ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ПРАВОНАРУШЕНИЯ В СФЕРЕ ЖИЛИЩНЫХ ОТНОШЕНИЙ
Б. И. ШАЛЫГИН
Шалыгин Б. И., старший научный сотрудник НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ, старший советник юстиции, почетный работник прокуратуры РФ.
В одном из предыдущих номеров журнала автор статьи попытался раскрыть общие вопросы, касающиеся понятия административных правонарушений, норм Кодекса РФ об административных правонарушениях, предусматривающих административную ответственность в области жилищных отношений, признаков и элементов составов правонарушений, видов административных наказаний, государственных органов, уполномоченных рассматривать такие дела, а также затронул проблемы долевого строительства жилья и др. <1> ——————————— <1> См. журнал «Жилищное право» N 11/2006, статья Б. И. Шалыгина «Административно-правовая ответственность за правонарушения в сфере жилищных правоотношений». С. 3 — 23.
Вместе с тем представляется необходимым более подробно рассмотреть конкретные составы правонарушений в названной сфере, за совершение которых предусмотрена административная ответственность, поскольку в практике их применения органами и должностными лицами, наделенными административной юрисдикцией, нередко встречаются трудности в квалификации этих правонарушений, в возбуждении и рассмотрении таких дел. Немало допускается и нарушений требований КоАП РФ в процессе производства по делам об административных правонарушениях. Об этом свидетельствуют приведенные ранее автором результаты прокурорского надзора за исполнением норм Жилищного кодекса РФ и Кодекса РФ об административных правонарушениях, а также о возрастающем количестве нарушений жилищных прав граждан и требований законодательства об административной ответственности за их совершение. В современных условиях наиболее важными и социально значимыми направлениями деятельности государства являются реализация приоритетных федеральных национальных проектов, среди которых особое место занимает «Доступное и комфортное жилье — гражданам России». Необходимость воздействия на экономическую основу в целом, связанную со строительством жилых домов, выделением земельных участков под них, а также с целью предупреждения и снижения объективно существующих негативных тенденций на рынке недвижимости, в определенной мере влечет ограничение проявлений собственной воли и действий субъектов в сфере жилищных правоотношений. Согласно ч. 3 ст. 55 Конституции РФ такие ограничения применяются в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, страны и безопасности государства. Не вызывает сомнения, что активное применение органами, наделенными административной юрисдикцией, норм КоАП РФ, предусматривающих административную ответственность за нарушения законодательства в сфере жилищных правоотношений, будет в немалой степени способствовать реализации вышеуказанного национального проекта по обеспечению граждан России доступным жильем. Административная ответственность за правонарушения непосредственно в области жилищных отношений предусмотрена в основном в статьях гл. 7 КоАП РФ («Административные правонарушения в области охраны собственности» — ст. ст. 7.1, 7.8, 7.10, 7.16, 7.17, 7.21, 7.22, 7.23, 7.24), а также в некоторых других главах Кодекса: гл. 6 («Административные правонарушения, посягающие на здоровье, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения и общественную нравственность» — ст. ст. 6.4, 6.5), гл. 8 («Административные правонарушения в области охраны окружающей природной среды и природопользования» — ст. ст. 8.1, 8.4, 8.5, 8.8), гл. 9 («Административные правонарушения в промышленности, строительстве и энергетике» — ст. ст. 9.4, 9.5), гл. 14 («Административные правонарушения в области предпринимательской деятельности» — ст. ст. 14.3, 14.6, 14.28), гл. 15 («Административные правонарушения в области финансов, налогов и сборов, рынка ценных бумаг» — ст. ст. 15.3, 15.5, 15.6), гл. 19 («Административные правонарушения против порядка управления» — ст. ст. 19.1, 19.5, 19.9, 19.21) и др. Объектами этих правонарушений чаще являются общественные отношения, возникающие в жилищной сфере, а также в области строительства, предпринимательской деятельности, охраны прав собственности, окружающей природной среды, санитарно-эпидемиологического благополучия населения и др. В определенной мере, исходя из изложенного, законодателем отнесено около 30 статей КоАП РФ к административным правонарушениям в области жилищных правоотношений. Названные нормы КоАП РФ предусматривают административные наказания в виде предупреждения, штрафа, налагаемого в размере от 5 до 25 минимальных размеров оплаты труда (МРОТ), на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица — от 10 до 30 МРОТ, на должностных лиц — от 10 до 150 МРОТ или дисквалификации на срок до 3 лет, на юридических лиц — от 100 до 5000 МРОТ. Кроме того, за некоторые нарушения предусмотрено приостановление деятельности на срок до 90 суток. При применении норм КоАП РФ следует учитывать, что за период его действия с 1 июля 2002 года по декабрь 2006 года принято более 60 Федеральных законов, которыми во множество статей Кодекса внесено свыше 600 изменений и дополнений, введен ряд новых статей, многие нормы даны в новой редакции. Поэтому правоприменителям необходимо постоянно следить за изменениями в этом законодательстве. Представляется необходимым более предметно рассмотреть некоторые из вышеприведенных норм КоАП РФ, предусматривающих административную ответственность в сфере жилищных отношений, а также вопросы разграничения административных правонарушений от преступлений, особенности квалификации отдельных административных правонарушений, изложенных в вышеуказанных статьях названных глав КоАП РФ, освещение которых в определенной мере будет способствовать совершенствованию правоприменительной практики в деятельности органов и должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы и рассматривать дела об административных правонарушениях. Учитывая наибольшую распространенность среди нарушений законов об охране собственности, особенно связанных с вопросами землепользования и жилищных правоотношений, а также соблюдения санитарно-эпидемиологических требований к эксплуатации жилых помещений, в первую очередь рассмотрим правовые нормы, предусматривающие административную ответственность за совершение этих правонарушений.
В соответствии со статьей 6.4 КоАП РФ за нарушение санитарно-эпидемиологических требований к эксплуатации жилых помещений и общественных помещений, зданий, сооружений и транспорта предусмотрено наложение административного штрафа на граждан в размере от 5 до 10 МРОТ; на должностных лиц — от 10 до 20 МРОТ; на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, — от 10 до 20 МРОТ или административное приостановление деятельности на срок до 90 суток; на юридических лиц — от 100 до 200 МРОТ или административное приостановление деятельности на срок до 90 суток (в ред. Федерального закона от 09.05.2005 N 45-ФЗ). Данная статья содержит специальную по отношению к ст. 6.3 «Нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения» Кодекса норму. Объектами правонарушений этой нормы являются здоровье и санитарно-эпидемиологическое благополучие населения, а также установленный порядок выполнения требований, предъявляемых к эксплуатации жилых, общественных помещений, зданий, сооружений и транспорта. Согласно ч. 2 ст. 15 Жилищного кодекса РФ жилым помещением признается изолированное помещение, которое является недвижимым имуществом и пригодно для постоянного проживания граждан (отвечает установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства). Собственник жилого помещения и, если данное помещение является квартирой, общего имущества собственников помещений в соответствующем многоквартирном доме, а собственник комнаты в коммунальной квартире несет также бремя содержания общего имущества собственников комнат в такой квартире, если иное не предусмотрено федеральным законом или договором. Статьей 30 ЖК РФ предусмотрено, что собственник жилого помещения несет бремя содержания данного помещения. Он обязан поддерживать его в надлежащем состоянии, не допуская бесхозяйственного обращения с ним, соблюдать правила пользования жилыми помещениями, а также правила содержания общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме (ч. 3, 4). Общие требования к обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия при эксплуатации таких помещений изложены в ст. 23, 24 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ (в ред. от 31.12.2005 N 199-ФЗ) «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» <2>. ——————————— <2> Собрание законодательства РФ. 1999. N 14. Ст. 1650; Российская газета. 1999. 6 апреля. N 64 — 65.
В частности в статье 23 Закона содержатся санитарно-эпидемиологические требования к жилым помещениям. Согласно Закону жилые помещения по площади, планировке, освещенности, инсоляции, микроклимату, воздухообмену, уровням шума, вибрации, ионизирующих и неионизирующих излучений должны соответствовать санитарным правилам в целях обеспечения безопасных и безвредных условий проживания независимо от его срока. Предприятия, организации и граждане обязаны не допускать заселения и проживания в жилых помещениях, признанных в соответствии с санитарным законодательством Российской Федерации непригодными для проживания, равно как и предоставление гражданам для постоянного или временного проживания нежилых помещений. Содержание жилых помещений должно отвечать санитарным правилам. Государственное санитарно-эпидемиологическое нормирование осуществляется в соответствии с Положением, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 24 июля 2000 г. N 554 (в ред. от 15.09.2005 N 569). Этим же Постановлением утверждено Положение о государственной санитарно-эпидемиологической службе РФ <3>. ——————————— <3> Собрание законодательства РФ. 2000. N 31. Ст. 3295.
На территории Российской Федерации действуют федеральные санитарные правила, утвержденные и введенные в действие федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять государственный санитарно-эпидемиологический надзор в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Так, 15.12.2000 Главным государственным санитарным врачом РФ были утверждены «Санитарно-эпидемиологические требования к жилым зданиям и помещениям. Санитарные правила и нормативы. СанПиН 2.1.2.1002-00», введенные в действие с 1 июля 2001 года. Он же 6 апреля 2003 г. утвердил «Гигиенические требования к естественному, искусственному и совмещенному освещению жилых и общественных зданий. СанПиН 2.2.1/2.1.1.1278-03», действующие с 15 июня 2003 г. <4> ——————————— <4> Российская газета. 2003. 15 мая.
Государственный санитарно-эпидемиологический надзор осуществляется уполномоченными на это органами. Организацию государственного санитарно-эпидемиологического надзора осуществляет руководитель федерального органа исполнительной власти, уполномоченного осуществлять государственный санитарно-эпидемиологический надзор в Российской Федерации, — Главный государственный санитарный врач Российской Федерации, а также руководители его территориальных органов — главные государственные санитарные врачи по субъектам Российской Федерации, городам, районам и на транспорте, главные государственные санитарные врачи федеральных органов исполнительной власти. Согласно статье 50 вышеназванного Закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ должностные лица, осуществляющие государственный санитарно-эпидемиологический надзор, при исполнении своих служебных обязанностей и по предъявлении служебного удостоверения имеют право: проводить санитарно-эпидемиологические расследования; посещать с согласия граждан их жилые помещения в целях обследования их жилищных условий; составлять протокол о нарушении санитарного законодательства. Главные государственные санитарные врачи и их заместители, кроме того, вправе: 1) рассматривать материалы и дела о нарушениях санитарного законодательства; 2) предъявлять иски в суд и арбитражный суд в случае нарушения санитарного законодательства; 3) давать гражданам, индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам санитарно-эпидемиологические заключения, а также выдавать предписания, обязательные для исполнения в установленные сроки, о вызове в органы, осуществляющие государственный санитарно-эпидемиологический надзор, граждан, индивидуальных предпринимателей, должностных лиц для рассмотрения материалов и дел о нарушениях санитарного законодательства (в ред. Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ); проведения в соответствии с осуществляемой ими деятельностью санитарно-эпидемиологических экспертиз, обследований, исследований, испытаний и иных видов оценок; 4) при выявлении нарушения санитарного законодательства, которое создает угрозу возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений), принимать в установленном законом порядке меры по приостановлению (в ред. Федерального закона от 09.05.2005 N 45-ФЗ): проектирования, строительства, реконструкции, технического перевооружения объектов и ввода их в эксплуатацию; эксплуатации объектов, помещений, зданий, сооружений, оборудования, выполнения отдельных видов работ и оказания услуг; 5) за нарушение санитарного законодательства выносить мотивированные постановления о наложении административных взысканий в виде предупреждений или штрафов; направлении в правоохранительные органы материалов о нарушении санитарного законодательства для решения вопросов о возбуждении уголовных дел (ст. 51 Закона). Должностные лица, осуществляющие государственный санитарно-эпидемиологический надзор, за ненадлежащее исполнение своих служебных обязанностей, а также за сокрытие фактов и обстоятельств, создающих угрозу санитарно-эпидемиологическому благополучию населения, несут ответственность в порядке, установленном законодательством Российской Федерации (ст. 53 Закона). Статьей 55 вышеназванного Закона (в ред. Федерального закона от 30.12.2001 N 196-ФЗ) предусмотрено, что за нарушение санитарного законодательства устанавливается дисциплинарная, административная и уголовная ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации. Так, согласно ч. 1 ст. 236 Уголовного кодекса РФ нарушение санитарно-эпидемиологических правил, повлекшее по неосторожности массовое заболевание или отравление людей, наказывается штрафом в размере до 80 тыс. рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до шести месяцев, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет, либо обязательными работами на срок до 180 часов, либо исправительными работами на срок до одного года, либо ограничением свободы на срок до трех лет (в ред. Федерального закона от 08.12.2003 N 162-ФЗ). Часть 2 данной статьи предусматривает уголовную ответственность за то же деяние, повлекшее по неосторожности смерть человека, которое наказывается обязательными работами на срок от 180 до 240 часов, либо исправительными работами на срок от шести месяцев до двух лет, либо ограничением свободы на срок до пяти лет, либо лишением свободы на тот же срок (в ред. Федерального закона от 08.12.2003 N 162-ФЗ). Вред, причиненный личности или имуществу гражданина, а также вред, причиненный имуществу юридического лица вследствие нарушения санитарного законодательства, подлежит возмещению гражданином или юридическим лицом, причинившими вред, в полном объеме согласно законодательству Российской Федерации (ст. 57 вышеназванного Закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ). Объективную сторону рассматриваемого правонарушения составляют противоправные действия (бездействие), нарушающие санитарно-эпидемиологические требования, предъявляемые к эксплуатации некоторых объектов среды обитания человека, в частности: жилых и общественных помещений, зданий, сооружений и транспорта. Субъектами правонарушения в данной статье признаются граждане, достигшие 16-летнего возраста, юридические лица, владельцы или пользователи указанных объектов, а также должностные лица, ответственные за обеспечение исполнения установленных требований. Субъективная сторона правонарушения характеризуется тем, что оно может быть совершено как умышленно, так и по неосторожности. Дела об этих правонарушениях рассматривают должностные лица органов государственной санитарно-эпидемиологической службы РФ (ст. 23.13 КоАП). Протоколы об административных правонарушениях составляют должностные лица указанных выше органов (ч. 1 ст. 28.3 КоАП РФ).
Статьей 6.5 КоАП РФ установлена административная ответственность за нарушение санитарно-эпидемиологических требований к питьевой воде и питьевому водоснабжению населения в виде наложения административного штрафа на граждан в размере от 10 до 15 МРОТ; на должностных лиц — от 20 до 30 МРОТ; на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, — от 20 до 30 МРОТ или административное приостановление деятельности на срок до 90 суток; на юридических лиц — от 200 до 300 МРОТ или административное приостановление деятельности на срок до 90 суток (в ред. Федерального закона от 09.05.2005 N 45-ФЗ). Данная статья также содержит специальную по отношению к ст. 6.3 Кодекса норму, имеющую своей целью охрану здоровья граждан и санитарно-эпидемиологического благополучия населения в связи с питьевым водоснабжением, что и является непосредственными объектами рассматриваемого правонарушения, а его предметами — питьевая вода и системы водоснабжения населения. На основании Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ (в ред. от 31.12.2005 N 199-ФЗ) «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» и Положения о государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании (Постановление Правительства РФ от 24 июля 2000 г. N 554 (в ред. от 15.09.2005 N 569) Главным государственным санитарным врачом 26 сентября 2001 г. утверждены санитарно-эпидемиологические правила и нормативы «Питьевая вода. Гигиенические требования к качеству воды централизованных систем питьевого водоснабжения. Контроль качества, СанПиН 2.1.4.1074-01», которые введены в действие с 1 января 2002 г. Согласно статье 19 вышеназванного Закона питьевая вода должна быть безопасной в эпидемиологическом и радиационном отношении, безвредной по химическому составу и должна иметь благоприятные органолептические свойства. Индивидуальные предприниматели и юридические лица, осуществляющие эксплуатацию централизованных, нецентрализованных, домовых распределительных, автономных систем питьевого водоснабжения населения и систем питьевого водоснабжения на транспортных средствах, обязаны обеспечить соответствие качества питьевой воды указанных систем санитарным правилам. Население городских и сельских поселений должно обеспечиваться питьевой водой в приоритетном порядке в количестве, достаточном для удовлетворения физиологических и бытовых потребностей. Объективную сторону данного правонарушения составляют противоправные действия или бездействие, связанные с неисполнением или нарушением установленных требований к питьевой воде и питьевому водоснабжению, что представляет угрозу для санитарно-эпидемиологического благополучия и здоровья населения. Противоправное деяние виновного лица не связано с наступлением вредных последствий. Правонарушение имеет формальный состав, поэтому для привлечения к административной ответственности достаточно факта нарушения лицом санитарно-эпидемиологических требований к питьевой воде либо к питьевому водоснабжению. При установлении административной ответственности выделяются три вида субъектов: граждане, достигшие 16-летнего возраста; должностные лица, обязанные по занимаемой должности выполнять требования, предусмотренные данной статьей КоАП РФ; юридические лица, деятельность (либо бездеятельность) которых нарушила санитарно-эпидемиологические требования к питьевой воде либо к питьевому водоснабжению. Субъективная сторона характеризуется тем, что нарушение установленных требований может быть совершено как умышленно, так и по неосторожности. Дела об административных правонарушениях рассматриваются должностными лицами органов государственной санитарно-эпидемиологической службы РФ (ст. 23.13 КоАП). Протоколы об административных правонарушениях составляют должностные лица указанных выше органов (ч. 1 ст. 28.3 Кодекса). Административная ответственность по ст. 6.5 КоАП РФ наступает при отсутствии последствий: заболеваний, отравлений либо летальных случаев среди населения. Если органами здравоохранения зафиксирован хотя бы один случай заболевания, ответственность наступает по основаниям части 1, а в случае смерти — по части 2 ст. 236 Уголовного кодекса РФ «Нарушение санитарно-эпидемиологических правил».
В ст. 7.1 КоАП РФ записано, что самовольное занятие земельного участка или использование земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю, а в случае необходимости без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 5 до 10 МРОТ; на должностных лиц — от 10 до 20 МРОТ; на юридических лиц — от 100 до 200 МРОТ. Провозглашение в ст. 9 Конституции РФ частной, государственной и муниципальной собственности предполагает разграничение земли на земельные участки и их надлежащее оформление. Правонарушение, предусмотренное ст. 7.1 КоАП РФ, посягает на этот порядок. В данной статье устанавливается ответственность за нарушение земельного законодательства, регулирующего порядок приобретения прав на землю и прав на осуществление хозяйственной деятельности на земле, в том числе для строительства жилых домов, дач, коттеджей и других построек. Правонарушение, предусмотренное рассматриваемой статьей, посягает на правоотношения, связанные с землей как природным объектом и природным ресурсом, важнейшим элементом окружающей среды. Непосредственным объектом посягательства выступает собственность на землю и установленный государством порядок возникновения прав на землю и ее использование (см. ст. 15 Земельного кодекса РФ — далее ЗК РФ). Права на земельный участок возникают с момента регистрации соответствующих прав на него, если иное не установлено законом. Государственная регистрация земельных участков осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 21.07.1997 N 122-ФЗ (в ред. от 18.07.2006 N 111-ФЗ) «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» <5> и ст. 26 ЗК РФ «Документы о правах на земельные участки». ——————————— <5> Собрание законодательства РФ. 1997. N 30. Ст. 3594; Российская газета. 1997. 30 июля. N 145.
Основу правоустанавливающих документов составляет Единый государственный реестр прав (земель). В нем содержатся сведения о земельных участках — местоположение (адрес), площадь, категория земель и разрешенное использование земельных участков, описание их границ, экономические и качественные характеристики и др. Дело открывается на каждый земельный участок. В нем находятся кадастровые планы (карты), документы о выданных сведениях, координаты пунктов опорной межевой сети. Объективная сторона рассматриваемого правонарушения выражается в совершении ряда противоправных деяний: самовольное занятие земельного участка; использование земельного участка без оформления в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю. В соответствии со ст. 15 и 26 ЗК РФ, а также ст. 14 вышеназванного Федерального закона от 21.07.1997 такими документами являются свидетельства о государственной регистрации, которые выдаются правообладателю, арендатору, залогодержателю; осуществление хозяйственной деятельности на земельном участке без разрешительных документов, в тех случаях, когда законодательством установлена необходимость их получения (ст. 40 ЗК РФ «Права собственников земельных участков на использование земельных участков»). Осуществление хозяйственной и другой деятельности основывается на правовом режиме земель исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами. В соответствии со ст. 7 ЗК РФ различаются земли: 1) сельскохозяйственного назначения; 2) поселений; 3) промышленности, транспорта, связи и иные земли специального назначения; 4) особо охраняемых территорий и объектов; 5) лесного фонда; 6) водного фонда; 7) запаса. Субъектами данного правонарушения могут быть граждане и юридические лица, самовольно занявшие земельный участок, не имеющие правоустанавливающих документов на земельный участок или совершившие иное нарушение земельного законодательства, а также должностные лица, не обеспечившие исполнение установленных требований к владению и пользованию земельным участком. С субъективной стороны указанные деяния характеризуются умышленной виной, т. е. лицо сознавало их противоправность и желало их осуществить. Дела об административных правонарушениях рассматривают должностные лица органов, осуществляющих государственный контроль за использованием и охраной земель (ст. 23.21), а в части участков земель лесного фонда и земель, не входящих в лесной фонд, — должностные лица органов, уполномоченных в области использования, охраны и защиты лесного фонда (ст. 23.24 КоАП). Протоколы об административных правонарушениях составляют должностные лица указанных выше органов, а также органов внутренних дел (милиции) (ч. 1, п. 1 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ).
Статья 7.8 КоАП РФ предусматривает ответственность за самовольное занятие земельного участка прибрежной защитной полосы водного объекта либо земельного участка водоохранной зоны водного объекта в виде наложения административного штрафа на граждан в размере от 10 до 15 МРОТ; на должностных лиц — от 20 до 30 МРОТ; на юридических лиц — от 200 до 300 МРОТ (ч. 1). Самовольное занятие земельного участка зоны (округа) санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 15 до 20 МРОТ; на должностных лиц — от 30 до 40 МРОТ; на юридических лиц — от 300 до 400 МРОТ (ч. 2). В соответствии с Земельным кодексом РФ и Водным кодексом РФ земля и водные объекты являются государственной собственностью, право пользования которыми устанавливается нормативными правовыми актами государственных органов, осуществляющих управление ими. Объектом рассматриваемого правонарушения является право собственности на землю и водные объекты, а также установленный порядок управления ими. Данная статья содержит два состава правонарушений, различающихся по объективной стороне и размеру административного штрафа, налагаемого на виновных субъектов. Объективную сторону первого состава составляют активные действия, направленные на самовольное, т. е. без надлежащего разрешения, выданного уполномоченным государственным органом, занятие земельного участка прибрежной защитной полосы водного объекта либо земельного участка водоохранной зоны водного объекта. Свидетельством тому являются многочисленные сообщения в средствах массовой информации. Порядок установления размеров и границ водоохранных зон и прибрежных защитных полос (имеющих более строгий охранительный режим) определяется Положением о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 23.11.1996 N 1404 <6>. В соответствии с ним зоны и полосы утверждаются органами исполнительной власти субъектов РФ по представлению бассейновых и других территориальных органов управления водным фондом Министерства природных ресурсов РФ, согласованному с органами санитарно-эпидемиологического надзора и пограничной службы. ——————————— <6> Собрание законодательства РФ. 1996. N 49. Ст. 5567; Российская газета. 1996. 11 декабря. N 237.
Водоохранная зона — это территория, примыкающая к акватории поверхностных водоемов и водотоков, ширина которой определяется в зависимости от протяженности водотоков или площади водоемов. Прибрежная защитная полоса — часть водоохранной зоны, непосредственно примыкающая к водоему, ее ширина колеблется от 15 до 100 метров. Водоохранные зоны с ограниченным режимом хозяйственной и иной деятельности на них устанавливаются водным и земельным законодательством в целях охраны водных объектов от деградации. Часть 2 ст. 7.8 КоАП РФ предусматривает ответственность за самовольное занятие земельного участка, входящего в зону (округ) санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения. Часть 3 ст. 102 ЗК РФ закрепляет, что для охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения устанавливаются зоны охраны, в пределах которых вводится особый правовой режим использования земель. Под самовольным занятием земельного участка можно понимать его самовольный захват или использование без оформленных правоустанавливающих документов на землю (что предусмотрено в ст. 7.1 КоАП). Однако в ч. 1 ст. 7.8 КоАП РФ — ввиду необходимости особой охраны указанных зоны и полосы — размер административной санкции повышен. Отнесение водного объекта к источникам питьевого водоснабжения должно осуществляться с учетом его надежности и возможности организации зон и округов санитарной охраны в порядке, предусмотренном Правительством РФ. Субъектами правонарушения, установленного в рассматриваемой статье, признаются граждане, должностные лица, юридические лица. С субъективной стороны указанные противоправные действия могут быть совершены только умышленно. Дела об административных правонарушениях рассматривают должностные лица органов государственной санитарно-эпидемиологической службы РФ (ст. 23.13) — по ч. 2 данной статьи; органов, осуществляющих государственный контроль за использованием и охраной водных объектов (ст. 23.23), а в части участков земель лесного фонда и земель, не входящих в лесной фонд, — должностные лица органов, уполномоченных в области использования, охраны и защиты лесного фонда (ст. 23.24 КоАП РФ). Протоколы об административных правонарушениях составляют должностные лица указанных выше органов (ч. 1 ст. 28.3), а также органов внутренних дел (милиции) (п. 1 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ).
Статьей 7.10 КоАП РФ установлена ответственность за самовольную переуступку права пользования землей, недрами, участком лесного фонда, участком леса, не входящего в лесной фонд, или водным объектом, а равно самовольный обмен земельного участка, участка недр, участка л есного фонда, участка леса, не входящего в лесной фонд, или водного объекта, в виде наложения административного штрафа на граждан в размере от 5 до 10 МРОТ; на должностных лиц — от 10 до 20 МРОТ; на юридических лиц — от 100 до 200 МРОТ. Эта статья направлена на защиту права собственности на землю, недра, лес, водные объекты. Право пользования указанными объектами установлено действующим законодательством: Земельным, Лесным и Водным кодексами РФ, которые предусматривают ответственность за нарушения соответственно земельного, лесного и водного законодательства РФ, что является основанием для административного наказания по рассматриваемой статье. Право у пользователя появляется на основе лицензии, договора, специального разрешения в зависимости от объекта пользования. Переуступка права пользования указанными объектами должна осуществляться в установленном порядке. Объектом правонарушения являются собственность на указанные объекты и порядок пользования ими. Объективную сторону правонарушения составляют действия по самовольной, т. е. без надлежащего оформления, переуступке права пользователя другому лицу. Например, ст. 24 Лесного кодекса РФ устанавливает, что переход права пользования участками лесного фонда оформляется посредством внесения изменений в договор, лесорубочный билет, ордер, лесной билет. Статья 47 Водного кодекса РФ закрепляет, что право пользования водным объектом может переходить от одного лица другому только в случаях, если указанные лица осуществляют водопользование для собственных нужд и цели использования водных объектов при переходе указанных прав не меняются. Все указанные действия не могут повлечь последствий в смысле изменения субъекта права собственности в целом и отдельных правомочий. Наступления фактических последствий не требуется. В этой связи правовым основанием наступления ответственности считаются действия, направленные и предпринятые для совершения незаконной сделки (объективная сторона правонарушения). Сама же незаконная сделка влечет ответственность по Гражданскому кодексу РФ. Субъектами рассматриваемого правонарушения признаются граждане, должностные лица, юридические лица — пользователи землей, недрами, участками лесного фонда, участком леса, не входящего в лесной фонд, водными объектами, допустившие самовольную переуступку указанных в статье прав. Субъективная сторона — умышленная вина. Дела об административных правонарушениях (с учетом компетенции) рассматривают должностные лица органов, осуществляющих государственный контроль за использованием и охраной земель (ст. 23.21), государственный геологический контроль (ст. 23.22), государственный контроль за использованием и охраной водных объектов (ст. 23.23), органов, уполномоченных в области использования, охраны и защиты лесного фонда (ст. 23.24 КоАП). Протоколы об административных правонарушениях составляют должностные лица указанных выше органов (ч. 1 ст. 28.3), а также органов государственного горного и промышленного надзора (п. 39 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ).
Согласно ст. 7.17 КоАП РФ за умышленное уничтожение или повреждение чужого имущества, если эти действия не повлекли причинение значительного ущерба, предусмотрено наложение административного штрафа в размере от 3 до 5 МРОТ. Это правонарушение направлено против собственности, т. е. объектом деяния являются отношения собственности в различных формах. В соответствии со ст. 8 Конституции РФ равным образом защищаются все виды собственности, в том числе частной, государственной и смешанной формы. Частью 1 статьи 91 Жилищного кодекса РФ установлено, что если наниматель и (или) проживающие совместно с ним члены его семьи используют жилое помещение не по назначению, бесхозяйственно обращаются с жилым помещением, допуская его разрушение, наймодатель обязан предупредить нанимателя и членов его семьи о необходимости устранить нарушения. Если указанные нарушения влекут за собой разрушение жилого помещения, наймодатель также вправе назначить нанимателю и членам его семьи разумный срок для устранения этих нарушений. Если наниматель жилого помещения и (или) проживающие совместно с ним члены его семьи после предупреждения наймодателя не устранят эти нарушения, виновные граждане по требованию наймодателя или других заинтересованных лиц выселяются в судебном порядке без предоставления другого жилого помещения. Объективную сторону рассматриваемого административного правонарушения выражают два противоправных действия: уничтожение чужого имущества, т. е. приведение его в такое состояние, при котором оно утрачивает свою хозяйственно-экономическую ценность и не может быть использовано в соответствии со своим назначением; повреждение чужого имущества, когда оно становится непригодным к использованию без восстановления или исправления. Объективная сторона правонарушения связывает ответственность за данное правонарушение с последствиями противоправных действий. Они не должны повлечь причинения значительного ущерба, при котором наступает уголовная ответственность по ст. 167 Уголовного кодекса РФ («Умышленное уничтожение или повреждение имущества»). Часть 1 данной статьи УК РФ предусматривает, что умышленные уничтожение или повреждение чужого имущества, если эти деяния повлекли причинение значительного ущерба, наказываются штрафом в размере до 40 тыс. рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до трех месяцев, либо обязательными работами на срок от 100 до 180 часов, либо исправительными работами на срок до одного года, либо арестом на срок до трех месяцев, либо лишением свободы на срок до двух лет (в ред. Федерального закона от 08.12.2003 N 162-ФЗ). Частью 2 этой статьи установлено, что те же деяния, совершенные из хулиганских побуждений, путем поджога, взрыва или иным общеопасным способом, либо повлекшие по неосторожности смерть человека или иные тяжкие последствия (в ред. Федерального закона от 08.12.2003 N 162-ФЗ), наказываются лишением свободы на срок до пяти лет. Различие административного правонарушения и преступления заключается в размере причиненного ущерба. В КоАП РФ не дается разъяснения, что следует считать незначительным ущербом. Степень ущерба определяется путем установления стоимости уничтоженного или поврежденного имущества, а также его значимости для обеспечения жизнедеятельности хозяйственной и производственной деятельности. Поскольку признак «значительный ущерб» носит оценочный характер, для установления реального ущерба в ряде случаев следует провести экономическую, техническую или иную экспертизу. Уничтожение или повреждение чужого имущества по неосторожности, даже причинившее значительный ущерб собственнику, не влечет административных санкций. В этом случае наступает гражданско-правовая ответственность по возмещению ущерба, а при наличии признаков названного выше преступления — уголовная ответственность по ст. 167 УК РФ. В соответствии с Примечанием к статье 158 УК РФ «Кража» значительный ущерб гражданину в статьях главы 21 УК РФ «Преступления против собственности» определяется с учетом его имущественного положения, но не может составлять менее 2500 рублей (п. 2). Уничтожение или повреждение чужого имущества в крупном размере, совершенные путем неосторожного обращения с огнем или иным источником повышенной опасности, влекут уголовную ответственность по ст. 168 УК РФ (в ред. Федерального закона от 08.12.2003 N 162-ФЗ) и наказываются штрафом в размере до 120 тыс. рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до одного года, либо исправительными работами на срок от одного года до двух лет, либо ограничением свободы на срок до трех лет, либо лишением свободы на срок до одного года. Согласно п. 4 того же Примечания к ст. 158 УК РФ крупным размером признается стоимость имущества, превышающая 250 тыс. рублей, а особо крупным — один миллион рублей. В отдельных случаях уничтожение или повреждение чужого имущества может быть составной частью (необходимым признаком) какого-либо уголовного преступления, например хулиганства (ст. 213 УК РФ) или вандализма (ст. 214 УК РФ). В этих случаях виновное лицо привлекается к уголовной ответственности независимо от размера причиненного ущерба. Субъектом рассматриваемого административного правонарушения может быть любое вменяемое лицо, достигшее 16-летнего возраста. В соответствии с ч. 2 ст. 2.10 КоАП РФ административная ответственность за уничтожение или повреждение чужого имущества возлагается и на юридических лиц. Субъективная сторона данного правонарушения характеризуется виной в форме прямого или косвенного умысла. Рассматриваемый состав — один из немногих, содержащихся в КоАП РФ, в котором законодатель прямо указал на форму вины — умысел. Под прямым умыслом признается, когда лицо сознавало противоправность своих действий, предвидело наступление вредных последствий и желало их наступления, и косвенным — лицо сознавало общественно опасный характер своих действий, предвидело возможность наступления вредных последствий, не желало, но сознательно допускало их наступление. Дела об административных правонарушениях рассматривают судьи (ч. 1 ст. 23.1), которые при отсутствии спора о возмещении имущественного ущерба вправе одновременно с назначением административного наказания решить и вопрос о возмещении имущественного ущерба. Протоколы об административных правонарушениях составляют должностные лица органов внутренних дел (милиции) (п. 1 ч. 2 ст. 28.3).
За нарушение правил пользования жилыми помещениями ст. 7.21 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность. В частности порча жилых домов, жилых помещений, а равно порча их оборудования, самовольное переоборудование жилых домов и (или) жилых помещений либо использование их не по назначению влечет предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере от 10 до 15 МРОТ (ч. 1). За самовольную перепланировку жилых помещений в многоквартирных домах установлено наложение административного штрафа на граждан в размере от 20 до 25 МРОТ (ч. 2). Объектами правонарушений являются жилые помещения, а непосредственным предметом посягательства — установленные правила пользования жилыми домами и жилыми помещениями, их оборудованием. Жилые дома и жилые помещения предназначаются для постоянного проживания граждан, а также для использования в установленном порядке в качестве служебных жилых помещений и общежитий. Правила пользования жилыми помещениями, в том числе в домах муниципального жилищного фонда, содержания жилого дома и придомовой территории, перевода жилого помещения в нежилое и наоборот, переустройства и перепланировки жилого помещения и многие другие вопросы пользования жилыми помещениями установлены Жилищным кодексом РФ (ЖК РФ), введенным в действие с 01.03.2005 Федеральным законом от 29.12.2004 N 189-ФЗ. Согласно ст. 4 этого Закона впредь до приведения в соответствие с ЖК РФ законов и иных нормативных правовых актов, действующих на территории Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты применяются постольку, поскольку они не противоречат ЖК РФ и вышеуказанному Закону. При рассмотрении этих вопросов необходимо учитывать, что Постановлением Правительства РФ от 21.01.2006 N 25 утверждены Правила пользования жилыми помещениями, <7> которые определяют порядок пользования жилыми помещениями государственного и муниципального жилищных фондов, а также принадлежащими гражданам на праве собственности жилыми помещениями в многоквартирных домах, регулируют вопросы пользования жилым помещением по договорам социального найма жилого помещения; найма специализированного жилого помещения; пользования жилым помещением в многоквартирном доме собственником жилого помещения и проживающими совместно с ним членами его семьи, а также пользования жилым помещением по договору найма жилого помещения государственного и муниципального жилищных фондов коммерческого использования. ——————————— <7> Российская газета. 2006. 27 января. N 16; Собрание законодательства РФ. 2006. N 5. Ст. 546.
Вместе с тем переустройству и перепланировке жилых помещений посвящена отдельная глава 4 Жилищного кодекса РФ. Впервые в федеральном законе даны юридические определения понятий «переустройство» и «перепланировка» жилых помещений (ст. 25 Кодекса). Переустройство жилого помещения представляет собой установку, замену или перенос инженерных сетей, санитарно-технического, электрического или другого оборудования, которые требуют внесения изменений в технический паспорт жилого помещения. Перепланировка жилого помещения — это такое изменение его конфигурации, требующее внесения изменений в технический паспорт жилого помещения. Отсюда следует, что любые перечисленные действия, не требующие изменений в техническом паспорте, не могут рассматриваться как переустройство или перепланировка жилого помещения. Понятие «технический паспорт жилого помещения» дано в ст. 19 Жилищного кодекса РФ. Это документ, содержащий техническую и иную информацию о жилом помещении, связанную с обеспечением соответствия такого помещения установленным требованиям. Имеются в виду санитарные и технические правила и нормы, а также иные требования законодательства, которые рассматривались выше. Переустройство и перепланировка помещений осуществляются по согласованию с органом местного самоуправления. Заявителю необходимо обратиться в орган, осуществляющий согласование, с заявлением о переустройстве и (или) перепланировке жилого помещения. Форма такого заявления утверждена Постановлением Правительства РФ от 28.04.2005 N 266 <8>, что должно исключить установление по этому поводу «местных» правил. ——————————— <8> Российская газета. 2005. 6 мая. N 95.
Согласно ст. 26 Жилищного кодекса РФ для проведения переустройства и (или) перепланировки жилого помещения собственник данного помещения или уполномоченное им лицо в орган, осуществляющий согласование, по месту нахождения переустраиваемого и (или) перепланируемого жилого помещения представляет: 1) заявление о переустройстве и (или) перепланировке по форме, утвержденной Правительством Российской Федерации; 2) правоустанавливающие документы на переустраиваемое и (или) перепланируемое жилое помещение (подлинники или засвидетельствованные в нотариальном порядке копии); 3) подготовленный и оформленный в установленном порядке проект переустройства и (или) перепланировки переустраиваемого и (или) перепланируемого жилого помещения; 4) технический паспорт переустраиваемого и (или) перепланируемого жилого помещения; 5) согласие в письменной форме всех членов семьи нанимателя (в том числе временно отсутствующих членов семьи нанимателя), занимающих переустраиваемое и (или) перепланируемое жилое помещение на основании договора социального найма (в случае, если заявителем является уполномоченный наймодателем на представление предусмотренных настоящим пунктом документов наниматель переустраиваемого и (или) перепланируемого жилого помещения по договору социального найма); 6) заключение органа по охране памятников архитектуры, истории и культуры о допустимости проведения переустройства и (или) перепланировки жилого помещения, если такое жилое помещение или дом, в котором оно находится, является памятником архитектуры, истории или культуры. Орган, осуществляющий согласование, не вправе требовать от заявителя иные, помимо указанных выше, документы. Решение о согласовании или об отказе в согласовании должно быть принято уполномоченным органом не позднее 45 календарных дней со дня представления заявителем необходимых документов. В случае принятия решения о согласовании заявителю выдается подтверждающий это решение документ, который составляется в форме, установленной Правительством Российской Федерации. Он служит юридическим основанием для осуществления переустройства и (или) перепланировки жилого помещения. В соответствии со ст. 27 Жилищного кодекса РФ отказ в согласовании переустройства и (или) перепланировки жилого помещения допускается в трех случаях: — непредставления определенных ч. 2 ст. 26 Кодекса документов; — представления документов в ненадлежащий орган; — несоответствия проекта переустройства и (или) перепланировки жилого помещения требованиям законодательства. Решение об отказе в согласовании переустройства и (или) перепланировки жилого помещения выдается или направляется заявителю не позднее чем через три рабочих дня со дня принятия такого решения и может быть обжаловано заявителем в судебном порядке. Вместе с тем некоторые практические работники отмечают, что в Кодексе немало положений, которые на сегодняшний день еще достаточно сложно реализовать. Поэтому субъекты Федерации более подробно регулируют эти вопросы. Например, Постановлением Правительства Москвы от 08.02.2005 N 73-ПП (в ред. от 15.11.2005 N 883-ПП) «О порядке переустройства и (или) перепланировки жилых и нежилых помещений в жилых домах на территории города Москвы», которое конкретизировало основные положения Закона города Москвы с одноименным названием, предусмотрено принимать к рассмотрению в режиме «одного окна» заявки от граждан и юридических лиц с последующей выдачей им разрешения (или обоснованного отказа в разрешении) на переустройство помещений в жилых домах. Разрешения на перепланировку квартир выдаются бесплатно. На подготовку разрешения или обоснованного отказа чиновникам отводится 20 рабочих дней. <9> Мосжилинспекция в течение трех рабочих дней после оформления разрешения на переустройство помещений и производства связанных с ним ремонтно-строительных работ информирует управляющего жилым домом о принятом решении. ——————————— <9> Российская газета. 2005. 18 февраля. N 34. С. 1.
В соответствии с действующим законодательством самовольная перепланировка жилых помещений в многоквартирных домах запрещена. Часть 2 ст. 7.21 КоАП РФ предусматривает в качестве специального состава самовольную, без разрешения органа местного самоуправления, перепланировку жилых помещений в многоквартирных домах. Жилищный кодекс РФ определяет понятие самовольного переустройства и (или) перепланировки жилых помещений (ст. 29), а также содержит последствия таких действий. Самовольными являются переустройство и (или) перепланировка жилого помещения, проведенные при отсутствии основания, предусмотренного ч. 6 ст. 26 Кодекса, или с нарушением проекта переустройства и (или) перепланировки, представлявшегося в соответствии с п. 3 ч. 2 ст. 26 Кодекса. Самовольно переустроившее и (или) перепланировавшее жилое помещение лицо несет предусмотренную законодательством ответственность. Собственник жилого помещения, которое было самовольно переустроено и (или) перепланировано, или наниматель такого жилого помещения по договору социального найма обязан привести такое жилое помещение в прежнее состояние в разумный срок и в порядке, которые установлены органом, осуществляющим согласование. На основании решения суда жилое помещение может быть сохранено в переустроенном и (или) перепланированном состоянии, если этим не нарушаются права и законные интересы граждан либо это не создает угрозу их жизни или здоровью. Если соответствующее жилое помещение не будет приведено в прежнее состояние в разумный срок в установленном органом, осуществляющим согласование, порядке, суд по иску этого органа принимает решение: 1) в отношении собственника о продаже с публичных торгов такого жилого помещения с выплатой собственнику вырученных от его продажи средств за вычетом расходов на исполнение судебного решения с возложением на нового собственника такого жилого помещения обязанности по приведению его в прежнее состояние; 2) в отношении нанимателя такого жилого помещения по договору социального найма о расторжении данного договора с возложением на собственника жилого помещения, являвшегося наймодателем по указанному договору, обязанности по приведению такого жилого помещения в прежнее состояние. Орган, осуществляющий согласование, для нового собственника жилого помещения, которое не было приведено в прежнее состояние в установленном статьей 29 Жилищного кодекса РФ порядке, или для собственника такого жилого помещения, являвшегося наймодателем по расторгнутому в установленном данной статьей порядке договору, устанавливает новый срок для приведения такого жилого помещения в прежнее состояние. Если это жилое помещение не будет приведено в прежнее состояние в указанный срок и в порядке, ранее установленном органом, осуществляющим согласование, такое жилое помещение подлежит продаже с публичных торгов в установленном порядке (ч. 5 ст. 29 ЖК РФ). Кроме вышеперечисленных последствий самовольного переустройства жилья, в ст. 7.22 КоАП РФ предусмотрена ответственность за переоборудование жилых домов и (или) жилых помещений без согласия нанимателя (собственника), если переоборудование существенно изменяет условия пользования жилым домом и (или) жилым помещением. Помимо этого, в судах рассматриваются дела по иску собственника жилого помещения о выселении гражданина, который нарушает правила пользования жилым помещением. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 35 ЖК РФ, в случае, если бывшие члены семьи собственника, проживающие в жилом помещении на основании решения суда в связи с отсутствием у них других жилых помещений (ст. 31 ЖК РФ), а также граждане, пользующиеся жилым помещением на основании завещательного отказа (ст. 33 ЖК РФ), используют это жилое помещение не по назначению, систематически нарушают права и законные интересы соседей или бесхозяйственно обращаются с жилым помещением, допуская его разрушение, собственник жилого помещения вправе предупредить данных граждан о необходимости устранить нарушения вплоть до проведения ремонта жилого помещения в разумный срок. В случае если указанные граждане после предупреждения не меняют своего поведения, то собственник вправе обратиться в суд с иском о выселении их из занимаемого жилого помещения. Объективная сторона правонарушения выражается в совершении ряда противоправных действий (бездействия): порча жилых домов, жилого помещения в результате непринятия мер к сохранности жилых помещений, бесхозяйственное их содержание, непринятие мер к устранению неисправностей в жилом помещении, нарушение санитарных правил, правил пожарной безопасности; порча оборудования жилых домов, несоблюдение правил пользования санитарно-техническим и иным оборудованием; самовольное, без разрешения органа местного самоуправления, переоборудование жилых домов и (или) жилых помещений; использование жилого помещения не по назначению. Субъектами правонарушения признаются граждане. С субъективной стороны указанное правонарушение может быть совершено как умышленно, так и по неосторожности. Дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 7.21 КоАП РФ, рассматриваются должностными лицами органов государственной жилищной инспекции (ст. 23.55). Протоколы об административных правонарушениях составляют должностные лица указанных выше органов (ч. 1 ст. 28.3). Действия по самовольному переоборудованию и перепланировке жилых и нежилых помещений могут квалифицироваться правоприменительными органами не только по данной статье, но и по ст. 19.1 КоАП РФ как самоуправство (о чем будет сказано ниже). Статьей 79 ЖК РФ («Прекращение и расторжение договора поднайма жилого помещения, предоставленного по договору социального найма») предусмотрено, что в случае, если поднаниматель жилого помещения, предоставленного по договору социального найма, или гражданин, за действия которого данный поднаниматель отвечает, использует это жилое помещение не по назначению, систематически нарушает права и законные интересы соседей или бесхозяйственно обращается с жилым помещением, допуская его разрушение, наниматель жилого помещения вправе предупредить поднанимателя о необходимости устранить нарушения. Если указанные нарушения влекут за собой разрушение жилого помещения, наниматель жилого помещения также вправе назначить данному поднанимателю разумный срок для проведения ремонта жилого помещения. В случае, если поднаниматель или гражданин, за действия которого данный поднаниматель отвечает, после предупреждения нанимателя продолжает нарушать права и законные интересы соседей или использовать жилое помещение не по назначению либо без уважительных причин не проведет необходимый ремонт, наниматель в судебном порядке вправе расторгнуть договор поднайма жилого помещения и выселить поднанимателя и вселенных совместно с поднанимателем граждан (ч. 4). Если по прекращении или расторжении договора поднайма жилого помещения поднаниматель отказывается освободить жилое помещение, поднаниматель подлежит выселению в судебном порядке без предоставления другого жилого помещения вместе с проживающими с ним гражданами (ч. 5).
Согласно ст. 7.22 КоАП РФ нарушение лицами, ответственными за содержание жилых домов и (или) жилых помещений, правил содержания и ремонта жилых домов и (или) жилых помещений либо порядка и правил признания их непригодными для постоянного проживания и перевода их в нежилые, а равно переоборудование жилых домов и (или) жилых помещений без согласия нанимателя (собственника), если переоборудование существенно изменяет условия пользования жилым домом и (или) жилым помещением, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 40 до 50 МРОТ; на юридических лиц — от 400 до 500 МРОТ. Объектом правонарушения является жилой фонд, его сохранность, а непосредственным предметом посягательства — установленные правила. Вышеназванный Жилищный кодекс РФ и принятые в его развитие Правила пользования жилыми помещениями (утв. Постановлением Правительства РФ от 21.01.2006 N 25), содержания жилого дома и придомовой территории, а также не противоречащие ЖК РФ нормативные правовые акты, принятые ранее, устанавливают правила содержания и ремонта жилых домов и (или) жилых помещений. Статья 20 ЖК РФ предусматривает, что государственный контроль за использованием и сохранностью жилищного фонда независимо от его формы собственности, а также за соответствием жилых помещений и коммунальных услуг установленным требованиям осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Компетенция органов государственной власти Российской Федерации в области жилищных отношений содержится в статье 12 ЖК РФ, органов государственной власти субъекта Российской Федерации — в статье 13, а органов местного самоуправления — в статье 14 ЖК РФ. К примеру, согласно статье 65 ЖК РФ наймодатель жилого помещения по договору социального найма обязан: принимать участие в надлежащем содержании и в ремонте общего имущества в многоквартирном доме, в котором находится сданное внаем жилое помещение; осуществлять капитальный ремонт жилого помещения; обеспечивать предоставление нанимателю необходимых коммунальных услуг надлежащего качества. Помимо вышеназванных обязанностей он несет и иные обязанности, предусмотренные жилищным законодательством и договором социального найма жилого помещения. В соответствии со ст. 137 ЖК РФ товарищество собственников жилья вправе заключать в соответствии с законодательством договор управления многоквартирным домом, а также договоры о содержании и ремонте общего имущества в многоквартирном доме, договоры об оказании коммунальных услуг и прочие договоры в интересах членов товарищества. Товарищество собственников жилья обязано: заключать договоры о содержании и ремонте общего имущества в многоквартирном доме с собственниками помещений в многоквартирном доме, не являющимися членами товарищества; выполнять в порядке, предусмотренном законодательством, обязательства по договору; обеспечивать надлежащее санитарное и техническое состояние общего имущества в многоквартирном доме. Согласно ч. 1 статьи 22 ЖК РФ перевод жилого помещения в нежилое помещение и нежилого помещения в жилое помещение допускается с учетом соблюдения требований Кодекса и законодательства о градостроительной деятельности. Постановлением Правительства РФ от 28 января 2006 г. N 47 утверждено Положение о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу. <10> В нем установлены требования к жилому помещению, порядок признания его пригодным для проживания и основания, по которым жилое помещение признается непригодным для проживания, и, в частности, многоквартирный дом — аварийным и подлежащим сносу. <11> ——————————— <10> Российская газета. 2006. 10 февраля. N 28; Собрание законодательства РФ. 2006. N 6. Ст. 702. <11> Подробнее см. журнал «Жилищное право» N 8/2006, статья Б. И. Шалыгина и Е. Н. Мозымовой «Способы защиты жилищных прав граждан, в том числе при выселении из жилых помещений». С. 7 — 26.
Объективную сторону составляют противоправные действия (бездействие), выражающиеся в нарушении: правил содержания жилых домов и (или) жилых помещений, их ремонта, признания указанных объектов непригодными для постоянного проживания и перевода в нежилые помещения, а также правила переоборудования их без согласия нанимателя (собственника). Субъектами рассматриваемого правонарушения в отличие от ст. 7.21 КоАП РФ признаются не граждане, а должностные и юридические лица, ответственные за содержание жилых домов и (или) жилых помещений. Среди них жилищно-эксплуатационные организации и их управляющие, подрядные организации, администрация органов местного самоуправления, межведомственные комиссии, собственники жилых домов, другие органы и их должностные лица. С субъективной стороны нарушения правил содержания и ремонта жилых домов и (или) жилых помещений могут быть совершены как умышленно, так и по неосторожности, а переоборудование указанных объектов без согласия нанимателя (собственника) — только умышленно. Дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 7.22 КоАП РФ, рассматриваются должностными лицами органов государственной жилищной инспекции (ст. 23.55). Протоколы об административных правонарушениях составляют должностные лица указанных выше органов (ч. 1 ст. 28.3).
В соответствии со ст. 7.23 КоАП РФ нарушение нормативного уровня или режима обеспечения населения коммунальными услугами влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 5 до 10 МРОТ; на юридических лиц — от 50 до 100 МРОТ. Статьями раздела VII Жилищного кодекса РФ регулируется плата за коммунальные услуги и жилое помещение. В статье 157 ЖК РФ предусмотрено, что размер платы за коммунальные услуги определяется исходя из показаний приборов учета, а при их отсутствии — исходя из нормативов потребления коммунальных услуг, утверждаемых органами местного самоуправления (в субъектах Российской Федерации — городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге — органом государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации) в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Правила предоставления коммунальных услуг гражданам устанавливаются Правительством Российской Федерации (ч. 1). Изменение формы собственности на жилое помещение, оснований пользования жилым помещением, образования или ликвидации товарищества собственников жилья либо жилищного кооператива или иного специализированного потребительского кооператива не является основанием изменения размера платы за коммунальные услуги (ч. 3). При предоставлении коммунальных услуг ненадлежащего качества и (или) с перерывами, превышающими установленную продолжительность, изменение размера платы за коммунальные услуги определяется в порядке, установленном Правительством РФ (ч. 4 ст. 157 ЖК РФ). Нормативы обеспечения населения коммунальными услугами содержались ранее в Правилах предоставления коммунальных услуг (Постановление Правительства РФ от 26.09.1994 N 1099), которые утратили силу с 8 июня 2006 г. В настоящее время действуют Правила предоставления коммунальных услуг гражданам, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 23 мая 2006 г. N 307. <12> Они регулируют отношения между исполнителями и потребителями коммунальных услуг, устанавливают их права и обязанности, ответственность, а также порядок контроля качества предоставления коммунальных услуг, определения размера платы за коммунальные услуги с использованием приборов учета и при их отсутствии, порядок перерасчета размера платы за отдельные виды коммунальных услуг в период временного отсутствия граждан в занимаемом жилом помещении и порядок изменения размера платы за коммунальные услуги при предоставлении коммунальных услуг ненадлежащего качества и (или) с перерывами, превышающими установленную продолжительность. Их действие распространяется на отношения, касающиеся предоставления коммунальных услуг гражданам, проживающим на законных основаниях в жилых помещениях частного, государственного и муниципального жилищных фондов. ——————————— <12> Российская газета. 2006. 1 июня.
Кроме того, Постановлением Правительства РФ от 12.02.1999 N 167 утверждены Правила пользования системами коммунального водоснабжения и канализации в Российской Федерации <13> (в ред. от 23.05.2006 N 307). ——————————— <13> Собрание законодательства РФ. 1999. N 8. Ст. 1028; Российская газета. 2006. 1 июня.
Следует иметь в виду, что Жилищным кодексом РФ предусмотрено предоставление субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг. Согласно ст. 159 ЖК РФ субсидии на оплату жилого помещения и коммунальных услуг предоставляются гражданам в случае, если их расходы на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, рассчитанные исходя из размера регионального стандарта нормативной площади жилого помещения, используемой для расчета субсидий, и размера регионального стандарта стоимости жилищно-коммунальных услуг, устанавливаемого по правилам ч. 6 данной статьи, превышают величину, соответствующую максимально допустимой доле расходов граждан на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи. Размеры региональных стандартов нормативной площади жилого помещения, используемой для расчета субсидий, стоимости жилищно-коммунальных услуг и максимально допустимой доли расходов граждан на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи устанавливаются субъектом Российской Федерации. Для семей со среднедушевым доходом ниже установленного прожиточного минимума максимально допустимая доля расходов уменьшается в соответствии с поправочным коэффициентом, равным отношению среднедушевого дохода семьи к прожиточному минимуму (ч. 1). Порядок определения размера субсидий и порядок их предоставления, перечень прилагаемых к заявлению документов, условия приостановки и прекращения предоставления субсидий, порядок определения состава семьи получателя субсидии и исчисления совокупного дохода такой семьи, а также особенности предоставления субсидий отдельным категориям граждан устанавливаются Правительством Российской Федерации (ч. 7 ст. 159 ЖК). Постановлением Правительства РФ от 14.12.2005 N 761 утверждены Правила предоставления субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, <14> которые разработаны в соответствии со статьей 159 ЖК РФ. Они определяют порядок предоставления субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг гражданам Российской Федерации, а также иностранным гражданам, если это предусмотрено международными договорами Российской Федерации. ——————————— <14> Российская газета. 2005. 22 декабря. N 288; Собрание законодательства РФ. 2005. N 51. Ст. 5547.
Объектом правонарушения, предусмотренного в данной статье, являются права потребителей, а непосредственным предметом посягательства — установленные нормативы, в соответствии с которыми исполнитель обязан предоставить потребителю услуги, соответствующие по качеству обязательным требованиям нормативов и стандартов, санитарных правил и норм и условиям договора, а также информации об услугах, предоставляемых исполнителем. Объективная сторона рассматриваемого правонарушения выражается в противоправных действиях (бездействии), вызвавших нарушение установленных нормативов или режимов обеспечения населения коммунальными услугами. К коммунальным услугам относятся водоснабжение, отопление, газоснабжение, электрическая и тепловая энергия, канализация, вывоз бытового мусора. Субъектами правонарушения являются должностные и юридические лица, обязанные обеспечивать нормативный уровень или режим обеспечения населения коммунальными услугами. С субъективной стороны противоправные деяния характеризуются виной в форме умысла или неосторожности. Дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 7.23 КоАП РФ, рассматриваются должностными лицами органов государственной жилищной инспекции (ст. 23.55). Протоколы об административных правонарушениях составляют должностные лица указанных выше органов (ч. 1 ст. 28.3). Помимо административной ответственности в виде штрафа виновное должностное лицо или юридическое лицо могут нести и материальную ответственность. За незаконное прекращение или ограничение подачи потребителям электрической энергии либо отключение их от других источников жизнеобеспечения, совершенные должностным лицом, а равно лицом, выполняющим управленческие функции в коммерческой или иной организации, если это повлекло по неосторожности причинение крупного ущерба, тяжкого вреда здоровью или иные тяжкие последствия либо смерть человека, ст. 215.1 УК РФ предусмотрена уголовная ответственность. За разрушение, повреждение или приведение иным способом в негодное для эксплуатации состояние объектов энергетики, электросвязи, жилищного и коммунального хозяйства или других объектов жизнеобеспечения, если эти деяния совершены из корыстных или хулиганских побуждений либо повлекли по неосторожности смерть человека, виновные лица могут быть привлечены к уголовной ответственности по ст. 215.2 УК РФ.
Статьей 8.1 КоАП РФ установлено, что несоблюдение экологических требований при планировании, технико-экономическом обосновании проектов, проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации предприятий, сооружений или иных объектов влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 10 до 20 МРОТ; на должностных лиц — от 20 до 50 МРОТ; на юридических лиц — от 200 до 1000 МРОТ (в ред. Федерального закона от 26.12.2005 N 183-ФЗ). Цель статьи — обеспечение соблюдения технологического порядка производства работ, связанных с проектированием, размещением, строительством, вводом в эксплуатацию и эксплуатацией промышленных предприятий, сооружений и иных объектов, в том числе жилых домов, поскольку они могут быть опасными для окружающей среды, которая является объектом данного правонарушения. Под экологической безопасностью в соответствии с Федеральным законом от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ (в ред. от 31.12.2005 N 199-ФЗ) «Об охране окружающей среды» <15> понимается состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий. Требования, предъявляемые к хозяйственной и иной деятельности, — это обязательные условия, ограничения или их совокупность, установленные законами, иными нормативными правовыми актами, природоохранными нормативами, государственными стандартами и иными нормативными документами в области охраны окружающей среды. ——————————— <15> Российская газета. 2002. 12 января. N 6; Собрание законодательства РФ. 2002. N 2. Ст. 133.
Согласно Закону в такие нормативы, например, включены: нормативы в области охраны окружающей среды; ее качества; допустимого воздействия на окружающую среду; нормативы допустимых выбросов и сбросов химических веществ, в том числе радиоактивных, иных веществ и микроорганизмов; нормативы предельно допустимых концентраций химических веществ, в том числе радиоактивных, иных веществ и микроорганизмов; лимиты на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов. В главе VII вышеназванного Федерального закона об охране окружающей среды установлены требования в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности. Статьей 34 Закона предусмотрено, что размещение, проектирование, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию, эксплуатация, консервация и ликвидация зданий и сооружений и иных объектов, оказывающих прямое или косвенное негативное воздействие на окружающую среду, осуществляется в соответствии с требованиями в области охраны окружающей среды. При этом должны предусматриваться мероприятия по охране окружающей среды, восстановлению природной среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности. Нарушение требований в области охраны окружающей среды влечет за собой приостановление по решению суда размещения, проектирования, строительства, реконструкции, ввода в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов (в ред. Федерального закона от 09.05.2005 N 45-ФЗ). Прекращение в полном объеме размещения, проектирования, строительства, реконструкции, ввода в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов при нарушении требований в области охраны окружающей среды осуществляется на основании решения суда и (или) арбитражного суда. Объективная сторона данного правонарушения охватывает действия или бездействие, состоящие в несоблюдении экологических требований при планировании, технико-экономическом обосновании проектов, проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации предприятий, сооружений или иных объектов. Ответственность за совершение административного правонарушения возникает независимо от наступления неблагоприятных последствий. Деяние считается оконченным в момент совершения любого из нарушений экологических требований на любом из перечисленных в норме этапов производственной деятельности. С субъективной стороны правонарушения могут быть совершены как умышленно, так и по неосторожности. Субъектами правонарушения являются как граждане, так и должностные лица, юридические лица. Дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 8.1 КоАП РФ, рассматриваются должностными лицами органов, осуществляющих государственный экологический контроль (ст. 23.29). Протоколы об административных правонарушениях составляют должностные лица указанных выше органов (ч. 1 ст. 28.3). Помимо административной ответственности в виде штрафа виновные граждане, должностные лица или юридические лица могут нести и уголовную ответственность при наличии признаков преступления, предусмотренного ст. 246 УК РФ, которая гласит, что нарушение правил охраны окружающей среды при проектировании, размещении, строительстве, вводе в эксплуатацию и эксплуатации промышленных, сельскохозяйственных, научных и иных объектов лицами, ответственными за соблюдение этих правил, если это повлекло существенное изменение радиоактивного фона, причинение вреда здоровью человека, массовую гибель животных либо иные тяжкие последствия, наказывается штрафом в размере до 120 тыс. рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до одного года, либо обязательными работами на срок от 120 до 240 часов, либо исправительными работами на срок от одного года до двух лет, либо лишением свободы на срок до пяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового (в ред. Федерального закона от 08.12.2003 N 162-ФЗ).
Согласно ч. 1 ст. 8.4 КоАП РФ за невыполнение требований законодательства об обязательности проведения государственной экологической экспертизы, финансирование или реализацию проектов, программ и иной документации, подлежащих государственной экологической экспертизе и не получивших положительного заключения государственной экологической экспертизы, предусмотрено наложение административного штрафа на граждан в размере от 15 до 20 МРОТ; на должностных лиц — от 50 до 100 МРОТ; на юридических лиц — от 500 до 1000 МРОТ (в ред. Федерального закона от 26.12.2005 N 183-ФЗ). Частью 2 этой же статьи установлено, что осуществление деятельности, не соответствующей документации, которая получила положительное заключение государственной экологической экспертизы, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 20 до 25 МРОТ; на должностных лиц — от 50 до 100 МРОТ; на юридических лиц — от 500 до 1000 МРОТ (в ред. Федерального закона от 26.12.2005 N 183-ФЗ). Часть 3 данной статьи гласит, что незаконный отказ в государственной регистрации заявлений о проведении общественной экологической экспертизы влечет наложение административного штрафа на должностных лиц от 50 до 100 минимальных размеров оплаты труда (в ред. Федерального закона от 26.12.2005 N 183-ФЗ). На реализацию конституционного права граждан Российской Федерации на благоприятную окружающую среду посредством предупреждения негативных воздействий хозяйственной и иной деятельности на окружающую природную среду направлено правонарушение, предусмотренное данной статьей. Объектом посягательства является экологическая безопасность в области экологической экспертизы. Федеральным законом от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ (в ред. от 21.12.2004 N 172-ФЗ) «Об экологической экспертизе» <16> дано понятие экологической экспертизы как установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы. ——————————— <16> Собрание законодательства РФ. 1995. N 48. Ст. 4556; Российская газета. 1995. 30 ноября. N 232.
Положением о порядке проведения государственной экологической экспертизы, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 11 июня 1996 г. N 698, <17> предусмотрен порядок проведения экологической экспертизы. Кроме того, Приказом Госкомэкологии России от 17 июня 1997 г. N 280 <18> утвержден Регламент проведения государственной экологической экспертизы, предназначенный для использования государственными специально уполномоченными органами в области экологической экспертизы, которые организуют и проводят эти экспертизы. ——————————— <17> Российская газета. 1996. 27 июня. N 120; Собрание законодательства РФ. 1996. N 40. Ст. 4648. <18> Курьер. 1997. 12 августа. N 24. Еженедельник, приложение к газете «Российские вести»; Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 1997. N 16.
Данная статья включает несколько составов. Часть 1 предусматривает административную ответственность за невыполнение требований законодательства об обязательности проведения государственной экологической экспертизы, которое может быть выражено в форме как действия, так и бездействия, а также может быть совершено умышленно или по неосторожности. Кроме того, это правонарушение может заключаться также в финансировании или реализации проектов, программ и иной документации, подлежащих государственной экологической экспертизе и не получивших положительного заключения государственной экологической экспертизы, что может быть выражено только в активном действии, очевидно, только умышленном. Частью 2 данной статьи установлено наступление административной ответственности за осуществление деятельности, не соответствующей документации, которая получила положительное заключение государственной экологической экспертизы. Указанное деяние может быть совершено путем осуществления активных действий. По ч. 3 данной статьи ответственность наступает за незаконный отказ в государственной регистрации заявлений о проведении общественной экологической экспертизы, который может быть осуществлен лишь путем совершения действия, независимо от формы вины (умышленно или по неосторожности). Субъектами ч. 1 и 2 рассматриваемой статьи могут быть граждане, должностные и юридические лица, а субъектами ч. 3 — только должностные лица, осуществляющие государственную регистрацию заявлений о проведении общественной экологической экспертизы. Дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 8.4 КоАП РФ, рассматриваются должностными лицами органов, осуществляющих государственный экологический контроль (ст. 23.29). Протоколы об административных правонарушениях составляют должностные лица указанных выше органов (ч. 1 ст. 28.3).
В соответствии со ст. 8.5 КоАП РФ за сокрытие, умышленное искажение или несвоевременное сообщение полной и достоверной информации о состоянии окружающей природной среды и природных ресурсов, об источниках загрязнения окружающей природной среды и природных ресурсов или иного вредного воздействия на окружающую природную среду и природные ресурсы, о радиационной обстановке, а равно искажение сведений о состоянии земель, водных объектов и других объектов окружающей природной среды лицами, обязанными сообщать такую информацию, предусмотрено наложение административного штрафа на граждан в размере от 5 до 10 МРОТ; на должностных лиц — от 10 до 20 МРОТ; на юридических лиц — от 100 до 200 МРОТ. Согласно ст. 42 Конституции РФ каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением. В развитие этого конституционного принципа Федеральным законом «Об охране окружающей среды» закреплено соблюдение права каждого на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды. Нарушение указанных требований влечет наступление административной ответственности по рассматриваемой статье. Соблюдение принципа достоверной информации о состоянии окружающей среды является одним из основных составляющих экологической безопасности в нашей стране, что и будет объектом данного правонарушения. Объективная сторона административного правонарушения характеризуется его диспозицией. Субъективная сторона ввиду большого количества способов совершения данного административного правонарушения может быть выражена в форме как умысла, так и неосторожности. Причем сокрытие и умышленное искажение полной и достоверной информации о состоянии окружающей природной среды и природных ресурсов может быть только умышленным деянием, в то время как несвоевременное сообщение такой информации, а равно искажение сведений о состоянии земель, водных объектов и других объектов окружающей среды лицами, обязанными сообщать такую информацию, влечет административную ответственность независимо от формы вины. Субъектами рассматриваемого правонарушения могут быть как граждане, так и должностные и юридические лица. Дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 8.5 КоАП РФ, рассматриваются (в пределах своей компетенции применительно к объекту контроля и надзора) должностными лицами органов государственной санитарно-эпидемиологической службы (ст. 23.13), органов, осуществляющих государственный контроль за использованием и охраной земли (ст. 23.21), органов, осуществляющих государственный геологический контроль (ст. 23.22), контроль за использованием и охраной водных объектов (ст. 23.23), контроль в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов (ст. 23.24), органов гидрометеорологии и мониторинга окружающей среды (ст. 23.28), органов, осуществляющих государственный экологический контроль (ст. 23.29), органов, осуществляющих государственное регулирование безопасности при использовании атомной энергии (ст. 23.33). Протоколы об административных правонарушениях составляют перечисленные выше должностные лица (ч. 1 ст. 28.3), а также должностные лица органов внутренних дел (милиции) (п. 1 ч. 2 ст. 28.3).
Статьей 8.8 КоАП РФ предусмотрено наложение административного штрафа на граждан в размере от 5 до 10 МРОТ, на должностных лиц — от 10 до 20 МРОТ; на юридических лиц — от 100 до 200 МРОТ за использование земель не по целевому назначению, неиспользование земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, в указанных целях в течение срока, установленного федеральным законом, а равно невыполнение установленных требований и обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель (в ред. Федерального закона от 07.03.2005 N 14-ФЗ). Основной целью охраны земли как конституционных принципов жизни и деятельности народов в Российской Федерации, согласно нормам Земельного кодекса РФ, является обеспечение сохранности и восстановления земель, а также выполнение обязательных мероприятий по их улучшению и охране почв. Именно общественные, земельные отношения, связанные с выполнением или достижением указанной цели, подвергаются посягательству при совершении правонарушения. В соответствии с избранной тематикой публикации следует рассмотреть административные правонарушения, касающиеся использования земель не по целевому назначению и неиспользование земельного участка, предназначенного для жилищного или иного строительства. Введенные в Земельный кодекс РФ Федеральным законом от 29.12.2004 N 191-ФЗ статьи 30.1 и 30.2 содержат особенности предоставления земельных участков для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и особенности предоставления земельных участков для их комплексного освоения в целях жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности Согласно ст. 40 ЗК РФ собственник земельного участка имеет право возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, строения, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов. Статья 42 ЗК РФ обязывает собственников земельных участков и лиц, не являющихся собственниками земельных участков: использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту; своевременно приступать к использованию земельных участков в случаях, если сроки освоения земельных участков предусмотрены договорами. В статье 45 ЗК РФ содержатся основания прекращения права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, права пожизненного наследуемого владения земельным участком. Такие права, например, прекращаются принудительно при: использовании земельного участка не в соответствии с его целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель; неиспользовании в случаях, предусмотренных гражданским законодательством, земельного участка, предназначенного для жилищного или иного строительства, в указанных целях в течение трех лет, если более длительный срок не установлен Федеральным законом, за исключением времени, в течение которого земельный участок не мог быть использован по назначению из-за стихийных бедствий или ввиду иных обстоятельств, исключающих такое использование. Субъективная сторона — вина в форме умысла или неосторожности. Субъектами правонарушения могут быть как граждане, так и должностные и юридические лица. Дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 8.8 КоАП РФ, рассматриваются должностными лицами органов, осуществляющих государственный контроль за использованием и охраной земель (ст. 23.21). Протоколы об административных правонарушениях составляют должностные лица указанных выше органов (ч. 1 ст. 28.3).
В соответствии с ч. 1 ст. 9.5 КоАП РФ строительство без разрешения зданий и сооружений производственного и непроизводственного назначения, в том числе жилых зданий, а также объектов индивидуального строительства влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 3 до 5 МРОТ; на должностных лиц — от 5 до 10 МРОТ; на юридических лиц — от 50 до 100 МРОТ. Нарушение правил приемки и ввода объектов в эксплуатацию, в том числе заселение жилых домов и использование гражданских и производственных объектов без оформления в установленном порядке документов о вводе в эксплуатацию, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 5 до 10 МРОТ; на должностных лиц — от 10 до 20 МРОТ; на юридических лиц — от 100 до 200 МРОТ (ч. 2). За нарушение порядка выдачи архитектурно-планировочных заданий и разрешений на строительство ч. 3 этой же статьи предусмотрено наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 10 до 20 МРОТ. Объектом правонарушения является установленный порядок строительства объектов, приемки, ввода их в эксплуатацию. С объективной стороны данное правонарушение состоит в нарушении установленного порядка строительства объектов, приемки и ввода их в эксплуатацию. Состав правонарушения заключается: в осуществлении строительства без разрешения зданий производственного и непроизводственного назначения, в том числе жилых помещений, а также объектов индивидуального строительства (самовольная застройка) — в соответствии с ч. 1 статьи; в нарушении правил приемки и ввода в эксплуатацию, в том числе в заселении жилых домов и использовании гражданских и производственных объектов без оформления в установленном порядке документов о вводе в эксплуатацию (ч. 2); в нарушении порядка выдачи архитектурно-планировочных заданий и разрешений на строительство (ч. 3 ст. 9.5). С субъективной стороны правонарушение совершается умышленно или по неосторожности. Субъектами ч. 1 и 2 статьи могут быть как граждане и должностные лица, так и юридические лица, по ч. 3 данной статьи ответственность могут нести только должностные лица, в компетенцию которых входит выдача архитектурно-планировочных заданий и разрешений на строительство. Дела об административных правонарушениях рассматриваются должностными лицами органов государственного строительного надзора (ст. 23.56). Протоколы об административных правонарушениях составляют должностные лица указанных выше органов (ч. 1 ст. 28.3), по ч. 1 данной статьи — также должностные лица органов внутренних дел (милиции) (п. 1 ч. 2 ст. 28.3), а по ч. 2 — должностные лица органов Госгортехнадзора (п. 39 ч. 2 ст. 28.3).
Введенная в КоАП РФ Федеральным законом от 30.12.2004 N 214-ФЗ <19> статья 14.28 содержит нормы об ответственности за нарушение требований законодательства об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости. ——————————— <19> Российская газета. 2004. 31 декабря. N 292; Собрание законодательства РФ. 2005. N 1 (часть 1). Ст. 40.
Частью 1 статьи предусмотрено, что привлечение денежных средств граждан для целей строительства многоквартирных домов лицом, не имеющим на это права в соответствии с законодательством об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 150 до 200 МРОТ; на юридических лиц — от 4000 до 5000 МРОТ. Опубликование в средствах массовой информации и (или) размещение в информационно-телекоммуникационных сетях общего пользования застройщиком проектной декларации (в том числе вносимых в нее изменений), содержащей неполную и (или) недостоверную информацию, предоставление застройщиком неполной и (или) недостоверной информации, опубликование, размещение или предоставление которой предусмотрено законодательством об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости, а равно нарушение сроков опубликования и (или) размещения проектной декларации либо вносимых в нее изменений влекут наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 100 до 150 МРОТ; на юридических лиц — от 3000 до 4000 МРОТ (ч. 2). За непредставление в установленный срок в орган, осуществляющий контроль и надзор в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости, отчетности в случаях, предусмотренных законодательством, об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости, а равно представление отчетности, содержащей недостоверные сведения, установлено наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 100 до 150 МРОТ; на юридических лиц — от 1000 до 2000 МРОТ (ч. 3). Наиболее острой проблемой в последнее время на рынке недвижимости стала проблема долевого жилищного строительства, что и обусловило принятие вышеназванного Закона и введение в КоАП РФ данной статьи. По сообщениям средств массовой информации, в настоящее время десятки тысяч семей вложили свои средства в долевое строительство жилья и остались без квартир и денег. Повсеместно нарушается градостроительное, земельное, природоохранное законодательство практически на всех этапах строительства, начиная с момента выделения и отведения земельного участка, подготовки проектно-разрешительной документации и до приема объектов в эксплуатацию. Вопреки требованиям Федерального закона от 30.12.2004 N 214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости…» застройщики нарушали порядок и условия привлечения денежных средств граждан в строительство жилья. Как известно, многочисленные нарушения прав граждан — участников долевого строительства повлекли за собой акции протеста, которые заключались в проведении демонстраций, митингов и иных выступлений с требованиями о защите своих жилищных прав. Внесенные Федеральными законами от 18.07.2006 N 111-ФЗ и от 16.10.2006 N 160-ФЗ <20> изменения в Федеральный закон от 30.12.2004 N 214 «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости…» существенно меняют систему привлечения средств соинвесторов, получение новых земельных участков под застройку. Закон распространяется на отношения, связанные с привлечением денежных средств участников долевого строительства для строительства многоквартирных домов и иных объектов недвижимости. Несомненно, что этот Закон создан для защиты прав инвесторов, предоставляя им значительный перечень гарантий. <21> ——————————— <20> Российская газета. 2006. 18 октября. <21> Подробнее см. журнал «Жилищное право» N 11/2006, статья Б. И. Шалыгина «Административно-правовая ответственность за правонарушения в сфере жилищных правоотношений». С. 3 — 23.
Следует отметить, что вышеназванным Законом в ст. 19.5 КоАП РФ введена часть 4, в соответствии с которой за невыполнение в установленный срок законного предписания органа, осуществляющего контроль и надзор в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости, предусмотрено наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 100 до 150 МРОТ; на юридических лиц — от 1000 до 2000 МРОТ.
Статьей 19.1 КоАП РФ предусмотрена ответственность за самоуправство, то есть самовольное, вопреки установленному Федеральным законом или иным нормативным правовым актом порядку, осуществление своего действительного или предполагаемого права, не причинившее существенного вреда гражданам или юридическим лицам, в виде предупреждения или наложения административного штрафа на граждан в размере от 1 до 3 МРОТ; на должностных лиц — от 3 до 5 МРОТ. Реализация субъектами своих прав и свобод осуществляется в определенном порядке, установленном действующим законодательством РФ. В комментарии к статье 7.21 КоАП РФ уже рассматривались вопросы административной ответственности за нарушение Правил пользования жилыми помещениями, в том числе за самовольное переоборудование жилых домов и (или) жилых помещений, а также за самовольную перепланировку жилых помещений в многоквартирных домах. Отмечалось, что такие действия могут квалифицироваться как самоуправство по ст. 19.1 КоАП РФ. Объектом правонарушения, предусмотренного ст. 19.1 Кодекса, является посягательство на установленный в государстве законами и иными нормативными правовыми актами порядок управления, порядок осуществления гражданами принадлежащих им прав. В статье дается законодательное определение действий, называемых самоуправством, в соответствии с которым таковым признается самовольное, вопреки установленному федеральным законом или иным нормативным правовым актом порядку, осуществление своего действительного или предполагаемого права. Объективная сторона самоуправства характеризуется активными действиями. Например, гражданин самовольно, вопреки установленному порядку, перепланирует свою квартиру, ослабляя тем самым противошумовую защиту и несущие конструкции в доме. Состав административного правонарушения по данной статье имеется в том случае, если отсутствуют последствия в виде причинения существенного вреда гражданам или юридическим лицам, применения насилия или угрозы его применения. Разграничение административно наказуемого и преступного самоуправства, предусмотренного ст. 330 УК РФ, производится по характеру причинения вреда. Для преступного самоуправства необходимо наличие существенного вреда, причиненного физическому или юридическому лицу, иной организации, государству, либо применение насилия или угрозы его применения. Согласно ст. 330 УК РФ самоуправством является самовольное, вопреки установленному законом или иным нормативным правовым актом порядку, совершение каких-либо действий, правомерность которых оспаривается организацией или гражданином, если такими действиями причинен существенный вред. По ч. 1 данной статьи оно наказывается штрафом в размере до 80 тыс. рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до шести месяцев, либо обязательными работами на срок от 180 до 240 часов, либо исправительными работами на срок от одного года до двух лет, либо арестом на срок от трех до шести месяцев (в ред. Федерального закона от 08.12.2003 N 162-ФЗ). Частью 2 указанной статьи установлена уголовная ответственность за те же деяния, совершенные с применением насилия или с угрозой его применения, в виде ограничения свободы на срок до трех лет, либо арестом на срок от четырех до шести месяцев, либо лишением свободы на срок до пяти лет. Существенность вреда может определяться его размером, характером, а также особой для потерпевшего ценностью нарушенного блага, т. е. может выразиться в материальном ущербе, моральном вреде, нарушении прав граждан (например, лишение гражданина возможности пользоваться жилой площадью). Для квалификации самоуправства имеет значение не сумма ущерба, а ощутимость его для потерпевшего. В ряде случаев вред может быть неисчислим, например, при нарушении жилищных прав, нормальной работы организации, деловой репутации. При оценке вреда принимается во внимание та объективная оценка подобного рода ущерба, которая существует в обществе и в конечном счете определяется судом (судьей). Субъективная сторона административного правонарушения может выражаться в форме умысла — прямого или косвенного. Субъектами данного правонарушения являются граждане и должностные лица. Дела об административных правонарушениях в виде самоуправства рассматривают мировые судьи, а дела о правонарушениях военнослужащих и граждан, призванных на военные сборы, — судьи гарнизонных военных судов (ст. 23.1). Протоколы об административных правонарушениях составляются должностными лицами органов внутренних дел (милиции) (п. 1 ч. 2 ст. 28.3).
В ст. 20.4 КоАП РФ содержатся нормы, предусматривающие административную ответственность за нарушение требований пожарной безопасности. Согласно ч. 1 статьи нарушение требований пожарной безопасности, установленных стандартами, нормами и правилами, за исключением случаев, предусмотренных статьями 8.32, 11.16, влечет предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере от 5 до 10 МРОТ; на должностных лиц — от 10 до 20 МРОТ; на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, — от 10 до 20 МРОТ или административное приостановление деятельности на срок до 90 суток; на юридических лиц — от 100 до 200 МРОТ или административное приостановление деятельности на срок до 90 суток (в ред. Федерального закона от 09.05.2005 N 45-ФЗ). За те же действия, совершенные в условиях особого противопожарного режима, предусмотрено наложение административного штрафа на граждан в размере от 10 до 15 МРОТ; на должностных лиц — от 20 до 30 МРОТ; на юридических лиц — от 200 до 300 МРОТ (ч. 2). В соответствии с ч. 3 данной статьи нарушение требований стандартов, норм и правил пожарной безопасности, повлекшее возникновение пожара без причинения тяжкого или средней тяжести вреда здоровью человека либо без наступления иных тяжких последствий, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 15 до 20 МРОТ; на должностных лиц — от 30 до 40 МРОТ; на юридических лиц — от 300 до 400 МРОТ. Частью 4 указанной статьи установлено, что за выдачу сертификата соответствия на продукцию без сертификата пожарной безопасности в случае, если сертификат пожарной безопасности обязателен, налагается административный штраф на должностных лиц в размере от 30 до 40 МРОТ; на юридических лиц — от 300 до 400 МРОТ. В части 5 этой же статьи содержится наказание за продажу продукции или оказание услуг, подлежащих обязательной сертификации в области пожарной безопасности, без сертификата соответствия в виде административного штрафа на должностных лиц в размере от 10 до 20 МРОТ; на юридических лиц — от 100 до 200 МРОТ. Несанкционированное перекрытие проездов к зданиям и сооружениям, установленных для пожарных машин и техники, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 3 до 5 МРОТ; на должностных лиц — от 5 до 10 МРОТ; на юридических лиц — от 50 до 100 МРОТ (ч. 6 ст. 20.4 Кодекса). В статье содержится шесть составов, связанных с нарушением правил пожарной безопасности. В то же время она исключает административную ответственность за нарушение требований пожарной безопасности, предусмотренную другими статьями Кодекса: 8.32 — нарушение Правил пожарной безопасности в лесах и 11.16 — нарушение правил пожарной безопасности на железнодорожном, морском, внутреннем водном или воздушном транспорте. Объектом административного правонарушения, предусмотренного ст. 20.4, является пожарная безопасность. Под пожарной безопасностью, являющейся составной частью общественной безопасности, согласно Федеральному закону от 21 декабря 1994 г. N 69-ФЗ (в ред. от 04.12.2006 N 201-ФЗ) «О пожарной безопасности» <22> понимается состояние защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров. Требования пожарной безопасности — специальные условия социального и (или) технического характера, установленные в целях обеспечения пожарной безопасности законодательством Российской Федерации, нормативными документами или уполномоченным государственным органом. ——————————— <22> Собрание законодательства РФ. 1994. N 35. Ст. 3649; Российская газета. 1995. 5 января. N 3; Российская газета. 2006. 8 декабря.
К нормативным документам по пожарной безопасности также относятся стандарты, нормы и правила пожарной безопасности, инструкции и иные документы, содержащие требования пожарной безопасности. Обеспечение пожарной безопасности — одна из важнейших задач государства, поскольку ежегодно в стране регистрируется 200 — 300 тыс. пожаров, в них погибает 18 — 20 тыс. человек, почти столько же получают травмы, потери от пожаров составляют несколько десятков миллиардов рублей. <23> Подтверждением этому служит и то, что за одни сутки в начале декабря 2006 г. произошло три пожара в медицинских учреждениях г. Москвы, Тверской и Кемеровской областях, в которых погибло свыше 50 человек. ——————————— <23> Архив НИИ.
Компетенция органов пожарного надзора закреплена в вышеназванном Федеральном законе «О пожарной безопасности». Более обстоятельно компетенция этих органов изложена в Положении о Федеральной противопожарной службе, утвержденном Постановлением Правительства Российской Федерации от 20.06.2005 N 385. <24> ——————————— <24> Собрание законодательства РФ. 2005. N 26. Ст. 2649; Российская газета. 2005. 28 июня. N 137.
Неисполнение или ненадлежащее исполнение вышеуказанного Закона, Правил пожарной безопасности в Российской Федерации, утвержденных Приказом МЧС России от 18 июня 2003 г. N 313, <25> гражданами, должностными и юридическими лицами квалифицируется по ч. 1 рассматриваемой статьи. ——————————— <25> Российская газета. 2003. 4 июля. N 129.
Объективная сторона правонарушения, предусмотренного ч. 1 статьи, представляет собой противоправное действие либо бездействие, нарушающее требования по пожарной безопасности, установленные нормами, стандартами, правилами и т. д. Субъектами правонарушения, предусмотренного ч. 1 данной статьи, являются граждане, должностные лица и юридические лица. Согласно ст. 38 Федерального закона «О пожарной безопасности» ответственность за нарушение требований пожарной безопасности несут: собственники имущества; лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом, в том числе руководители предприятий; лица, в установленном порядке назначенные ответственными за обеспечение пожарной безопасности; должностные лица в пределах их компетенции. С субъективной стороны данное правонарушение (ч. 1) может быть совершено как умышленно, так и по неосторожности. Объективная сторона правонарушения, предусмотренного ч. 2 этой же статьи, может выражаться в действии (бездействии), но в условиях особого противопожарного режима. Понятие противопожарного режима дано в ст. 1 Федерального закона «О пожарной безопасности» как правила поведения людей, порядок организации производства и (или) содержания помещений (территорий), обеспечивающий предупреждение нарушений требований пожарной безопасности и тушение пожаров. При возникновении пожарной опасности решением органов государственной власти или местного самоуправления на соответствующих территориях может устанавливаться особый противопожарный режим. На период его действия предусматриваются дополнительные требования пожарной безопасности, согласованные с Государственной противопожарной службой (ст. 30 Закона). Субъектами правонарушения (ч. 2) являются граждане, должностные и юридические лица. Субъективная сторона характеризуется как умышленными действиями, так и совершенными по неосторожности. Объективная сторона правонарушения, предусмотренного ч. 3 рассматриваемой статьи, может выражаться в противоправном действии (бездействии), повлекшем возникновение пожара, однако не причинившем тяжкого (средней тяжести) вреда здоровью людей и иных тяжких последствий. Если же такие последствия наступили, то деяние будет квалифицироваться как преступление по статье 219 УК РФ (в ред. Федерального закона от 08.12.2003 N 162-ФЗ), частью 1 которой установлено, что нарушение правил пожарной безопасности, совершенное лицом, на котором лежала обязанность по их соблюдению, если это повлекло по неосторожности причинение тяжкого вреда здоровью человека, наказывается штрафом в размере до 80 тыс. рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до шести месяцев, либо ограничением свободы на срок до трех лет, либо лишением свободы на срок до трех лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового. Часть 2 данной статьи гласит, что то же деяние, повлекшее по неосторожности смерть человека, наказывается ограничением свободы на срок до пяти лет или лишением свободы на срок до пяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового. Согласно ч. 3 этой же статьи деяние, предусмотренное частью первой, повлекшее по неосторожности смерть двух или более лиц, наказывается лишением свободы на срок до семи лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового. Субъектами административного правонарушения, предусмотренного ч. 3 ст. 20.4 КоАП РФ, являются граждане, должностные лица и юридические лица. Субъективная сторона правонарушения выражается виной в форме умысла или неосторожности. Объективная сторона правонарушения, предусмотренного ч. 4 данной статьи, характеризуется противоправным действием по выдаче сертификата соответствия на продукцию без сертификата пожарной безопасности в случае, если сертификат пожарной безопасности обязателен. Согласно ст. 33 Федерального закона «О пожарной безопасности» под сертификацией понимается деятельность по подтверждению соответствия продукции и услуг установленным требованиям пожарной безопасности, осуществляемая в соответствии с законодательством Российской Федерации. Перечень продукции и услуг, подлежащих обязательной сертификации, определяется Государственной противопожарной службой. По инициативе граждан и юридических лиц может проводиться добровольная сертификация на условиях договора между заявителем и органом по сертификации. Сертификат пожарной безопасности является обязательной составной частью сертификата соответствия. Оплата работ по сертификации производится изготовителем (продавцом, исполнителем) продукции и услуг. При этом затраты на проведение сертификации относятся на себестоимость продукции и услуг. (О правовых режимах добровольной сертификации, обязательной сертификации, установленных Федеральным законом от 27.12.2002 N 184-ФЗ (в ред. от 09.05.2005 N 45-ФЗ) «О техническом регулировании») <26>. ——————————— <26> Собрание законодательства РФ. 2002. N 52 (ч. 1). Ст. 5140; Российская газета. 2002. 31 декабря. N 245; Российская газета. 2005. 13 мая.
В соответствии с пунктом 1 статьи 17 Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ (в ред. от 27.07.2006 N 156-ФЗ) «О лицензировании отдельных видов деятельности» <27> лицензированию подлежит деятельность по предупреждению и тушению пожаров; производство работ по монтажу, ремонту и обслуживанию средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений (пп. 38, 39). В то же время статьей 18 («Переходные положения») этого же Закона предусмотрено, что со дня вступления в силу технических регламентов, устанавливающих обязательные требования к лицензируемым видам деятельности, прекращается лицензирование производства работ по монтажу, ремонту и обслуживанию средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений. ——————————— <27> Российская газета. 2001. 10 августа. N 153 — 154; Собрание законодательства РФ. 2001. N 33 (часть I). Ст. 3430; Российская газета. 2006. 8 декабря.
Компетенция органов пожарного надзора закреплена в вышеназванном Федеральном законе от 21.12.1994 N 69-ФЗ «О пожарной безопасности». Более обстоятельно компетенция этих органов изложена в Положении о Федеральной противопожарной службе, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 20.06.2005 N 385. Согласно Положению о лицензировании деятельности по предупреждению и тушению пожаров и Положению о лицензировании производства работ по монтажу, ремонту и обслуживанию средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 25.10.2006 N 625 «О лицензировании деятельности в области пожарной безопасности» <28>, лицензирование деятельности по предупреждению и тушению пожаров, а также лицензирование производства работ по монтажу, ремонту и обслуживанию средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений осуществляется МЧС России. ——————————— <28> Собрание законодательства РФ. 2006. N 44. Ст. 4599; Российская газета. 2006. 1 ноября. N 245.
Перечнем федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих лицензирование, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 26.01.2006 N 45, <29> лицензирование деятельности по предупреждению и тушению пожаров, производству работ по монтажу, ремонту и обслуживанию средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений также отнесено к ведению МЧС России. ——————————— <29> Собрание законодательства РФ. 2006. N 6. Ст. 700; Российская газета. 2006. 17 февраля. N 34.
Положением о лицензировании деятельности по эксплуатации пожароопасных производственных объектов, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 14 августа 2002 г. N 595 (в ред. от 01.02.2005 N 49) <30>, дано понятие пожароопасных производственных объектов, на которых: ——————————— <30> Собрание законодательства РФ. 2002. N 34. Ст. 3290; Российская Бизнес-газета. 2002. 10 сентября. N 35; Собрание законодательства РФ. 2005.
а) используются (производятся, хранятся, перерабатываются) легковоспламеняющиеся, горючие и трудногорючие жидкости, твердые горючие и трудногорючие вещества и материалы (в том числе пыль и волокна), вещества и материалы, способные гореть при взаимодействии с водой, кислородом воздуха и друг с другом; б) ведутся подземные и открытые горные работы по добыче и переработке полезных ископаемых, склонных к самовозгоранию, а также работы на других горных объектах, технология которых предусматривает ведение пожароопасных работ, в том числе не связанных с добычей полезных ископаемых. Совершение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем — лицензиатом административных правонарушений, предусмотренных ч. 1 — 3 данной статьи, рассматривается в качестве нарушения лицензионных требований и условий и влечет за собой санкции в виде приостановления действия лицензии или ее аннулирования независимо от привлечения нарушителя к административной ответственности, меры которой определены названной статьей. Субъектами правонарушения, предусмотренного ч. 4 ст. 20.4, могут быть должностные лица и юридические лица, ответственные за выдачу сертификата соответствия. С субъективной стороны данное правонарушение совершается умышленно. Объективной стороной правонарушения, предусмотренного ч. 5 рассматриваемой статьи, является противоправное действие — продажа продукции или оказание услуг без сертификата соответствия, в том случае, если указанные продукция или услуги подлежат обязательной сертификации в области пожарной безопасности. Субъектами данного правонарушения являются должностные и юридические лица, осуществляющие такую продажу или оказание услуг. Субъективная сторона правонарушения характеризуется умышленными действиями. Объективная сторона правонарушения, предусмотренного ч. 6 ст. 20.4, может выражаться как в противоправном действии (например, парковка автомобилей, мешающая проезду пожарных машин), так и в бездействии, которое может выражаться в неустранении должностным лицом помех на дороге для проезда пожарных машин, иной техники, если это входит в его обязанности. Субъектами правонарушения являются граждане, должностные и юридические лица. Оно может быть совершено как умышленно, так и по неосторожности. Ответственность за пожарную безопасность объектов частной собственности (индивидуальных жилых домов, дач, садовых домиков, гаражей, надворных построек и др.) несут их владельцы, а при аренде зданий, сооружений, помещений, установок — арендаторы. Дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 20.4 КоАП РФ, рассматриваются должностными лицами органов, осуществляющих государственный пожарный надзор (ст. 23.34 Кодекса). Правоприменителям следует иметь в виду, что Федеральным законом от 03.07.2006 N 97-ФЗ часть 2 ст. 23.34 КоАП РФ дополнена пунктами 3.1 и 7, которыми возложено право рассматривать дела об административных правонарушениях и назначать административные наказания от имени органов, осуществляющих государственный пожарный надзор, на главных государственных инспекторов закрытых административно-территориальных образований по пожарному надзору, их заместителей (п. 3.1), а также на государственных инспекторов закрытых административно-территориальных образований по пожарному надзору (п. 7). Протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных данной статьей, составляются должностными лицами органов, осуществляющих государственный пожарный надзор (ч. 1 ст. 28.3), и органов внутренних дел (милиции) (п. 1 ч. 2 ст. 28.3), а по ч. 1 — 3 рассматриваемой статьи — также органов государственного горного и промышленного надзора (п. 39 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ). Следует иметь в виду, что Постановлением Правительства РФ от 21.12.2004 N 820 (в ред. от 19.10.2005 N 629) утверждено Положение о государственном пожарном надзоре <31>. Им определена структура органов государственного пожарного надзора Федеральной противопожарной службы, которая находится в ведении МЧС России. В Положении установлены права и обязанности должностных лиц органов государственного пожарного надзора в целях обеспечения пожарной безопасности в Российской Федерации. ——————————— <31> Российская газета. 2005. 14 января.
Руководители противопожарной службы и государственные инспектора по пожарному надзору наделены правом применения административных санкций за нарушения правил пожарной безопасности к должностным лицам и гражданам. В соответствии со ст. 6 Федерального закона «О пожарной безопасности» органы государственного пожарного надзора при наличии признаков преступления вправе производить дознание по делам о пожарах и о нарушениях требований пожарной безопасности, а также осуществлять в протокольной форме досудебную подготовку материалов о преступлениях, связанных с пожарами. От того, как работники государственного пожарного надзора используют предоставленные им полномочия, во многом зависит состояние пожарной безопасности в регионах. Однако практика прокурорского надзора свидетельствует о том, что государственными органами пожарного надзора допускаются нарушения закона, имеют место факты недобросовестного исполнения возложенных на них обязанностей. Должностными лицами органов, уполномоченными составлять протоколы и рассматривать дела об административных правонарушениях, при производстве по этим делам допускается большое число нарушений КоАП РФ, касающихся требований, предъявляемых к протоколам и постановлениям об административных правонарушениях (ст. 28.2 и 29.10), к порядку рассмотрения и объявления постановления по делу (ст. 25.1 и 29.11), к срокам рассмотрения дел об административных правонарушениях (ст. 29.6) и др. Наиболее распространенными из них являются: несоблюдение предусмотренных законом сроков давности; игнорирование норм административного законодательства, влекущее необоснованное привлечение граждан к административной ответственности, либо противоправное освобождение виновных от установленной законом ответственности; привлечение к административной ответственности лиц, в действиях которых усматриваются признаки уголовно наказуемых деяний; неправильная юридическая оценка совершенных правонарушений и неверное применение квалифицирующих признаков; отступление от требований по составлению протоколов и постановлений об административных правонарушениях (без указания необходимых сведений, без разъяснения прав и обязанностей всем участникам производства по делу и др.); нарушение установленного законом порядка административного расследования; неполное выявление всех обстоятельств, подлежащих выяснению по делу об административном правонарушении, в том числе смягчающих и отягчающих административную ответственность; игнорирование обстоятельств, исключающих производство по делу; нарушение порядка доставления и административного задержания граждан; упрощенная процедура рассмотрения материалов об административных правонарушениях; несоблюдение сроков рассмотрения дел об административных правонарушениях; неиспользование должностными лицами полномочий по доказыванию виновности правонарушителя и выяснению иных обстоятельств, имеющих значение для разрешения конкретных дел; нарушение подведомственности при рассмотрении некоторых категорий дел; применение штрафов ниже или выше установленных КоАП РФ размеров за конкретные виды правонарушений; непринятие всех предусмотренных законом мер по реальному взысканию наложенных штрафов; при неисполнении предписаний об устранении выявленных нарушений законодательства не принимаются меры по привлечению виновных лиц к административной ответственности, предусмотренной ст. 19.5 КоАП РФ; отступление от требований Кодекса к выявлению причин и условий, способствующих совершению административных правонарушений, в целях их последующего устранения и предупреждения. В этой связи вышестоящим органам государственного надзора и контроля при проверках соблюдения норм КоАП РФ в нижестоящих органах необходимо выявлять эти нарушения и добиваться их устранения. Если ранее на допущенные нарушения вносились акты прокурорского реагирования либо вышестоящим органом, наделенным административной юрисдикцией, выявлялись недостатки и упущения, то необходимо поинтересоваться, какие в связи с этим были приняты меры и не продолжают ли совершаться подобные нарушения.
