(Митякина И. В.) («Административное и муниципальное право», 2009, N 8)
ОСОБЕННОСТИ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО СТАТУСА САМОРЕГУЛИРУЕМЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
И. В. МИТЯКИНА
Митякина Инна Владимировна — аспирант кафедры административного права и государственного строительства Поволжской академии государственной службы им. П. А. Столыпина, помощник мирового судьи судебного участка N 11 г. Энгельса.
Идея передачи ряда функций от государства к саморегулируемым организациям — составная часть административных реформ, проводимых в 2003 — 2004 и 2006 — 2010 гг. В результате указанных реформ саморегулируемым организациям (далее — СРО) планируется постепенно передавать отдельные государственные функции в связи с отменой лицензирования отдельных видов деятельности, упрощением разрешительных процедур, а также возложить на эти организации некоторые контрольные и надзорные функции. В отличие от западных стран, где бизнес без излишнего вмешательства государства регулирует свою деятельность самостоятельно, в России создание и деятельность саморегулируемых организаций во многом объясняется государственной политикой по проведению административной реформы <1>. ——————————— <1> Указ Президента РФ от 23 июля 2003 г. N 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003 — 2004 годах» // СЗ РФ. 2003. N 30. Ст. 3046. 28 июля.
Предполагается, что в результате реализации мероприятий административной реформы должны быть сформированы сильные и эффективные институты саморегулирования, которым может быть передана часть функций, исполняемых сейчас государством <2>. ——————————— <2> Распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г. N 1789-р (ред. от 10.03.2009) «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 — 2010 годах» // СЗ РФ. 2005. N 46. Ст. 4720. 14 ноября; 2009. N 12. Ст. 1429. 23 марта.
Саморегулируемые организации в России возникли не в одночасье, но государственная политика в их отношении формировалась фрагментарно, а государство допускало и допускает их к регулированию экономики постепенно. Существующие СРО имеют различия в способах приобретения, прекращения своего статуса, правового положения, деятельности, особенности порядка приема в члены организации и прекращения такого членства, осуществления контроля за деятельностью своих членов и применения СРО мер дисциплинарного воздействия в отношении своих членов. В настоящее время наиболее детально регулируется деятельность четырех саморегулируемых организаций, среди которых организации арбитражных управляющих, организации профессиональных участников рынка ценных бумаг, организации аудиторов и организации оценщиков. Особое внимание следует обратить на положения Федерального закона «О саморегулируемых организациях» <3>, где саморегулируемыми организациями признаются некоммерческие организации, созданные в целях реализации норм действующего законодательства РФ, основанные на членстве, объединяющие субъектов предпринимательской деятельности исходя из единства отрасли производства товаров (работ, услуг) или рынка произведенных товаров (работ, услуг) либо объединяющие субъектов профессиональной деятельности определенного вида. ——————————— <3> Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. N 315-ФЗ (ред. от 28.04.2009) «О саморегулируемых организациях» // СЗ РФ. 2007. N 49. Ст. 6076. 3 декабря; СЗ РФ. 2009. N 18 (ч. 1). Ст. 2142. 4 мая.
Административно-правовой статус характеризуется совокупностью прав, свобод, обязанностей и возможностью нести ответственность. Все указанные вопросы нашли свое отражение при определении основных функций, прав и обязанностей СРО, с учетом: 1) разработки и установления условий членства субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности в саморегулируемой организации; 2) применения мер дисциплинарного воздействия, предусмотренных действующим законодательством и внутренними документами саморегулируемой организации, в отношении своих членов; 3) образования третейских судов для разрешения споров, возникающих между членами саморегулируемой организации, а также между ними и потребителями произведенных членами саморегулируемой организации товаров (работ, услуг), иными лицами, в соответствии с законодательством о третейских судах; 4) осуществления анализа деятельности своих членов на основании информации, представляемой ими в саморегулируемую организацию в форме отчетов в порядке, установленном уставом некоммерческой организации или иным документом, утвержденными решением общего собрания членов саморегулируемой организации; 5) представления интересов членов саморегулируемой организации в их отношениях с органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления; 6) организации профессионального обучения, аттестации работников — членов саморегулируемой организации или сертификации произведенных членами саморегулируемой организации товаров (работ, услуг), если иное не установлено федеральными законами; 7) обеспечения информационной открытости деятельности своих членов, опубликования информации об этой деятельности в порядке, установленном настоящим законодательством и внутренними документами саморегулируемой организации; 8) осуществления контроля за предпринимательской или профессиональной деятельностью своих членов в части соблюдения ими требований стандартов и правил саморегулируемой организации, условий членства в саморегулируемой организации; 9) рассмотрения жалоб на действия членов саморегулируемой организации и дел о нарушении ее членами требований стандартов и правил саморегулируемой организации, условий членства в саморегулируемой организации. При реализации своей деятельности саморегулируемая организация имеет право: — от своего имени оспаривать в установленном законодательством РФ порядке любые акты, решения и (или) действия (бездействие) органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, нарушающие права и законные интересы саморегулируемой организации, ее члена или членов либо создающие угрозу такого нарушения; — участвовать в обсуждении проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, государственных программ по вопросам, связанным с предметом саморегулирования, а также направлять в органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления заключения о результатах проводимых ею независимых экспертиз проектов нормативных правовых актов; — вносить на рассмотрение органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления предложения по вопросам формирования и реализации соответственно государственной политики и осуществляемой органами местного самоуправления политики в отношении предмета саморегулирования; — запрашивать в органах государственной власти РФ, органах государственной власти субъектов РФ и органах местного самоуправления информацию и получать от этих органов информацию, необходимую для выполнения саморегулируемой организацией возложенных на нее федеральными законами функций, в установленном федеральными законами порядке. В научной литературе учеными также уделяется активное внимание вопросам видового деления и административно-правового статуса саморегулируемых организаций. В качестве критерия для классификации саморегулируемых организаций, с учетом наличия или отсутствия у объединенных в саморегулируемые организации лиц властных, организационно-контрольных, исполнительно-распорядительных полномочий (т. е. публичной функции), С. А. Денисов выделяет: 1) саморегулируемые организации, которые не только сами наделяются государством публичными функциями, но и члены которых также наделяются функциями публичного характера (публично-правовая модель саморегулирования, предполагающая публичный характер деятельности саморегулируемой организации и ее членов). К саморегулируемым организациям данного вида относятся саморегулируемые организации арбитражных управляющих (деятельность членов этих организаций — арбитражных управляющих отнесена Конституционным Судом РФ к категории публичной <4>, а также нотариальные палаты; ——————————— <4> Постановление Конституционного Суда РФ от 19 декабря 2005 г. N 12-П «По делу о проверке конституционности абзаца восьмого п. 1 ст. 20 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» в связи с жалобой гражданина А. Г. Меженцева» // Российская газета. 2005. N 293. 28 декабря.
2) саморегулируемые организации, наделяемые государством публичными функциями, участники которых такими функциями не наделены (публично-правовая модель саморегулирования, предполагающая публичный характер деятельности только саморегулируемой организации). Саморегулируемые организации данного вида могут быть созданы, в частности, для замещения государственного лицензирования отдельных видов деятельности и (или) лицензионного контроля. К числу таких организаций можно отнести саморегулируемые организации оценщиков, члены которых — оценщики функциями публичного характера не наделены <5>. ——————————— <5> Денисов С. А. Саморегулирование или самоорганизация? // Гражданское право современной России / Сост. О. М. Козырь и А. Л. Маковский. М.: Изд-во «Статут», 2008.
Также два вида саморегулирования называет и Е. Петрушина, используя при этом другие критерии разграничения: 1) добровольное саморегулирование, при котором предприниматели получают право самостоятельно создавать СРО. В этом случае СРО возникает как результат делегирования полномочий «снизу» рядовыми участниками рыночных отношений. Осуществление саморегулирования является самоцелью, то есть СРО создаются с целью замены государственного контроля в конкретной профессии или отрасли <6>. Здесь возникает не раз поднимаемый вопрос: чем СРО тогда отличаются от некоммерческих организаций и зачем придумывать какие-то СРО, когда предприниматели и так «саморегулируются», объединяясь в союзы, ассоциации, некоммерческие партнерства и т. п.? ——————————— <6> Петрушина С. Е. Управление в саморегулируемых организациях // Управление персоналом. 2006. N 11.
Объективно отличие СРО от некоммерческих организаций заключается, во-первых, в цели их создания и функционирования, во-вторых, в разном предусмотренном законодательством объеме полномочий этих организаций по отношению к своим членам и, в-третьих (уже как следствие первых двух отличий), в разной организационно-правовой структуре. В отличие от союза или некоммерческого партнерства цель СРО не защита прав и интересов членов СРО, а обеспечение добросовестного осуществления ими своих прав и обязанностей перед клиентами и защита прав клиентов. Для достижения этой цели СРО наделяются властными полномочиями по отношению к своим членам, которыми обычная некоммерческая организация не обладает, как-то: издание обязательных для исполнения правил профессиональной (предпринимательской) деятельности, правил этики; осуществление постоянного контроля за деятельностью своих членов на предмет соблюдения как самих правил, так и законодательства; привлечение своих членов к ответственности за обнаруженные нарушения правил и законодательства вплоть до исключения их из СРО. Причем эти полномочия являются одновременно обязанностями СРО, то есть неотъемлемой частью ее административно-правового статуса, который, естественно, должен быть регламентирован в законе; 2) делегированное саморегулирование, при котором для осуществления профессиональной деятельности субъекты этой деятельности обязаны быть членами СРО (например, арбитражные управляющие). В данном случае СРО возникает как результат делегирования полномочий «сверху» государственными органами, где самоцелью является не саморегулирование, а внедрение с его помощью более высоких и жестких стандартов, как следствие, повышение качества услуг, авторитета СРО и его членов, а также привлекательности всей профессии (отрасли). Так, на сегодняшний день в России ярким примером СРО с обязательным членством являются саморегулируемые организации арбитражных управляющих. Кроме СРО арбитражных управляющих саморегулируемыми организациями с обязательным членством по своей сути выступают также нотариальные и адвокатские палаты. Однако, несмотря на то что, согласно Основам законодательства РФ о нотариате <7> и Федеральному закону «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в РФ» <8>, нотариальные и адвокатские палаты организуют свою деятельность на принципах обязательного членства и самоуправления, формально законодатель не наделяет их статусом саморегулируемых организаций. ——————————— <7> Основы законодательства РФ о нотариате от 11 февраля 1993 г. N 4462-1 (ред. от 30.12.2008) // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 10. Ст. 357. 11 марта; СЗ РФ. 2009. N 1. Ст. 14. 5 января. <8> Федеральный закон от 31 марта 2002 г. N 63-ФЗ (ред. от 23.07.2008) «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. N 23. Ст. 2102. 10 июня; 2008. N 30 (ч. 2). Ст. 3616. 28 июля.
Представляется важной для анализа административно-правового статуса позиция П. В. Крючковой о возможности подразделять СРО на: 1) отраслевые, объединяющие предпринимателей по отраслевому признаку (например, Гильдия риелторов, НАУФОР, ПАРТАД и др.); 2) объединения «по технологиям», использующие одинаковую технологию продвижения различных товаров (например, Российская ассоциация прямых продаж); 3) межотраслевые, объединяющие фирмы, не связанные ни общей технологией, ни общим товаром (например, американская BBB (Better Business Bureau — Бюро безупречного бизнеса) <9>. ——————————— <9> Крючкова П. В. Саморегулирование хозяйственной деятельности как альтернатива избыточному государственному регулированию. М., 2001. С. 18 — 19.
Также автор выделяет следующие СРО: а) возникающие по собственной инициативе организаций, когда возможно получение конкурентных преимуществ и защиты добросовестных предпринимателей; б) возникающие под воздействием практики участия в подобных организациях в других странах; в) возникающие, если отраслевым законодательством предусмотрено создание таких организаций и предоставление им определенных прав; г) возникающие под воздействием организаций потребителей. Такие организации могут иметь статус саморегулируемых организаций в силу закона либо не обладать таким статусом, но иметь признаки СРО <10>. ——————————— <10> О моделях создания саморегулируемых организаций. Саморегулирование: Пособие для предпринимателей / Под общ. ред. П. В. Крючковой. М., 2002. С. 78.
В. Плескачевский различает профессиональные (предпринимательские) саморегулируемые организации, основанные, как правило, на обязательном членстве и, как правило, заменяющие лицензирование (например, нотариусы, аудиторы, оценщики, арбитражные управляющие, адвокаты и др.) и предпринимательские, дополняющие лицензирование (например, банки, депозитарии, институциональные инвесторы, брокеры/дилеры) <11>. ——————————— <11> Плескачевский В. Концепция саморегулирования (общие положения): Материалы к парламентским слушаниям Государственной Думы Федерального Собрания РФ 8 июня 2004 г. // http://www. duma. gov. ru/.
Но особое значение при характеристике административно-правового статуса СРО занимают существующие ограничения прав саморегулируемой организации, ее должностных лиц и иных работников. Например, саморегулируемая организация не вправе осуществлять предпринимательскую деятельность, учреждать хозяйственные товарищества и общества, осуществляющие предпринимательскую деятельность, и становиться участником таких хозяйственных товариществ и обществ. Саморегулируемая организация не вправе осуществлять следующие действия и совершать следующие сделки: 1) предоставлять принадлежащее ей имущество в залог в обеспечение исполнения обязательств иных лиц; 2) выдавать поручительства за иных лиц, за исключением своих работников; 3) приобретать акции, облигации и иные ценные бумаги, выпущенные ее членами, за исключением случаев, если такие ценные бумаги обращаются на торгах фондовых бирж и (или) у иных организаторов торгов на рынке ценных бумаг; 4) обеспечивать исполнение своих обязательств залогом имущества своих членов, выданными ими гарантиями и поручительствами; 5) выступать посредником (комиссионером, агентом) по реализации произведенных членами саморегулируемой организации товаров (работ, услуг); 6) совершать иные сделки в случаях, предусмотренных другими федеральными законами. Кроме того, нормами действующего законодательства может быть предусмотрено возложение на саморегулируемую организацию или ее работников дополнительных ограничений, направленных на устранение обстоятельств, влекущих за собой возникновение конфликта интересов, угрозу неправомерного использования работниками саморегулируемой организации ставшей известной им в силу служебного положения информации о деятельности членов саморегулируемой организации. Таковы некоторые особенности развития института саморегулируемых организаций в России в части определения административно-правового статуса СРО. В заключение необходимо отметить, что в научной литературе постоянно обсуждается вопрос об унификации норм, касающихся приобретения правового статуса саморегулируемых организаций, их правового положения, порядка приема в члены СРО и прекращения такого членства, осуществления контроля СРО за деятельностью своих членов и т. д. Вместе с тем на практике мы наблюдаем многообразие саморегулируемых организаций, чья деятельность регулируется различными нормативными правовыми актами, в которых отражены особенности создания и деятельности той или иной саморегулируемой организации. Представляется, что на данном этапе функционирования института саморегулирования вопрос об однообразном подходе к освещению вопросов создания и деятельности саморегулируемых организаций характеризуется сложностью и неоднозначностью. Таким образом, еще предстоит проделать огромную работу по реформированию института саморегулирования с тем, чтобы привести все его составляющие «к общему знаменателю», с учетом мнения научного сообщества и практического опыта.
Библиографический список:
1. Денисов С. А. Саморегулирование или самоорганизация? // Гражданское право современной России / Сост. О. М. Козырь и А. Л. Маковский. М., 2008. 2. Крючкова П. В. Саморегулирование хозяйственной деятельности как альтернатива избыточному государственному регулированию. М., 2001. 3. О моделях создания саморегулируемых организаций. Саморегулирование: Пособие для предпринимателей / Под общ. ред. П. В. Крючковой. М., 2002. 4. Петрушина С. Е. Управление в саморегулируемых организациях // Управление персоналом. 2006. N 11. 5. Плескачевский В. Концепция саморегулирования (общие положения): Материалы к парламентским слушаниям Государственной Думы Федерального Собрания РФ 8 июня 2004 г. // http://www. duma. gov. ru/.
