(Минаева А. А.) («Правовые вопросы недвижимости», 2005, N 1)
ПОНЯТИЕ «ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ» И ЕГО ЗНАЧЕНИЕ В ЗЕМЕЛЬНОМ ПРАВЕ
А. А. МИНАЕВА
Минаева А. А., ассистент кафедры экологического и земельного права МГУ им. М. В. Ломоносова.
Достаточно часто в литературе по земельному праву можно встретить понятие «правовой режим земель». Однако в теории права и в нормативных актах отсутствует его общепринятое определение. Длительное время в земельном праве рассматриваемый термин употреблялся весьма непоследовательно, для характеристики лишь отдельных категорий земель. Но с 70-х годов XX века он уже прочно закрепился в земельно-правовой науке, а позднее и в законодательстве о природных ресурсах, приобретя «универсальное значение для характеристики различных категорий земель» <*>. ——————————— <*> Общая теория советского земельного права. М.: Наука, 1983. С. 345.
Хотелось бы отметить, что термин «правовой режим» употребляется не только в земельном праве. И. Л. Бачило обобщенно определяет его как «нормативно установленные правила относительно определенного предмета отношений или ситуации, которые должны соблюдаться участниками отношений по поводу этого предмета (объекта или определенной ситуации)». По его мнению, «правовой режим дает определение юридической природы предмета отношений и содержит требования и принципы поведения субъектов в определенной ситуации» <*>. ——————————— <*> Юридическая энциклопедия / Отв. ред. Б. Н. Топорнин. М.: Юрист, 2001. С. 812.
Е. А. Суханов высказывает точку зрения, согласно которой «смысл категории объектов гражданских правоотношений (объектов гражданских прав) заключается в установлении для них определенного гражданско-правового режима, т. е. возможности или невозможности совершения с ними определенных действий (сделок), влекущих известный юридический (гражданско-правовой) результат», другими словами, правовой режим определяет «поведение участников правоотношений, касающееся соответствующих материальных и нематериальных благ» <*>. ——————————— <*> Гражданское право: Учебник / Отв. ред. Е. А. Суханов. Т. 1. М.: Бек, 2000. С. 295.
В приведенных дефинициях отмечается главная особенность термина «правовой режим»: он применяется для характеристики объектов правоотношений. Однако в первом случае правовой режим объекта сводится к его правовому регулированию, т. е. к простой совокупности норм права, регулирующих отношения по поводу этого объекта, а во втором — не уделяется внимание, в частности, установленным на объект правам, которые являются неотъемлемым элементом его правового режима. Наиболее широкое применение термин «правовой режим» получил в земельном праве. Это можно объяснить тем большим значением, которое имеет понятие объекта правоотношений в данной отрасли. И. И. Евтихеев отмечал, что «для земельного права характерен не способ правового регулирования (договорный или односторонний), не субъект правоотношений, а тот вещный объект — земля, назначением которой является максимальная производительность продуктов…» <*>. Другими словами, отрасль земельного права своим существованием обязана именно своеобразию, особой роли земли как объекта права. ——————————— <*> Евтихеев И. И. Земельное право. М.; Пг., 1923. С. 102.
Г. А. Аксененок, в свою очередь, показал связь, которая существует между землей как объектом правоотношений и ее правовым режимом. Он писал: «…Когда мы говорим о земле как объекте земельных правоотношений, мы имеем в виду землю не в ее естественном состоянии, как дар природы, а землю, в отношении которой установлен определенный правовой режим, в силу чего она и становится объектом права, объектом земельного правоотношения» <*>. ——————————— <*> Аксененок Г. А. Земельные правоотношения в СССР. М., 1958. С. 137.
Большое внимание понятию «правовой режим земель» в своих трудах уделяет Н. И. Краснов. Он полагает, что правовой режим земель представляет собой «определенное теоретическое понятие, обобщающее правовую характеристику земли как объекта права и содержащее указание на круг важнейших правовых отношений, складывающихся по поводу земли» <*>. Н. И. Краснов предложил следующее определение рассматриваемого понятия: «…Правовой режим земли… как юридическое выражение советского социалистического земельного строя представляет собой установленный нормами советского права порядок возможного и должного поведения по отношению к земле как объекту права исключительной собственности государства, государственного управления земельным фондом, права землепользования и правовой охраны, направленный на обеспечение ее рационального использования в качестве всеобщего условия труда и основного средства производства в сельском хозяйстве» <**>. Данную дефиницию можно назвать классической для эпохи советского земельного права, наиболее полной, развернутой, отражающей систему отрасли. ——————————— <*> Общая теория советского земельного права. С. 346. <**> Там же.
По мнению О. И. Крассова, «правовой режим земель представляет собой определение в законодательстве содержания права собственности, иных прав на земельные участки, управления использованием и охраной земель, мер по охране земель, выражающееся в правах и обязанностях лиц, использующих земельные участки, посредством установления основного целевого назначения земель, зонирования, ограничения прав» <*>. ——————————— <*> Крассов О. И. Земельное право: Учебник. М.: Юрист, 2000. С. 40.
Итак, понятие «правовой режим земель» употребляется для характеристики объекта правоотношений. Однако понятие «земли» является чересчур общим, можно привести много определений разных его аспектов. Земля — основа жизни человека, необходимое условие любой его деятельности. Земля — это и территория государства в целом, и отдельные земельные участки. Существуют различные точки зрения на то, что непосредственно следует относить к объектам земельных правоотношений, и в земельно-правовой науке этот вопрос является спорным. Н. И. Краснов выделяет правовой режим, общий для всех земель, всего земельного фонда государства, и особенные правовые режимы отдельных категорий земель <*>. ——————————— <*> Общая теория советского земельного права. С. 347.
В настоящее время в связи с отменой права исключительной государственной собственности на землю понятие земельного фонда утратило свое значение и не используется законодателем. Земельный кодекс Российской Федерации <*> (далее — Земельный кодекс РФ) относит к объектам земельных отношений землю как природный объект и природный ресурс (п. 1 ст. 6). О. И. Крассов общим объектом земельных правоотношений называет землю как определенную часть земной поверхности <**>. Представляется, что под общим правовым режимом земель можно понимать правовой режим земель как части земной поверхности в пределах границ России, рассматриваемых уже не как объект исключительной собственности государства, а как природный объект и ресурс, который находится и в публичной, и в частной собственности, используется и подлежит всемерной охране и защите в качестве основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ч. 1 ст. 9 Конституции Российской Федерации). ——————————— <*> СЗ РФ. 29.10.2001. N 44. Ст. 4147. <**> Крассов О. И. Указ. соч. С. 104.
По мнению Н. И. Краснова, понятие общего правового режима земель «употребляется главным образом при сравнительном сопоставлении правового режима земли и правового режима других природных богатств (недр, лесов, вод и т. д.), а также при выявлении, анализе и систематизации общих черт правовых режимов различных категорий и видов земель» <*>. Не оспаривая эту позицию, В. П. Балезин вместе с тем указал на то, что применительно к земельному фонду СССР рассматриваемый термин применялся весьма редко, и в законодательстве, и земельно-правовой литературе чаще использовалось понятие «земельный строй» <**>. Тем не менее более удачным представляется применение категории «правовой режим земель», поскольку понятие земельного строя имеет в большей степени политический, нежели правовой оттенок, и является устаревшим. ——————————— <*> Общая теория советского земельного права. С. 347. <**> Балезин В. П. Правовой режим сельских населенных пунктов. М.: Издательство МГУ, 1972. С. 27.
Земельный кодекс РФ воспринял традиционное для советского земельного права деление земель на категории в зависимости от их целевого назначения на земли сельскохозяйственного назначения; земли поселений; земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения; земли особо охраняемых территорий и объектов; земли лесного фонда; земли водного фонда; земли запаса (ст. 7). Однако в ст. 6 Земельного кодекса РФ категории земель не названы объектами земельных отношений. О. И. Крассов приводит в качестве примеров правоотношений, объектами которых являются категории земель, а именно земли лесного фонда и земли водного фонда, правоотношения общего лесопользования и общего водопользования, связанные с правами граждан свободно пребывать в лесах и пользоваться водными объектами для купания, рыбной ловли и т. п. <*>. В любом случае применение понятия правового режима земель к категориям земель общепринято в земельном праве, на что указывает п. 2 ст. 7 Земельного кодекса РФ, согласно которому «правовой режим земель определяется исходя из принадлежности их к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий». ——————————— <*> Крассов О. И. Указ. соч. С. 104.
Понятие «правовой режим земель» можно использовать и для характеристики видов земель в рамках той или иной категории. Так, например, в соответствии с п. 1 ст. 95 Земельного кодекса РФ «к землям особо охраняемых природных территорий относятся земли государственных природных заповедников, в том числе биосферных, государственных природных заказников, памятников природы, национальных парков, природных парков, дендрологических парков, ботанических садов, территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, а также земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов». Федеральный закон от 14.03.1995 N 33-ФЗ <*> «Об особо охраняемых природных территориях» раскрывает особенности правового режима выше перечисленных разновидностей земель особо охраняемых природных территорий, например специфику использования и охраны земель заповедников, порядок их образования (ст. 6 — 11). ——————————— <*> СЗ РФ. 20.03.1995. N 12. Ст. 1024.
Кроме того, в категорию земель особо охраняемых территорий и объектов помимо непосредственно земель особо охраняемых территорий входят также земли природоохранного, рекреационного, историко-культурного назначения и иные особо ценные земли (п. 2 ст. 94 Земельного кодекса РФ), а в составе земель национальных парков, к примеру, в соответствии с режимом охраны и использования выделяются различные функциональные зоны (п. 1 ст. 15 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях»). Таким образом, на основании законодательства возможно многоступенчатое деление земель той или иной категории на виды. Иногда классификация земель может проводиться формально, но теоретически дать характеристику правового режима земель и попытаться выявить какие-то его особенности можно применительно к любому из видов земель. В числе прочего об этом свидетельствует норма, содержащаяся в п. 2 ст. 7 Земельного кодекса РФ, согласно которой правовой режим земель определяется исходя не только из принадлежности земель к одной из категорий, но и из их разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, предусмотренным, в частности, для земель поселений (ст. 85 Земельного кодекса РФ). В качестве примера правоотношения, объектом которого является вид земель в рамках категории земель, можно привести отношения по использованию земли, составляющей территорию традиционного природопользования, для получения общераспространенных природных ископаемых в личных нуждах (ст. 14 Федерального закона от 07.05.2001 N 49-ФЗ <*> «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»). ——————————— <*> СЗ РФ. 14.05.2001. N 20. Ст. 1972.
Несомненно, причисление различных категорий земель, а тем более видов земель к объектам земельных правоотношений — вопрос спорный. Однако факт их правового регулирования сомнению не подлежит, и, следовательно, нет препятствий для применения понятия правового режима земель к группе однородных объектов земельных правоотношений, обладающих определенными общими признаками. Иными словами, можно говорить, к примеру, о правовом режиме национальных парков, не затрагивая вопроса о том, следует ли признавать земли, на которых расположены национальные парки, в качестве самостоятельного объекта земельных правоотношений или рассматривать территорию каждого национального парка как непосредственный объект. О. И. Крассов предлагает применять понятие правового режима земель также для характеристики конкретных земельных участков с целью определения содержания прав и обязанностей лиц, использующих их на законных основаниях <*>. ——————————— <*> Крассов О. И. Указ. соч. С. 39.
И наконец, объектами земельных отношений Земельный кодекс РФ признает также части земельных участков (п. 1 ст. 6). Несмотря на то что они являются таковыми лишь в небольшом количестве случаев, прямо предусмотренных в законе <*>, к частям земельных участков тоже теоретически применимо понятие правового режима земель. ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Постатейный научно-практический Комментарий Земельного кодекса Российской Федерации Г. А. Волкова, А. К. Голиченкова, О. М. Козыря включен в информационный банк. —————————————————————— <*> Волков Г. А., Голиченков А. К., Козырь О. М. Комментарий к Земельному кодексу РФ. М.: Бек, 2002. С. 35.
Таким образом, понятие «правовой режим земель» в земельном праве может быть использовано для характеристики: 1) всех земель в пределах границ России, 2) различных категорий земель, выделяемых в соответствии с их целевым назначением, 3) видов земель в рамках той или иной категории, 4) земельных участков, 5) частей земельных участков. О. И. Крассов выделяет следующие основные элементы понятия «правовой режим земель»: — право собственности на земли; — иные права на земли; — управление использованием и охраной земель; — правовую охрану земель; — меры ответственности за нарушение земельного законодательства <*>. ——————————— <*> Крассов О. И. Указ соч. С. 39.
Нетрудно заметить, что перечисленные элементы соответствуют системе основных институтов общей части отрасли земельного права, за исключением, пожалуй, института правового регулирования платы за землю (которую стоит, на мой взгляд, добавить к числу элементов понятия правового режима земель). В приведенном выше определении правового режима земель Н. И. Краснова также можно увидеть частичное отражение системы советского земельного права. Наиболее общим объектом, в отношении которого используется понятие «правовой режим земель», является земля как часть земной поверхности в пределах границ России, рассматриваемая как природный объект и природный ресурс. Соответственно, чтобы дать наиболее полную характеристику общего правового режима земель России для сопоставления его, к примеру, с правовыми режимами других природных ресурсов, логичнее всего сделать это через систему институтов общей части земельного права. Если же ограничиться простым разрозненным перечислением правовых норм, то речь уже будет идти о правовом регулировании, правовом положении, но никак не о правовом режиме земель. Не ставя сейчас задачу раскрыть содержание отдельных элементов понятия правового режима земель, замечу, что все они имеют различное значение при характеристике разных объектов и групп однородных объектов земельных правоотношений. Для всех видов объектов принципиальны вопросы права собственности, других вещных и обязательственных прав на землю, вопросы управления землей и ее правовой охраны, а остальные элементы понятия правового режима земель производны от указанных. Более того, для одних категорий или вида земель больше специфики можно найти в рамках института управления землей, а для других — в рамках института ее охраны. Так или иначе первостепенное значение при определении правового режима того или иного объекта представляется заключенным в изложении особенного в его правовом регулировании. Н. И. Краснов обращает внимание на следующее: «Разделение правового режима земли на общий правовой режим земельного фонда в целом и правовые режимы соответствующих категорий земель имеет, конечно, смысл лишь в том случае, когда правовое регулирование использования всей земли рассматривается в полном объеме… Но если правовой режим определенной категории земель рассматривается отдельно от правового режима других категорий земель в качестве самостоятельного предмета… то мы должны включить в понятие правового режима не только специфические для данной категории земель черты, так как иначе правовой режим не будет полным…» <*>. ——————————— <*> Общая теория советского земельного права. С. 352.
Обобщив эту позицию, можно утверждать, что понятие правового режима земель можно рассматривать в узком и широком смыслах. Если выделять только особенное в правовом регулировании, например, земель заповедников при сопоставлении с землями памятников природы, то речь будет идти об их правовом режиме в узком смысле. А если рассматривать правовой режим земель заповедников независимо и отдельно от правового режима других видов земель, то для его наиболее полной характеристики следует включать в него также нормы, относящиеся к правовому режиму категории земель особо охраняемых природных территорий и объектов и общему правовому режиму земель России в целом, и тогда будет раскрыт правовой режим земель заповедников в широком смысле. Аналогично в узком и широком смысле можно выделять правовые режимы других видов, категорий земель. Однако что касается земельных участков и их частей, то, как правило, имеет смысл говорить об их правовом режиме только в широком смысле. Редко можно встретить специальное нормативное регулирование отношений по поводу какого-то конкретного участка и тем более его части. Таким образом, практическое значение имеет характеристика правового режима земельных участков, их частей лишь в широком смысле. Наряду с элементами понятия «правовой режим земель» О. И. Крассов рассматривает также правовые средства определения их содержания, к которым относит: — установление основного целевого назначения земель; — территориальное, функциональное и экологическое зонирование; — ограничения прав лиц, использующих земельный участок <*>. ——————————— <*> Крассов О. И. Правовой режим земель как правовая категория // Экологическое право России: Сборник материалов научно-практических конференций. Выпуск второй. 1999 — 2000 г. М., 2001. С. 142.
В целом соглашаясь с целесообразностью выделения правовых средств определения содержания правового режима земель, хотелось бы отметить, что перечень их не является закрытым и не сводится к трем вышеперечисленным пунктам. Несомненно, такое средство, как установление целевого назначения земель, имеет фундаментальное значение, однако наряду с зонированием и ограничениями прав можно выделить другие средства, например закрепление в законодательстве деления земель различных категорий на виды, что ведет к установлению особенностей в их правовом регулировании, и т. д. Проблема правовых средств определения правового режима земель представляется тесно связанной с вопросом об объектах земельных правоотношений, к которым применяется понятие правового режима, и требует соответственно специального рассмотрения и исследования. Характеризуя правовой режим того или иного объекта, необходимо, на мой взгляд, четко представлять задачи и принципы, лежащие в основе его правового регулирования. В. П. Балезин, исследовавший правовой режим сельских населенных пунктов <*>, писал о проблеме ликвидации существенных различий между городом и деревней, поставленной государством в конце 60-х гг., которую вполне можно было рассматривать в качестве задачи правового режима земель сельских населенных пунктов. Постановка задач правового режима земель свидетельствует о значении и актуальности правового регулирования того или иного объекта земельных отношений в определенный момент истории, а также не позволяет рассматривать правовой режим земель как нечто оторванное от жизни. ——————————— <*> Балезин В. П. Указ соч.
О значении принципов отрасли права в юридической литературе написано очень много, и спорить об их роли ориентиров, средства ликвидации пробелов, разрешения коллизий и т. д. не приходится. Первым земельно-правовым нормативным актом, в котором были сформулированы принципы земельного права, является Земельный кодекс РФ 2001 г. Некоторые из этих принципов одинаково важны для определения правовых режимов различных объектов земельных отношений, как, например, принцип учета значения земли как основы жизни и деятельности человека (ч. 1 п. 1 ст. 1 Земельного кодекса РФ), другие же особенно актуальны для одних объектов и в меньшей степени — для остальных, к примеру, принцип единства судьбы земельного участка и прочно связанных с ним объектов принципиально значим для категории земель поселений (ч. 5 п. 1 ст. 1 Земельного кодекса РФ). Все это свидетельствует о необходимости выделения принципов, лежащих в основе правового режима земель. В соответствии со всем вышеизложенным можно предложить следующее определение понятия правового режима земель: это установленный нормами и основанный на принципах земельного права порядок возможного и должного поведения к земле как объекту права собственности, других вещных и обязательственных прав, управления и правовой охраны, направленный на обеспечение рационального использования и охраны земли как основы жизни и деятельности народов России. Далее хотелось бы уделить некоторое внимание вопросу об использовании понятия «правовой режим земель» в земельно-правовых нормативных актах, в отрасли, науке и учебной дисциплине земельного права. Прежде всего стоит отметить, что применительно к земле зачастую имеет место смешение терминов «правовой режим» и «правовое регулирование», «правовое положение», «правовой статус». Они не всегда корректно употребляются как синонимы, поэтому необходимо выяснить их соотношение. Термин «правовой статус» в отличие от термина «правовой режим» используется для характеристики субъектов, а не объектов правоотношений, в том числе земельных. К примеру, В. А. Четвернин определяет правовой статус как «описание объема свободы, гарантирующей субъектам права определенного типа… в обществе и государстве, а также в международных отношениях» <*>. ——————————— <*> Юридическая энциклопедия / Отв. ред. акад. Б. Н. Топорнин. М.: Юрист, 2001. С. 812.
Термин «правовое регулирование» очень часто применяется к объектам правоотношений, но не только к ним, и в этом заключается первое отличие. Например, принято говорить о правовом регулировании оборота земель, сделок с землей. Принципиальная же разница состоит в том, что при изложении правового режима объекта нормативный материал располагается в определенной системе, а именно через раскрытие содержания ряда взаимосвязанных элементов, в том числе должны выделяться принципы и задачи, общее и особенное в регулировании объекта. Конечно, иногда следует допускать применение рассматриваемых терминов как синонимов для избежания тавтологии. Однако нельзя забывать, что понятие «правовой режим земель» подразумевает систему правовых норм, а понятие «правовое регулирование земель» — их простую совокупность. Что касается термина «правовое положение», то иногда он употребляется как синоним правового статуса или правового регулирования. В любом случае его также не следует смешивать с термином «правовой режим». За последнее время понятие правового режима земель нашло широкое применение в законодательстве. В качестве примеров можно привести Федеральные законы «Об особо охраняемых природных территориях» 1995 г., «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» 2001 г., «О государственном земельном кадастре» от 02.01.2000 N 28-ФЗ <*> и т. д. Широко используется рассматриваемое понятие и в новом Земельном кодексе РФ, особенно хотелось бы выделить следующие нормы: ст. 1, п. 1, ч. 8; ст. 1, п. 1, ч. 10; ст. 7, п. 2; ст. 70, п. 1 и др. ——————————— <*> СЗ РФ. 10.01.2000. N 2. Ст. 149.
Как уже было отмечено, элементы содержания понятия правового режима земель соответствуют системе основных институтов общей части отрасли земельного права, в свою очередь, вся особенная часть отрасли построена по принципу разделения правовых режимов различных категорий земель. Огромное значение имеет использование рассматриваемого понятия в земельно-правовой науке и учебной дисциплине. В теоретических работах понятие «правовой режим земель» представляется очень удобным средством систематизации и подачи правового материала. Оно позволяет исследователю сформулировать проблему, очертить ее границы, а также логично изложить свои идеи. Установление правового режима земель можно даже назвать одним из специфических методов науки земельного права, эффективным инструментом работы с теоретическим, нормативным и практическим материалом. Несомненно, характеристика правовых режимов объектов не является исключительной прерогативой земельного права, однако не в одной другой отрасли юридической науки данное понятие ни применяется так широко и целенаправленно. Чрезвычайно полезно использование понятия правового режима земель для подачи и освоения материала в рамках учебной дисциплины земельного права. Итак, понятие «правовой режим земель» играет исключительно важную роль в земельном праве. Оно очень тесно связано с вопросами об объектах земельных правоотношений, системе земельного права, его принципах и задачах. В данной статье удалось затронуть лишь некоторые аспекты этой проблемы. Остается много интересных направлений для теоретического осмысления. В частности, необходима более детальная разработка элементов содержания понятия правового режима земель, правовых средств установления их специфики, возможности применения понятия «правовой режим земель» к различным объектам в узком и широком смысле. Интересны вопросы взаимосвязи, наложения, трансформации правовых режимов земель.
