И ОРГАНОВ, НАДЕЛЕННЫХ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮРИСДИКЦИЕЙ
В СФЕРЕ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ
Б. И. ШАЛЫГИН
Б. И. Шалыгин, ст. научный сотрудник НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ, старший советник юстиции, почетный работник Прокуратуры Российской Федерации.
Массовый характер нарушений прав граждан при применении законодательства об административной ответственности органами и должностными лицами, уполномоченными рассматривать дела об административных правонарушениях, побуждал прокуроров к активизации надзорной деятельности в сфере административных правоотношений.
За время действия Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях почти в 4,5 раза возросло число выявленных нарушений законов (с 106,4 тыс. в 2002 г. до 470,1 тыс. в 2007 г.), в том числе в 3 раза увеличилось количество незаконных правовых актов, принятых органами и должностными лицами, наделенными административной юрисдикцией (до 106,4 тыс.), подавляющее большинство из них прокурорами опротестовано. Тенденция роста нарушений особенно отмечалась в последние два года.
В связи с этим, а также с учетом более строгого подхода законодателя к регламентации отдельных процессуальных вопросов следует ожидать увеличения числа нарушений при принятии решений соответствующими органами. А это, в свою очередь, будет затрагивать права и законные интересы широкого круга лиц.
Достаточно сказать, что органами административной юрисдикции ежегодно выносятся десятки миллионов решений о наложении административных наказаний. Об этом свидетельствует и возросшее в 2007 г. на 10,6% количество разрешенных в прокуратурах жалоб на действия должностных лиц органов, применяющих меры административного принуждения (с 29,7 тыс. до 32,8 тыс.). На 3,6% увеличилось число удовлетворенных жалоб (до 6,5 тыс.).
Прокуроры чаще применяли меры реагирования для устранения выявленных нарушений: в 2007 г. внесено 15,8 тыс. представлений, что на 3% больше, чем в 2006 г., принесено 105,5 тыс. протестов (+15,2%), подавляющее большинство которых удовлетворено. По их инициативе 7,9 тыс. виновных привлечены к дисциплинарной (+5,0%) и 251,7 тыс. — к административной ответственности (+16,2%), предостережено 3,5 тыс. должностных лиц о недопустимости нарушения закона (+77,8%), возбуждено 284 уголовных дела (+ в 3 раза), в 1,5 раза увеличилось число (до 11,5 тыс.) направленных в суды исков (заявлений). По постановлениям прокуроров освобождено 400 лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию. За невыполнение законных требований прокурора возбуждено 4,7 тыс. административных дел по ст. 17.7 КоАП РФ, по которым 3,9 тыс. виновных должностных лиц наказано в административном порядке.
Активно подключились прокуроры к сопровождению реализации приоритетных национальных проектов развития здравоохранения, образования, агропромышленного комплекса, обеспечения граждан доступным жильем. Используя свои полномочия, они чаще принимали в этих сферах меры к привлечению виновных к ответственности, в том числе административной.
В связи с выявленными в 2007 г. нарушениями законодательства в области здравоохранения (60,5 тыс.) по постановлениям прокуроров за совершенные правонарушения наказано в административном порядке 2,6 тыс. виновных лиц, что на 61,2% больше, чем в 2006 г., к дисциплинарной ответственности привлечено 8,1 тыс. должностных лиц (+126,0%), а в органах здравоохранения и социальной защиты соответственно назначены административные наказания более чем к 1,0 тыс. должностных лиц (+66,6%) и наказано в дисциплинарном порядке 2,6 тыс. человек (+42,3%).
За нарушения законодательства о праве несовершеннолетних на образование по инициативе прокуроров к административной ответственности привлечено 4,2 тыс. должностных лиц (+20,8%), наказано в дисциплинарном порядке 10,8 тыс. человек (+26,3%). Кроме того, в административном порядке наказано 8,4 тыс. виновных должностных лиц (+27,6%), работающих в органах образования, и 20,5 тыс. (+36,2%) привлечено к дисциплинарной ответственности.
Участие прокуроров наиболее заметно в осуществлении надзора за соблюдением жилищного законодательства. За 2007 г. в органах прокуратуры разрешено 101,6 тыс. обращений на нарушения жилищного законодательства, что на 3,0% больше, чем в 2006 г., из них 22,0 тыс. признаны обоснованными, и нарушенные права граждан восстановлены. На 53,8% увеличилось число виновных должностных лиц, привлеченных по инициативе прокуроров к дисциплинарной (до 6,8 тыс.) и на 10,7% — к административной ответственности (до 5,1 тыс.). В судебные органы направлено свыше 9,2 тыс. исков (заявлений) в защиту жилищных прав граждан.
Однако, несмотря на принимаемые меры, прогнозируется нарастание нарушений органами административной юрисдикции, обусловленных нестабильностью законодательства, затрудняющей практическую реализацию норм КоАП РФ. За 5 лет его действия принято 90 федеральных законов, которыми внесено свыше 1,5 тыс. изменений и дополнений (только за 2007 г. принято 20 законов, повлекших более 900 дополнений и изменений), что может негативно отразиться на правах и законных интересах широкого круга лиц, на стабильности практики применения норм Кодекса.
Распространенность нарушений законодательства при привлечении граждан к административной ответственности отмечается в органах внутренних дел, таможенных и налоговых органах, наделенных административной юрисдикцией, а также в комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав.
На протяжении ряда лет наблюдается стабильный рост числа несовершеннолетних, доставленных в органы внутренних дел (свыше миллиона ежегодно) за совершение правонарушений, более половины из них — за административные правонарушения. Вместе с тем эти комиссии и ОВД не всегда обеспечивают принцип неотвратимости наказания. В ряде регионов не все протоколы об административных правонарушениях несовершеннолетних и их родителей или иных законных представителей направлялись в комиссии для рассмотрения и вынесения по ним постановлений. Так, в Челябинской области лишь половина протоколов об административных правонарушениях, составленных в отношении несовершеннолетних и их родителей (32,8 тыс.), рассмотрена комиссиями, а из числа рассмотренных 13% дел прекращено в связи с истечением сроков давности, отсутствием необходимых доказательств, состава и события административного правонарушения. Подобное имело место в Республике Башкортостан и в других регионах.
По предварительным данным, в 2007 г. судами рассмотрено около 6,5 млн. дел об административных правонарушениях, из них с участием прокурора — 36,2 тыс. (+9,4%). Однако мировыми и федеральными судьями также допускается немало нарушений. Зачастую постановлениями мировых судей прекращались дела по не предусмотренным КоАП РФ основаниям, принимались немотивированные решения, которые прокурорами опротестовывались. Ими принесено 102,2 тыс. протестов на не вступившие в законную силу постановления по делам об административных правонарушениях (+16,4%) и 3,8 тыс. протестов — на вступившие в законную силу судебные решения (-9,6%). Подавляющее большинство из них удовлетворено. На 16,5% возросло количество дел об административных правонарушениях, рассмотренных судами, органами и должностными лицами, с участием прокурора (до 362,8 тыс.) и вынесением 298,1 тыс. актов о назначении административного наказания (+18,3%), в основном о правонарушениях (150,8 тыс.), совершенных несовершеннолетними (+10,1%), и по делам (92,9 тыс.), возбужденным прокурором (+11,5%).
По-прежнему актуальной остается проблема обеспечения безопасности дорожного движения. Статистика свидетельствует о том, что судьи ежегодно рассматривают около половины дел (от общего количества) об административных правонарушениях в области дорожного движения, из них почти 60% — за управление транспортным средством водителем, находящимся в состоянии опьянения, либо за передачу управления транспортным средством лицу, находящемуся в состоянии опьянения, а также за невыполнение водителем требования о прохождении медицинского освидетельствования на состояние опьянения.
В соответствии с Федеральной целевой программой «Повышение безопасности дорожного движения в 2006 — 2012 годах» и Указом Президента Российской Федерации от 22 сентября 2006 г. N 1042 «О первоочередных мерах по обеспечению безопасности дорожного движения» Генеральной прокуратурой РФ в первой половине 2007 г. проведена проверка, по результатам которой совместно с МВД России направлена информация Президенту Российской Федерации с конкретными предложениями по совершенствованию законодательства в этой сфере, обеспечению механизма исполнения административных наказаний, разработке системы мер по оказанию экстренной медицинской помощи лицам, пострадавшим в результате ДТП, принятию комплекса мер, направленных на профилактику дорожно-транспортных происшествий, усилению координации работы органов исполнительной власти и местного самоуправления по предупреждению травматизма на дорогах, активизации деятельности соответствующих федеральных служб, созданию безопасных условий движения пешеходов.
Реализация этих и других предложений органами законодательной и исполнительной власти в определенной мере оказала позитивное влияние на обеспечение безопасности дорожного движения. Наметилась тенденция сдерживания роста аварийности. По сравнению с 2004 г. количество погибших в 2007 г. сократилось почти на 1200 человек.
Однако уровень смертности на дорогах все еще высок. Не снижается и количество дорожно-транспортных происшествий. По данным МВД России, в 2007 г. их совершено свыше 233,8 тыс., что на 2,0% больше, чем в 2006 г., в них погибло 33,3 тыс. человек (+1,8%) и 292,2 тыс. — ранено (+2,4%). В состоянии опьянения находилось 15,5 тыс. водителей (-8,4%). Почти каждое десятое ДТП совершено с участием детей. Несмотря на снижение детской смертности на 12,5%, их погибло более чем 1,1 тыс. и ранено 24,7 тыс. (-3,9%). Меньше на 8,4% совершено ДТП по вине пешеходов (43,6 тыс.).
Специалисты прогнозируют изменение ситуации на дорогах в положительную сторону, в том числе в связи с ужесточением административной ответственности за нарушение правил дорожного движения. Во многих регионах широко применяется административный арест (Краснодарский край, Челябинская, Московская обл. и др.). Такая мера наказания положительно влияет на сокращение пьянства за рулем.
Вместе с тем на выявлении водителей, управляющих транспортными средствами с признаками опьянения, отрицательно сказывается отсутствие надлежащих условий для их медицинского освидетельствования, недостаточная обеспеченность стационарными и передвижными пунктами наркологического контроля, что также не позволяет оперативно принимать обоснованные решения об отстранении водителя от управления транспортным средством. В результате допущенных медицинским персоналом нарушений порядка проведения медицинского освидетельствования судами ежегодно прекращается несколько тысяч административных дел этой категории.
Прокурорскими проверками ежегодно выявляются многочисленные нарушения законодательства в деятельности территориальных органов ГИБДД МВД России: их сотрудники зачастую занимались предпринимательской деятельностью; являлись учредителями коммерческих структур или входили в состав органов управления хозяйствующих субъектов. Для создания видимости активной работы допускалась фальсификация протоколов об административных правонарушениях; дела об административных правонарушениях возбуждались не в каждом случае их выявления. В то же время распространены незаконные привлечения к административной ответственности участников дорожного движения; волокиты при производстве по делам об административных правонарушениях; ненадлежащее оформление материалов, влекущее прекращение административных дел и уход виновных лиц от установленной законом ответственности. Отмечается рост количества прекращенных органами ГАИ и судами дел из-за ненадлежащей подготовки материалов по ним.
Негативно влияет на состояние безопасности на дорогах неразвитость дорожной инфраструктуры и неудовлетворительное состояние автомобильных дорог, износ дорожного покрытия которых в муниципальных образованиях составляет от 50 до 90%, что являлось сопутствующими причинами каждого пятого ДТП. По официальным данным, убытки от бездорожья превышают 500 млрд. руб. в год. Многие прокуроры активно реагировали на подобные нарушения законодательства о безопасности дорожного движения. По их инициативе должностные лица (мэры, главы городов и администраций) привлечены к административной ответственности (г. Владивосток, Петрозаводск, Якутск и др.). Например, по 8 возбужденным прокуратурой г. Якутска административным производствам по ст. 12.34 КоАП РФ судом признана виновной администрация городского округа с назначением наказания в виде штрафа на общую сумму 160 тыс. руб.
Следует особо отметить, что в 2007 г. важнейшим общественно-политическим событием для страны стали выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
Еще при подведении итогов работы прокуратуры за 2006 г. Генеральным прокурором Российской Федерации всем прокурорам были поставлены задачи не допустить провокаций и дестабилизации обстановки в предвыборный период и в ходе самих выборов.
Органы прокуратуры начали заблаговременно подготовку к проведению избирательных кампаний по выборам депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и выборам Президента Российской Федерации. Эта работа велась планомерно в течение всего прошлого года.
Непосредственно перед самими выборами в ноябре 2007 г. было проведено оперативное совещание, на котором обсуждена работа прокуроров в период подготовки к проведению выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Это позволило выделить основные проблемные вопросы и острые моменты, которые легли в основу выработки оптимальных и эффективных решений. Такой подход позволил свести к минимуму нарушения избирательного законодательства. Выявленные нарушения были незначительными, как правило, носили технический характер и не препятствовали волеизъявлению граждан.
В целом же по всем проведенным выборам в 2007 г. в Российской Федерации прокурорами выявлено 26,7 тыс. нарушений законодательства об избирательных правах граждан, что в 3,5 раза больше, чем в 2006 г., в том числе незаконных правовых актов — 2,6 тыс. (+55,9%). Об устранении нарушений внесено 7,6 тыс. представлений (+ в 6 раз) и принесено 2,3 тыс. протестов (+ в 2 раза). По инициативе прокуроров 2,5 тыс. виновных лиц привлечено к дисциплинарной и административной ответственности.
Работа по обеспечению избирательных прав граждан продолжается и сейчас. В преддверии выборов Президента Российской Федерации перед всеми прокурорами Генеральным прокурором РФ поставлены основные приоритетные задачи: провести проверки соблюдения избирательного законодательства, законодательств о межнациональных отношениях, о деятельности общественных некоммерческих, религиозных организаций, в том числе образовательных, соблюдения законодательства о шествиях и митингах; кроме того, принять меры к их результативному завершению. Самое главное, чтобы прокуроры пресекали любые попытки проявления религиозного и политического экстремизма.
Вместе с тем анализ практики применения КоАП РФ и состояния законности показывают, что прокуроры все еще не смогли оптимально организовать надзорные функции, в том числе при производстве по делам об административных правонарушениях в целях повышения эффективности надзора, реализации всех предоставленных прокурорам полномочий для своевременного выявления и устранения нарушений и обеспечения законности. Для успешного решения проблемы обеспечения законности и соблюдения прав граждан в сфере административных правоотношений необходимо создание предусмотренного Конституцией РФ административного судопроизводства и скорейшее принятие Федерального закона «Об административных судах субъектов Российской Федерации», что позволит более эффективно защитить права граждан от произвола чиновников.
Представленный в Государственную Думу РФ в декабре 2006 г. Верховным Судом РФ проект Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее — КАС РФ) требует внесения существенных дополнений, поскольку им сужаются полномочия прокурора и некоторые его нормы противоречат Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации», а также Кодексу РФ об административных правонарушениях. В проекте КАС РФ не содержится норм, предусматривающих возможность принесения протеста прокурором на не вступившее в законную силу постановление по делу об административном правонарушении и последующие решения (ст. 30.10 КоАП РФ), а также о праве принесения прокурором протеста на вступившие в законную силу постановление по делу об административном правонарушении, решение по результатам рассмотрения жалобы, протеста (ст. 30.11 КоАП РФ).
В соответствии со ст. 52, 198 АПК РФ прокурору предоставлено право на обращение в арбитражный суд с заявлением о признании ненормативных правовых актов недействительными, признании незаконными решений и действий государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц. Однако положения ст. 31 и 205 проекта предполагают участие прокурора лишь по заявлениям о признании не соответствующими федеральному закону законов субъекта РФ, иных нормативных правовых актов должностных лиц и органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления. Такие положения значительно сужают полномочия прокурора, которые предоставлены ему в соответствии с ГПК РФ и КоАП РФ.
Возможность вступить в процесс для дачи заключения по отдельным категориям дел, участие в кассационной и надзорной инстанциях, принесение представлений, протестов по делам об административных правонарушениях в проекте КАС РФ не отражены (тогда как такие полномочия закреплены в действующих АПК РФ, ГПК РФ, КоАП РФ), что является неприемлемым. В связи с вышеизложенным в целях обеспечения законности и совершенствования механизма исполнения административных наказаний, защиты прав, свобод и законных интересов граждан нормы проекта КАС РФ подлежат приведению (либо согласованию) в соответствие с нормами КоАП РФ, ГПК РФ, АПК РФ и Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».
Необходимость серьезной доработки вышеназванного проекта Кодекса подтверждается и состоявшимся в январе 2008 г. его обсуждением в экспертно-консультативном совете при профильном Комитете Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации с широким участием представителей законодательных, судебных, исполнительных, правоохранительных органов и деятелей науки. С этой целью проект Кодекса административного судопроизводства направлен в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.
