(Дубовик О. Л.) («Экологическое право», 2009, N 2/3, Специальный выпуск)
УГОЛОВНО-ПРАВОВАЯ ОХРАНА ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ: ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ, ЗАДАЧИ И ПЕРСПЕКТИВЫ (ВЛИЯНИЕ ИДЕЙ В. В. ПЕТРОВА НА ФОРМИРОВАНИЕ И РЕАЛИЗАЦИЮ)
О. Л. ДУБОВИК
Дубовик О. Л., ведущий научный сотрудник ИГП РАН, доктор юридических наук, профессор.
1. Экологические, правовые и доктринальные предпосылки уголовной ответственности за экологические преступления. Такие предпосылки чрезвычайно разнообразны по своей природе и содержанию, степени и направлениям воздействия на тексты уголовного закона и практику его применения, на уголовную политику и эффективность борьбы с экологической преступностью. Сами по себе они представляют сложнейшие, трудно осознаваемые и не всегда верифицируемые факторы, в свою очередь, характеризующиеся многочисленными связями и отношениями с экономическими, экологическими, социальными, психологическими, мировоззренческими условиями и обстоятельствами. Их выделение и анализ, безусловно, могут и должны стать предметом специальных исследований, но в данном случае, на наш взгляд, имеет смысл — хотя бы иллюстративно — обозначить несколько наиболее важных моментов. Они выбраны в известной степени субъективно. Тем не менее можно считать определяющими показатели усугубления экологического (социально-экологического) кризиса в нашей стране и в других странах (возможно — в глобальном масштабе, т. е. на Земле) и традиции, новейший опыт, особенности международно-правового и национального регулирования института ответственности за экологические преступления, состояние, структуру и динамику экологической преступности и правонарушаемости, и, наконец, разработки уголовно-правовой и эколого-правовой доктрин. Не забывая об этих и других условиях, хотелось бы в первую очередь обратить внимание на те усилия, которые предпринимались отечественными и зарубежными специалистами в направлении «перекодировки» подходов к легитимации запретов на поведение, причиняющее вред окружающей среде, на их попытки наиболее полно охватить круг защищаемых уголовным правом объектов посягательства — элементов окружающей среды, на внедрение в законодательство соответствующих норм. В связи с этим следует еще раз обратиться к работам (и научным, и законотворческим) профессора В. В. Петрова, который, безусловно, внес существенный вклад в модернизацию правового регулирования в сфере борьбы с экологической преступностью. Может быть, не все представители молодого поколения научных работников, преподавателей и практиков, специализирующихся в области уголовного и экологического права, знают о том, что именно благодаря Владиславу Васильевичу Петрову в отечественном законодательстве появились уникальные по своему значению и содержанию нормы. Рассмотрим кратко указанные показатели. 2. Экологический кризис. Он характеризуется в глобальных, региональных и национальных масштабах изменениями качества окружающей среды и отдельных ее элементов (лесов и иной растительности, вод, животного мира и т. п.). Эти изменения в ряде случаев оцениваются как необратимые либо как такие, которые можно приостановить либо устранить. По своим последствиям они могут быть наиболее опасными, т. е. ставящими под угрозу существование жизни на Земле, и менее опасными, т. е. приводящими к снижению уровня промышленного и сельскохозяйственного производства, потребления, ухудшению здоровья, в том числе наследственности людей, иным социальным и экономическим видам ущерба. Конкретные показатели — это загрязнение вод, снижение объемов пресной воды, сокращение видового разнообразия животных и растений, снижение запасов полезных ископаемых, рост объемов отходов и многое другое. Уголовное право, как и другие отрасли, пытается сдерживать усугубление указанных проявлений экологического кризиса, хотя и недостаточно эффективно. Но в последнее время наиболее остро обсуждаются новые угрозы, в первую очередь изменения климата, приводящие к глобальному потеплению и изменению уровня Мирового океана, неконтролируемое распространение генно-модифицированных организмов в окружающей среде, торговля (законная и незаконная) окружающей средой, экологические конфликты, которые иногда перерастают в военные и межнациональные. Для Российской Федерации и старые, и новые угрозы усугубляются появлением новых технологий и сменой характера технологий, ростом промышленного производства, интенсификацией использования природных ресурсов, в первую очередь полезных ископаемых и лесной растительности. Эти процессы нельзя расценивать как только позитивные или как только негативные. В условиях глобализации они необратимы. Задачей является усиление положительных аспектов и сдерживание отрицательных. В частности, возможными ответами уголовного права на новые угрозы могут быть регулирование новых видов противоправной экологической деятельности, сопровождаемое уточнением объекта уголовно-правовой охраны в его новом виде, адаптация к рыночным отношениям с учетом принципов устойчивого развития, согласование мер ответственности, предусмотренных нормами международного и национального права, согласование предписаний иных отраслей права с требованиями охраны окружающей среды, обозначаемое в доктрине как экологизация законодательства. При этом следует учитывать имеющийся отечественный и зарубежный опыт. 3. Традиции уголовно-правового регулирования охраны природы. О них много сказано отечественными специалистами. Отметим лишь несколько моментов, обобщенно характеризующих отношение российского (и советского) законодателя. Дореволюционное уголовное законодательство России устанавливало запреты в рассматриваемой области отношений достаточно давно. Только в качестве примера укажем, что ответственность за посягательства в этой сфере (в том числе за излишнее истребление диких животных и рыбы; самовольное создание рыбных заводов; незаконный улов; самовольную рубку деревьев в казенных и частных лесах; строительство признанных по закону вредными для чистоты воздуха или воды фабрик, мануфактур или заводов; сброс в водоемы ядовитых или сильнодействующих веществ с намерением лишить кого-либо жизни и др.) устанавливалась в Уложении о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г. В Уголовном уложении 1903 г. было осуществлено объединение такого вида посягательств в специальную главу, расширен их перечень, большее количество объектов взято под защиту, в том числе отдельные виды диких животных, молодняк птиц, места гнездования и др. <1>. ——————————— <1> См.: Уголовное право. Особенная часть / Под ред. И. Я. Козаченко. М.: Инфра-М-Норма, 1997. С. 487 — 488.
УК РСФСР 1922 г. отнес посягательства на элементы окружающей среды — леса, животный мир, недра к преступлениям против порядка управления (ст. 99). В УК РСФСР 1926 г. ряд статей сначала воспроизводил эти нормы; впоследствии они были изменены <2>, дополнительно включены нормы об ответственности за незаконный промысел морских котиков и бобров, с 1928 г. (как самостоятельный состав) — незаконная охота <3>. ——————————— <2> См.: Курс советского уголовного права. Т. 5. М.: Наука, 1971. С. 517 и след. <3> См.: Уголовное право. Особенная часть / Под ред. И. Я. Козаченко. С. 489.
В УК РСФСР 1960 г. часть составов посягательств на окружающую среду была включена в первоначальный текст, но многие из них подверглись редакционным изменениям; часть составов введена позже — в порядке совершенствования уголовного законодательства. Соответствующие нормы были рассредоточены по нескольким главам в связи с тем, что при создании Кодекса объект посягательства — окружающая среда и наличие самостоятельной группы преступлений — экологических — не осознавались ни обществом, ни законодателем, ни специалистами в области уголовного права. Во главу угла была поставлена экономическая ценность природных ресурсов, их материальная полезность для государства. Возникновение экологического кризиса, его обострение, а также влияние международного права окружающей среды и других факторов привели к необходимости уточнения объекта преступления и включению новых составов преступлений в УК РСФСР. Тем не менее к 1996 г. экологические преступления регламентировались в разделах о преступлениях против собственности, против общественной безопасности, общественного порядка и здоровья населения, хозяйственных преступлениях. Уголовно-правовыми критериями отнесения преступлений к числу экологических УК РСФСР считал едва ли не все признаки состава преступления. Среди них ведущую роль играли объект; цель и мотив, по существу, раскрывающие содержание вины; объективная сторона. Ясно также, что место уголовно-правовой нормы и соответствующей статьи в той или иной главе действовавшего до 1 января 1997 г. УК РСФСР признаком экологического преступления не выступало <4>. ——————————— <4> В УК РФ 1996 г. эта ситуация изменилась, поскольку в его структуре была выделена гл. 26 «Экологические преступления».
Совершенно правильно указывал В. В. Петров, что «мы имеем несовершенство уголовного закона, устарелость диспозиций и санкций действующих составов экологических преступлений. С позиций сегодняшнего дня не выдерживают экологических требований некоторые статьи УК РСФСР, устанавливающие уголовную ответственность за загрязнение, незаконное уничтожение, повреждение объектов растительного и животного мира» <5>. В другой работе он отмечал: «…примечательно, что со времени принятия УК РСФСР, т. е. с 1960 г., Особенная часть Кодекса не пополнилась ни одной статьей, направленной на охрану национальных объектов природы» <6>, а отдельные редакционные изменения не меняют существа дела, и это несмотря на изменения экологической ситуации и обновление природоохранительного законодательства <7>. ——————————— <5> Петров В. В. Экологическое право России: Учебник. М.: Бек, 1995. С. 288. <6> Петров В. В. Экология и право. М.: Юрид. лит., 1981. С. 168. <7> См.: Там же.
Правда, следует сказать, что отмеченная В. В. Петровым архаичность уголовного законодательства компенсировалась начиная с 80-х годов XX в. толкованием закона судебной практикой. К моменту начала работы над проектом УК РФ судебная практика, накопившая значительный опыт, не только способствовала введению в него новых составов, уточнению квалифицирующих признаков, но и обеспечила определенную преемственность уголовно-правового регулирования ответственности за экологические преступления. При этом проведение уголовно-правовой реформы, с одной стороны, учитывало достижения науки экологического права и практики воплощения соответствующих идей в правотворческую и правоприменительную действительность, с другой же — в определенной степени игнорировало их <8>. ——————————— <8> Об итогах уголовно-правовой реформы ответственности за экологические преступления см.: Дубовик О. Л. Экологические преступления. Комментарий к главе 26 Уголовного кодекса РФ. М.: Спарк, 1998.
4. Воздействие международного и национального зарубежного права на реформирование ответственности за экологические преступления в России. Завершающее десятилетие ушедшего века ознаменовалось интенсивным развитием уголовно-экологического законодательства многих стран, проведением реформы уголовных кодексов в отношении ответственности за экологические преступления. Конечно, здесь необходимо оговорить и учитывать принадлежность к той или иной правовой системе, традиции законотворчества в целом, уголовного и экологического законотворчества в частности, особенности источников права, организации правоохранительной и судебной систем и многие другие обстоятельства. Во многом направления реформы уголовно-экологического законодательства совпадают в странах, весьма существенно отличающихся по экономическому развитию, общеполитическим традициям и т. п. Следует сразу сказать, что существенную роль в своеобразной унификации этой реформы сыграла Конвенция о защите окружающей среды средствами уголовного закона (4 октября 1998 г., Страсбург) даже для тех стран, которые ее не подписали (например, Россия). В разработке и обсуждении положений Конвенции принимали участие специалисты в области уголовно-экологического права разных стран, неоднократно обсуждавшие основные вопросы и в итоге рекомендовавшие: а) расширить круг уголовно наказуемых деяний; б) шире использовать денежные санкции с одновременным повышением их размера: в) ввести уголовную ответственность юридических лиц за совершение экологических преступлений, связанных с предпринимательской, производственной и иной деятельностью; г) защищать больший круг объектов окружающей среды и экологических ценностей; д) в целях повышения профилактического потенциала уголовно-правовых запретов шире использовать конструкцию составов поставления в опасность и обоснованно сочетать ее с материальными и формальными составами преступлений. В ряде стран в ходе реформирования действующих уголовных кодексов или при создании новых были выделены отдельные главы, объединяющее все (или большинство) составов экологических преступлений (гл. 26 УК РФ, раздел XXII УК Республики Польша, гл. III и IV раздела XVI УК Испании, раздел 29 УК ФРГ, гл. XI УК Латвии, раздел IX УК Республики Беларусь и др.). Названия этих разделов (глав) варьируются в пределах использования понятий «экологические преступления», «преступления против экологической безопасности и природной среды», «преступные деяния против окружающей среды» (УК ФРГ), «преступления против естественных ресурсов и окружающей среды» (гл. III, раздел XVI УК Испании) и «преступления, связанные с охраной флоры и фауны» (гл. IV того же раздела, который называется «О преступлениях, связанных с управлением территориями и защитой исторического наследия и окружающей среды»), «преступные деяния в отношении природной среды» (УК Латвии), «преступления против охраны окружающей среды» (§ 6, ст. 338 — 346, гл. 6 «Преступления против порядка управления» УК КНР). В ходе реформы в зарубежных странах преобладали тенденции криминализации опасного для окружающей среды поведения, а не декриминализации такового, хотя в ряде стран малозначительные деяния и были переведены в разряд уголовно или административно наказуемых проступков. В уголовные кодексы были введены новые составы экологических преступлений. В ходе реформы уголовно-экологического законодательства существенно расширен круг защищаемых уголовным законом объектов (предметов преступного посягательства). В текстах многих норм указываются окружающая среда, экосистемы, популяции редких и исчезающих видов растений и животных. Более подробным стал и перечень орудий, средств, способов совершения преступлений: в него включены различные виды опасных веществ, отходов и т. п. Очередной шаг в направлении совершенствования уголовно-правовых норм на уровне Европейского союза и входящих в него стран был сделан благодаря принятию Директивы Европейского Парламента и Совета от 19 ноября 2008 г., вступившей в силу с 26 декабря 2008 г. «Об охране окружающей среды уголовным правом». Государства — члены ЕС обязываются к 26 декабря 2010 г. провести ряд изменений своего национального законодательства. Эти изменения касаются уголовной ответственности юридических лиц, ответственности за подстрекательство и пособничество, введения новых составов преступлений (в том числе за торговлю экземплярами охраняемых видов дикой фауны и флоры, их частями и продуктами, поведение, приводящее к уничтожению естественных мест обитания на охраняемых территориях, производство, ввоз, вывоз, введение в оборот или использование веществ, уничтожающих озоновый слой) и уточнения уже существующих уголовно-правовых запретов, касающихся обращения с отходами, опасными веществами и т. д. Понятийный аппарат уголовного законодательства при реформировании уголовно-экологического права подвергся существенным изменениям под влиянием международных соглашений, в частности для стран — участниц ЕС — преобразованию в соответствии с европейскими директивами и иными актами Сообщества, а равно судебной практики европейских судов. Более чем значимым было и влияние нового и изменяющегося национального экологического законодательства, особенно немецкого и французского. Как правило, понятие экологического преступления в текстах уголовных кодексов зарубежных стран, как и в упомянутых международных актах, не раскрывается. Но существуют и иные решения. И в связи с этим надо напомнить о роли В. В. Петрова в формулировании легитимного определения понятия «экологическое преступление». В Законе РСФСР от 19 декабря 1991 г. была выделена специальная статья — ст. 85 «Уголовная ответственность за экологические преступления», в которой говорилось: «Должностные лица и граждане, виновные в совершении экологических преступлений, то есть общественно опасных деяний, посягающих на установленный в Российской Федерации экологический правопорядок, экологическую безопасность общества и причиняющих вред окружающей природной среде и здоровью человека, несут уголовную ответственность, предусмотренную Уголовным кодексом РСФСР». Но эта статья сама по себе не являлась достаточной для раскрытия содержания легитимного определения понятия экологического преступления. Еще более значимым было предписание Закона, содержащееся в ст. 81 «Виды ответственности за экологические преступления». Здесь говорилось: «За экологические правонарушения, то есть виновные, противоправные деяния, нарушающие природоохранительное законодательство и причиняющие вред окружающей природной среде и здоровью человека, должностные лица и граждане несут дисциплинарную, административную либо уголовную, гражданско-правовую, материальную, а предприятия, учреждения, организации — административную и гражданско-правовую ответственность…» Конечно, с позиций сегодняшнего дня и с учетом наработок уголовно-правовой и эколого-правовой доктрин данное определение понятия «экологическое правонарушение», как и приведенного выше понятия «экологическое преступление», вызывает ряд возражений. Они, естественно, сводятся к пониманию субъективной стороны и субъекта экологического правонарушения (преступления). Это очень сложные вопросы, для которых нет пока что однозначного решения. Понятно, что есть виновная и безвиновная ответственность за нарушения предписаний об охране окружающей среды. Понятно, что профессор В. В. Петров, участвуя самым активным образом в создании Закона об охране окружающей среды, отдавал себе в этом отчет. Понятно, что по всем существующим юридическим конструкциям «виновная-безвиновная» ответственность опирается на подходы, выработанные соответствующими отраслями права и подробно разработанные в доктрине. Нет смысла приводить цитаты — позиции ученых и законодателя известны. Но в данном контексте следует отметить показательный факт, а именно: попытку профессора В. В. Петрова внедрить легитимное определение экологического правонарушения/преступления — пусть даже и с неточным описанием признаков такового <9> — в структуру российского экологического законодательства. ——————————— <9> Анализ понятия «экологическое преступление» подробнее см.: Дубовик О. Л. Указ. соч. и другие ее работы.
Отметим, что законотворческая практика других государств обычно придерживается аналогичного подхода. Но в то же время имеются и показательные исключения из общего подхода, означающего исключение соответствующего термина в тексте закона. Так, законодатель Республики Беларусь в начале гл. 26 предваряет тексты статей примечанием, в котором определяет понятие преступлений против экологической безопасности и природной среды. Ими признаются совершенные умышленно или по неосторожности общественно опасные деяния, причинившие или могущие причинить вред земле, водам, недрам, лесам, животному и растительному миру, атмосфере и другим природным объектам, отнесенным к таковым законодательством об охране окружающей среды, независимо от формы собственности <10>. ——————————— <10> Как известно, УК РФ не содержит нормативного определения экологического преступления, оставляя его специальному экологическому законодательству (что теперь не актуально и не применяется) и доктрине. Федеральный закон от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды» ликвидировал не только понятие экологического преступления, но и все нормы об ответственности за экологические правонарушения, введя одну отсылочную норму о возможности применения уголовной, административной и гражданско-правовой ответственности.
В то же время в УК ФРГ отсутствует норма, содержащая понятие экологического преступления, но при этом в § 330d определяются понятия водных источников, ядерно-технической установки, опасного вещества, административно-правовой обязанности, действия. Такое решение законодателя дает возможность толкования закона, в том числе приводящего к выработке понятия экологического преступления. В Директиве от 19 ноября 2008 г. в ст. 2 «Дефиниции» разъясняются такие термины, как «противоправный», «охраняемые виды дикой фауны и флоры», «местообитание на охраняемой территории», «юридическое лицо», но нет, как уже отмечалось, объяснения понятия экологического преступления. В целом можно сделать вывод, что экологические идеи действительно проникают в ткань уголовного закона. Разделы об экологических преступлениях в большинстве случаев являются очень современными не только с точки зрения актуальности борьбы с ними, но и с учетом использованных средств и приемов юридической техники для формулирования запретов <11>. Правда, надо сказать, что одновременно они и самые сложные. Недаром один из немецких ученых по уголовному праву сказал, что эти нормы написаны специалистами для специалистов. ——————————— <11> О результатах уголовно-правовой реформы ответственности за экологические преступления в России см.: Дубовик О. Л. Экологические преступления. Постатейный комментарий к главе 26 УК РФ. М., 1998.
5. Экологическая преступность и правонарушаемость. Объективная реальность свидетельствует о том, что экологическая преступность становится все более опасным явлением; при этом она характеризуется высокой латентностью, появлением новых видов экологически значимого преступного поведения, увеличением размеров причиняемого ущерба окружающей среде, жизни и здоровью людей, экологической безопасности населения и территорий, собственно ростом числа экологических преступлений. Кроме того, она постепенно становится все более доходной: так называемая торговля окружающей средой (от незаконных ввоза и вывоза объектов животного и растительного мира, занесенных в Красную книгу, до продажи/покупки с целью захоронения на территории России опасных отходов) начинает конкурировать с наиболее выгодными и прибыльными видами преступной деятельности — наркобизнесом и торговлей оружием <12>. ——————————— <12> См.: Дубовик О. Л. Незаконная торговля окружающей средой — новая разновидность преступного поведения // Экономическая преступность / Под ред. В. В. Лунеева и В. И. Борисова. М.: Юристъ, 2003.
Участившиеся аварии на промышленных, военных, транспортных объектах наносят колоссальный ущерб окружающей среде, ставят под угрозу системы жизнеобеспечения населения и, более того, саму возможность проживания людей в отдельных регионах, приводят к генетическим изменениям животных, растений и людей на пораженных территориях, требуют огромных средств на ликвидацию последствий. Уголовный закон реагирует на указанные изменения в состоянии, динамике и структуре экологической преступности. Тем не менее реализация новых или приспособленных к современным реалиям апробированных уголовно-правовых предписаний не поспевает за самой экологической преступностью. Здесь сказываются разноплановые (субъективные и объективные) факторы. Приведем некоторые данные, дающие мозаичную, но, на наш взгляд, убедительную картину <13>. ——————————— <13> Данные приводятся по государственным докладам о состоянии окружающей природной среды в Российской Федерации за соответствующие годы. См. также: Виноградов В. П. Обеспечение средствами прокурорского надзора экологической безопасности на территории Волжского бассейна. М., 2000; Жевлаков Э., Суслова Н. Экологическая преступность в Российской Федерации в 1990 — 2000 гг. // Уголовное право. 2000. N 3. С. 67 — 74.
В первый год действия УК РФ, т. е. в 1997 г., всего по России было зарегистрировано 6971 экологическое преступление (0,3% всех зарегистрированных преступлений); затем наметился постоянный рост: в 1998 г. — 8628 экологических преступлений, т. е. рост составил 23,8%; в 1999 г. — 12 413 (0,3%), а в 2000 г. — 14 818 (0,5%) (т. е. с 1999 по 2000 г. число экологических преступлений возросло на 19,4%, хотя общее число зарегистрированных в стране преступлений снизилось на 1,6%). Далее, в 2001 г. — 17 128 экологических преступлений, в 2002 г. — 21 429, в 2003 г. — 26 096, в 2004 г. — 30 573, в 2005 г. — 33 491, в 2006 г. — 41 883, в 2007 г. — 41 242 экологических преступления. Как показывает анализ, укоренившиеся тенденции применения уголовно-правовых норм об ответственности за экологические преступления продолжают сохраняться: наблюдается резкое преобладание выявления, расследования и судебного рассмотрения традиционных, так называемых браконьерских, дел по сравнению со всеми остальными. Подробный эколого-криминологический анализ приведенных и иных данных невозможен в рамках одной статьи, но все же отметим: основными тенденциями являются: стабильный рост экологической преступности, увеличение ее доли в общей зарегистрированной преступности, сохранение структуры при постепенном увеличении наказуемости преступного загрязнения окружающей среды. Указанные и другие данные, а также учет практики назначения административных санкций за экологические правонарушения, новые международные и зарубежные инициативы в деле борьбы с экологической преступностью требуют обсуждения проблемы повышения эффективности уголовного закона в сфере охраны окружающей среды, экологической безопасности, экологического правопорядка и разработки обоснованных предложений по дополнению и изменению отдельных статей гл. 26 УК РФ. На наш взгляд, в первую очередь требуется расширить перечень составов поставления в опасность, введя их в ст. 246, 248, 250 — 255, в ст. 253 сформулировать также материальные составы, шире использовать санкции в виде обязательных работ (природоохранительного характера) и некоторые другие <14>. Такого рода изменения могли бы привести к еще большему соответствию уголовно-правовых запретов гл. 26 УК РФ рекомендациям Конвенции об охране окружающей среды средствами уголовного закона (Страсбург, 1998) и зарубежной уголовно-законотворческой практике. Кроме того, следует обсудить целесообразность включения в УК РФ состава о незаконной торговле окружающей средой (причем не только экземплярами охраняемых видов дикой фауны и флоры, как это предусмотрено Директивой от 19 ноября 2008 г., но и озоноразрушающими веществами, возможно, и иными природными объектами). ——————————— <14> В 2003 г. по инициативе субъекта Федерации — города Москвы такие предложения были направлены в Государственную Думу.
