означающего определенную систему управления государством, основанную на прозрачности государственной деятельности, свободном доступе граждан к действиям и документам государственных, прежде всего исполнительных, структур в интересах эффективного гражданского контроля. Открытое правительство материализует конституционное право граждан на информацию, закладывает модели открытого диалога и взаимодействия гражданского общества и государственно-властных структур, способствует вовлечению в процесс сбора и анализа информации, обсуждения и выработки публичных решений широкой общественности, представляющей разные интересы. Открытое правительство противостоит традиционной модели управления, основанной на иерархической системе принятия решений и передачи информации, не способной решать сложные социальные и экономические задачи, в России себя вполне исчерпавшей, о чем свидетельствует протестное движение 2011 — 2012 гг. В рамках открытого правительства создаются новые для России механизмы взаимодействия экспертного сообщества, структур гражданского общества и исполнительной власти. В феврале 2012 г. В. В. Путин в интервью газете «Коммерсант» сказал, что современная демократия как власть народа не может сводиться только лишь к «походу к урнам» и им заканчиваться. Демократия заключается также в возможности непрерывно влиять на власть и процесс принятия ею решений, демократия должна иметь механизмы постоянного и прямого действия, эффективные каналы диалога, общественного контроля, коммуникаций и «обратной связи». Растущее количество информации о политике должно перейти в качество политического участия, гражданского самоуправления и контроля. Прежде всего это — общегражданское обсуждение законопроектов, решений, программ, принимаемых на всех уровнях государственной власти, оценка действующих законов и эффективности их применения. «В этой связи предлагаю ввести правило обязательного рассмотрения в парламенте тех общественных инициатив, которые соберут сто тысяч и более подписей в Интернете» <1>. ——————————— <1> Коммерсант. 2012. 6 февраля.
Идея российской гражданской инициативы получила нормативное подтверждение в Указе Президента РФ от 7 мая 2012 г. «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления». Федеральному Правительству поручалось до 1 сентября 2012 г. утвердить концепцию «российской общественной инициативы», предусматривающую создание технических и организационных условий для публичного представления предложений граждан с использованием специализированного ресурса в сети Интернет с 15 апреля 2013 г.; рассмотрение указанных предложений, получивших поддержку не менее 100 тыс. граждан в течение одного года, в Правительстве после проработки этих предложений экспертной рабочей группой с участием депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации и представителей бизнес-сообщества. В развитие этого Указа Правительством РФ в августе 2012 г. была утверждена Концепция формирования механизма публичного представления предложений граждан Российской Федерации с использованием информационно-телекоммуникационной сети Интернет для рассмотрения в Правительстве Российской Федерации предложений, получивших поддержку не менее 100 тыс. граждан Российской Федерации в течение одного года. Положения Концепции были материализованы в Указе Президента РФ от 4 марта 2013 г. «О рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса «Российская общественная инициатива» <2>, которым были утверждены соответствующие Правила. В отличие от Концепции Указ предусматривал три уровня реализации РОИ — федеральный, региональный и муниципальный. ——————————— <2> СЗ РФ. 2013. N 10. Ст. 1019.
Общественными инициативами названы предложения граждан Российской Федерации по вопросам социально-экономического развития страны, совершенствования государственного и муниципального управления, направленные с использованием интернет-ресурса «Российская общественная инициатива». Направлять общественные инициативы и голосовать за них могут совершеннолетние граждане, зарегистрированные в соответствующей федеральной государственной информационной системе. Гражданин, направивший общественную инициативу, указывает, на каком уровне (федеральном, региональном или муниципальном), по его мнению, должна быть реализована данная инициатива. Размещению общественной инициативы предшествует предварительная экспертиза, срок проведения которой не превышает два месяца. Функции по проведению предварительной экспертизы общественной инициативы, принятию решения о размещении общественной инициативы на интернет-ресурсе или об отказе в ее размещении, а также по обеспечению работы интернет-ресурса осуществляет уполномоченная некоммерческая организация. Некоммерческой организацией, уполномоченной на осуществление экспертных функций, президентский Указ называл Фонд информационной демократии, единственным учредителем которого является Илья Массух — бывший замминистра Минкомсвязи России. Уполномоченная некоммерческая организация принимает решение об отказе в размещении общественной инициативы на интернет-ресурсе в случаях, если: а) общественная инициатива противоречит Конституции Российской Федерации, общепризнанным принципам и нормам международного права, в том числе в области прав, свобод и законных интересов граждан; б) общественная инициатива противоречит ст. 6 Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 г. N 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации»; в) общественная инициатива не содержит описания проблемы, либо в общественной инициативе не предложены варианты решения проблемы, либо предлагаемые варианты не обоснованы. Общественная инициатива, получившая в ходе голосования необходимую поддержку, направляется в электронном виде уполномоченной некоммерческой организацией в экспертную рабочую группу соответствующего уровня (федерального, регионального или муниципального) для проведения экспертизы и принятия решения о целесообразности разработки проекта соответствующего нормативного правового акта и (или) об иных мерах по реализации данной инициативы. Информация о направлении общественной инициативы в экспертную рабочую группу соответствующего уровня и принятых ею решениях размещается на интернет-ресурсе. Состав экспертной рабочей группы федерального уровня определяется Правительством Российской Федерации и включает представителей федеральных органов исполнительной власти, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, членов Общественной палаты Российской Федерации, представителей бизнес-сообщества и общественных объединений. Состав экспертной рабочей группы регионального уровня определяется высшими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и включает представителей органов государственной власти Российской Федерации, депутатов представительных (законодательных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, членов общественных палат субъектов Российской Федерации, депутатов представительных органов муниципальных образований, представителей государственных учреждений, бизнес-сообщества и общественных объединений. Состав экспертной рабочей группы муниципального уровня определяется органами местного самоуправления и включает представителей этих органов, депутатов представительных органов муниципальных образований, представителей муниципальных учреждений, бизнес-сообщества и общественных объединений. Здесь неясно, образуется ли постоянная экспертная группа соответствующего уровня или экспертные группы будут формироваться по каждому факту общественной инициативы? Скорее всего, предполагается последнее. Но сможет ли одна экспертная группа дать оценку десяткам, может быть, сотням поддержанных инициатив? Нам представляется, что функции экспертной рабочей группы федерального уровня можно было бы возложить на такой постоянно действующий орган, как Правительственная комиссия по координации деятельности открытого правительства, имея в виду, что сама общественная инициатива реализуется в рамках именно открытого правительства. Российская общественная инициатива оценивается в контексте так называемой интернет-демократии, или электронной демократии, характеризуемой использованием информационно-коммуникационных технологий как основного средства для коллективных мыслительных (краудсорсинг) и административных процессов (информирования, принятия совместных решений — электронное голосование, контролирование исполнения решений и т. д.). Наличие определенных организационно-правовых начал позволяет расценивать российскую общественную инициативу как институциональную форму непосредственной демократии, реализующую положения ст. 32 Конституции РФ о праве участия в управлении делами государства. Наличие подобного института формально расширяет сферу прямого народовластия в России. Основными участниками российской общественной инициативы становятся интернет-пользователи, составляющие преимущественно молодое население, слабо участвующее в традиционном голосовании. Общественная инициатива в России становится перспективной сферой народовластия, вполне отвечающей современным потребностям и темпам взаимодействия общества и государства, по степени мобильности заметно превосходящая референдарные формы демократии. В то же время нормативно-правовой формат российской общественной инициативы представляется недостаточно проработанным. Предмет РОИ выглядит ограниченным, охватывающим только вопросы социально-экономического развития страны и совершенствования государственного и муниципального управления. В этот круг не попадают, например, вопросы конституционного обновления или развития избирательной системы, достаточно актуальные. Срок голосования по инициативам, равный одному году, представляется чрезмерным: за такой срок любое предложение может потерять значимость. Уполномоченная некоммерческая организация принимает решение об отказе в размещении общественной инициативы на интернет-ресурсе в случаях, если общественная инициатива противоречит Конституции Российской Федерации. О каком противоречии идет речь? Видимо, подразумеваются инициативы, направленные на изменение основного закона. Получается, что граждане даже не вправе предлагать конституционные реформы. В числе неприкосновенных могут оказаться и федеральные конституционные законы, принимаемые в развитие Конституции. Юридическую поддержку Фонду информационных технологий должна оказывать Московская коллегия адвокатов, учреждение — далеко не научное. Уполномоченная некоммерческая организация принимает решение об отказе в размещении общественной инициативы на интернет-ресурсе также в случаях, если общественная инициатива противоречит ст. 6 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации». Видимо, речь идет о п. 5 этой статьи (он был назван в Концепции РОИ), в котором фигурируют вопросы, изъятые из предмета общероссийского референдума. Но ведь некоторые из этих вопросов могут решаться обычным законодательным путем (например, о введении, изменении и отмене федеральных налогов и сборов), что не требует изменения Конституции. Почему же нельзя инициировать законодательные новеллы посредством российской общественной инициативы? Размещенная на интернет-ресурсе общественная инициатива должна получить необходимую поддержку в ходе голосования с использованием интернет-ресурса. Поддержанной считается инициатива, которая в течение одного года после ее размещения на интернет-ресурсе получила: не менее 5 процентов голосов граждан, постоянно проживающих на территории соответствующего субъекта Российской Федерации (для субъектов Российской Федерации с численностью населения более 2 млн. человек — не менее 100 тыс. голосов граждан, постоянно проживающих на территории соответствующего субъекта Российской Федерации), — в поддержку инициативы регионального уровня; не менее 5 процентов голосов граждан, постоянно проживающих на территории соответствующего муниципального образования, — в поддержку инициативы муниципального уровня. Получается, что одна и та же сумма голосов (100 тыс.) требуется для поддержки предложения и на федеральном уровне, и на региональном (если население субъекта Федерации — более 2 млн. человек), что выглядит явной диспропорцией. Но самый серьезный недостаток механизма российской общественной инициативы заключается в неопределенности ее последствий. По результатам рассмотрения общественной инициативы экспертная рабочая группа в срок, не превышающий двух месяцев, готовит экспертное заключение и решение о разработке соответствующего нормативного правового акта и (или) принятии иных мер по реализации инициативы, которые подписываются председателем соответствующей экспертной рабочей группы, о чем уведомляет уполномоченную некоммерческую организацию в электронном виде. А что же дальше? Кому адресуется экспертное заключение и насколько оно обязательно? Получается, что экспертная группа просто констатирует факт. Заметим, что идея гражданской инициативы изначально мыслилась шире, она связывалась прежде всего с законотворческим процессом. В Послании Президента Федеральному Собранию РФ 12 декабря 2012 г. глава государства сказал о необходимости уделить большее внимание развитию прямой демократии, непосредственного народовластия, в том числе праву народной законодательной инициативы, «когда идея, получившая гражданскую поддержку, в том числе в Интернете, обязательна к рассмотрению в парламенте» <3>. ——————————— <3> URL: http://президент. рф.
Если функции экспертной рабочей группы, как нами предлагается, возложить на правительственную комиссию по координации деятельности открытого правительства, это был бы прямой выход на Правительство РФ, которое по итогам российской общественной инициативы могло бы разрабатывать и представлять в Государственную Думу соответствующие законопроекты, что превратило бы российскую общественную инициативу в реальный инструмент народовластия.
