(Гуцев П. Ю.) («Государственная власть и местное самоуправление», 2009, N 6)
ПУБЛИЧНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ КАК ГАРАНТИЯ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ
П. Ю. ГУЦЕВ
Гуцев П. Ю., соискатель Юридического института Орловского государственного технического университета по кафедре конституционного и муниципального права.
Основной задачей конституционного регулирования противодействия коррупции является обеспечение публичности в деятельности государственной власти и местного самоуправления. Публичность — важная гарантия защиты от злоупотреблений со стороны власти, потому что всякий государственный деятель, недобросовестно исполняющий свои обязанности, опасается огласки. Бездействие депутатов, ошибочные решения исполнительной власти, неквалифицированное отправление правосудия, преференции для родственников, необоснованные льготы и преимущества, коррупция в целом — все это в значительной мере пресекается благодаря конституционному режиму публичности и гласности. Неизбежным следствием огласки коррупционного поведения служат и меры конституционно-правовой ответственности (вотум недоверия, досрочное прекращение полномочий). Термин «публичность» в Конституции Российской Федерации не употребляется. Исключение в определенной мере составляет положение ст. 16 Конституции Российской Федерации, в которой говорится об официальном опубликовании законов. Вместе с тем практика Конституционного Суда Российской Федерации в определенной мере раскрывает содержание этого конституционного принципа. Так, в Постановлении по делу о проверке конституционности ряда положений ст. 6.1 и 12.1 Закона Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации» и ст. 21, 22 и 26 Федерального закона «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» в связи с жалобами граждан Г. Н. Белюсовой, Г. И. Зиминой, Х. Б. Саркитова, С. В. Семак и А. А. Филатовой Конституционный Суд установил наличие принципа публичности (гласности) судопроизводства <1>. ——————————— <1> См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 28 февраля 2008 г. по делу о проверке конституционности ряда положений статей 6.1 и 12.1 Закона Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации» и статей 21, 22 и 26 Федерального закона «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» в связи с жалобами граждан Г. Н. Белюсовой, Г. И. Зиминой, Х. Б. Саркитова, С. В. Семак и А. А. Филатовой // СЗ РФ. 2008. N 10 (ч. 2). Ст. 976.
В Особом мнении судьи А. Л. Кононова по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобами граждан С. А. Бунтмана, К. А. Катаняна и К. С. Рожкова указывается на публичность как квалифицирующий признак предвыборной агитации <2>. ——————————— <2> См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 октября 2003 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобами граждан С. А. Бунтмана, К. А. Катаняна и К. С. Рожкова // СЗ РФ. 2003. N 44. Ст. 4358.
Применительно к бухгалтерскому учету Конституционный Суд Российской Федерации определил публичность как «необходимость наличия таких гарантий, которые позволяли бы в публичных целях обеспечить достоверность» соответствующей информации <3>. Наконец, по Особому мнению судьи Конституционного Суда Российской Федерации Т. Г. Морщаковой, признаком публичности обладает такой вид государственной деятельности, как уголовное преследование <4>. ——————————— <3> См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 1 апреля 2003 г. по делу о проверке конституционности положения пункта 2 статьи 7 Федерального закона «Об аудиторской деятельности» в связи с жалобой гражданки И. В. Выставкиной // СЗ РФ. 2003. N 15. Ст. 1416. <4> См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 4 апреля 2002 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с запросами Государственного собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) и Совета Республики Государственного Совета — Хасэ Республики Адыгея // СЗ РФ. 2002. N 15. Ст. 1497.
Весьма фрагментарным выглядит и закрепление принципа публичности в федеральном законодательстве. В частности, ст. 16 Федерального закона «О бухгалтерском учете» определяется принцип публичности бухгалтерской отчетности, которая заключается в ее опубликовании в газетах и журналах, доступных пользователям бухгалтерской отчетности, либо распространении среди них брошюр, буклетов и других изданий, содержащих бухгалтерскую отчетность, а также в ее передаче территориальным органам государственной статистики по месту регистрации организации для предоставления заинтересованным пользователям <5>. Земельный кодекс Российской Федерации (ст. 34) предписывает публичность управления и распоряжения земельными участками, которые находятся в собственности Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований <6>. Статья 13 Федерального закона «О рынке ценных бумаг» определяет необходимость обеспечения публичности и гласности торгов на фондовой бирже <7>. ——————————— <5> См.: Федеральный закон «О бухгалтерском учете» от 21 ноября 1996 г., с послед. изм. // СЗ РФ. 1996. N 48. Ст. 5369; 1998. N 30. Ст. 3619; 2002. N 13. Ст. 1179; 2006. N 45. Ст. 4635. <6> См.: Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г., с послед. изм. // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147; 2003. N 27 (ч. 1). Ст. 2700; 2004. N 41. Ст. 3993, N 52 (ч. 1). Ст. 5276; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 15, ст. 17, N 10. Ст. 763, N 30 (ч. 2). Ст. 3122, ст. 3128; 2006. N 43. Ст. 4412, N 50. Ст. 5279, N 52. Ст. 5498; 2007. N 46. Ст. 5553. <7> См.: Федеральный закон «О рынке ценных бумаг» от 22 апреля 1996 г., с послед. изм. // СЗ РФ. 1996. N 17. Ст. 1918; 2002. N 52. Ст. 5141; 2007. N 1. Ст. 45, N 50. Ст. 6249.
Термин «публичность» используется не только в федеральном законодательстве, но и в нормативных правовых актах субъектов Федерации. Так, Законом Орловской области «О прогнозном плане (программе) приватизации государственного имущества Орловской области на 2007 год» установлен принцип публичности процедур приватизации <8>. Законом этого же субъекта Федерации о наказах избирателей принцип публичности фиксируется в качестве одного из ключевых принципов взаимодействия депутатов с избирательным корпусом <9>. ——————————— <8> См.: Закон Орловской области от 16 октября 2007 г. «О прогнозном плане (программе) приватизации государственного имущества Орловской области на 2007 год» // Орловская правда. 2007. 20 октября. <9> См.: Закон Орловской области от 26 января 2007 г. «О наказах избирателей депутатам Орловского областного Совета народных депутатов» // Орловская правда. 2007. 30 января.
Приведенных примеров достаточно, чтобы сформулировать следующие обобщения и выводы. Во-первых, в законодательстве принцип публичности закрепляется недостаточным образом, поскольку из него исключаются некоторые государственные органы, органы местного самоуправления и виды государственной и муниципальной деятельности. Во-вторых, наблюдается сочетание регулирования публичной и частной сфер общественных отношений. Если в области государственной и муниципальной власти публичность является общим правилом, из которого допускаются определенные исключения, то гражданское общество, напротив, по общему правилу неприкосновенно, как и вообще частная жизнь (ст. 23, 24 Конституции Российской Федерации). Если в сфере функционирования гражданского общества возникает необходимость в придании публичности тому или иному действию, законодатель должен это прямо оговорить (бухгалтерский учет, торги на фондовой бирже). Что касается государственной и муниципальной власти, конституционное законодательство должно создать определенные гарантии публичности и перечислить основания, по которым не допускается публичность соответствующей деятельности. Специфика коррупционных правоотношений заключается в том, что всякий государственный или муниципальный орган будет максимально стремиться к тому, чтобы обеспечить конфиденциальность соответствующей информации. Носители власти заинтересованы в публичности позитивной, а не отрицательной информации об их деятельности. В современном обществе активно развиваются различные формы положительных контактов власти и общества (телемосты, Интернет, телевидение, радио, публичные мероприятия), но все они режиссируются таким образом, чтобы имидж заинтересованных политиков продвигался преимущественно в позитивном направлении. Критическая информация утаивается, скрывается и в большинстве случаев не предоставляется широкой общественности. Изменить существующее положение дел в данной сфере способны обязывающие нормы в конституционном законодательстве. Коррупциогенность негласного режима функционирования публичной власти проявляется прежде всего в отсутствии полной и достоверной информации о правовых актах, издаваемых органами государственной власти и органами местного самоуправления. Нормативные правовые акты и правовые акты индивидуально-правового характера есть основные формы выражения власти. Именно в них реализуются полномочия соответствующих органов. Однако в официальных изданиях публикуются лишь нормативные правовые акты общего значения, в то время как акты правоприменения, а также некоторые нормативные правовые акты остаются вне поля зрения широкой общественности. В определенной мере этому способствует и содержание действующего законодательства. Так, Федеральный закон «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» <10> имеет весьма узкий предмет правового регулирования, не охватывающий всей системы правовых актов в Российской Федерации. Кроме того, наименование данного Федерального закона не в полной мере соответствует его содержанию, поскольку в ст. 8, определяющей содержание Собрания законодательства Российской Федерации, имеется указание не только на федеральные конституционные, федеральные законы и акты палат Федерального Собрания, но также на указы и распоряжения Президента Российской Федерации; постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации; решения Конституционного Суда Российской Федерации о толковании Конституции Российской Федерации и о соответствии Конституции Российской Федерации законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации или отдельных положений перечисленных актов. ——————————— <10> См.: Федеральный закон от 14 июня 1994 г. «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания», с послед. изм. // СЗ РФ. 1994. N 8. Ст. 801; 1999. N 43. Ст. 5124.
Основным исключением из общего правила о публичности в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления является режим охраняемой законом тайны, в особенности — государственной тайны, под которой понимаются защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации (ст. 2 Закона Российской Федерации «О государственной тайне») <11>. ——————————— <11> См.: Закон Российской Федерации от 21 июля 1993 г. «О государственной тайне», с послед. изм. // Российская газета. 1993. 21 сентября; СЗ РФ. 1997. N 41. Ст. 4673; 2007. N 49. Ст. 6079.
Более подробно круг таких сведений устанавливается ст. 5 данного Закона Российской Федерации. В основном эти сведения не связаны с задачами антикоррупционной политики (о содержании стратегических и оперативных планов, документов боевого управления по подготовке и проведению операций, стратегическому, оперативному и мобилизационному развертыванию войск, воинских формирований и органов, предусмотренных Федеральным законом «Об обороне» <12>, об их боевой и мобилизационной готовности, о создании и об использовании мобилизационных ресурсов; о планах строительства войск Российской Федерации, о направлениях развития вооружения и военной техники, о содержании и результатах выполнения целевых программ, научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ по созданию и модернизации образцов вооружения и военной техники и т. п.). ——————————— <12> См.: Федеральный закон «Об обороне» от 31 мая 1996 г., с послед. изм. // СЗ РФ. 1996. N 23. Ст. 2750; 2000. N 1. Ст. 6; 2003. N 27. Ст. 2700; 2004. N 27. Ст. 2711; 2005. N 10. Ст. 763; 2006. N 50. Ст. 5279; 2007. N 27. Ст. 3213.
Однако вследствие обобщенных формулировок анализируемой статьи под режим государственной тайны подпадают сведения: о функционировании транспорта и связи в Российской Федерации; о достижениях науки и техники, о научно-исследовательских, об опытно-конструкторских, о проектных работах и технологиях, имеющих важное экономическое значение; о запасах платины, металлов платиновой группы, природных алмазов в Государственном фонде драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации, Центральном банке Российской Федерации, а также об объемах запасов в недрах, добычи, производства и потребления стратегических видов полезных ископаемых Российской Федерации; о внешнеполитической, внешнеэкономической деятельности Российской Федерации; о финансовой политике в отношении иностранных государств; о финансовой или денежно-кредитной деятельности; о силах, средствах, об источниках, о методах, планах и результатах оперативно-розыскной деятельности, а также данные о финансировании этой деятельности; о фактическом состоянии защиты государственной тайны; о расходах федерального бюджета, связанных с обеспечением правоохранительной деятельности в Российской Федерации. В соответствии с принципами конституционализма указанные сведения должны относиться к секретным не сами по себе, а при определенных условиях, которые надлежит ясным образом обозначить в законодательстве <13>. В противном случае режим государственной тайны может воспрепятствовать конституционному принципу публичности власти и, следовательно, эффективности проводимой государством и обществом антикоррупционной политики. ——————————— <13> См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 27 марта 1996 г. делу о проверке конституционности статей 1 и 21 Закона Российской Федерации от 21 июля 1993 года «О государственной тайне» в связи с жалобами граждан В. М. Гурджиянца, В. Н. Синцова, В. Н. Бугрова и А. К. Никитина // СЗ РФ. 1996. N 15. Ст. 1768.
Для достижения указанной цели законодатель использует следующие два метода. Первый метод заключается в оговорке «если это влияет на безопасность государства», которая используется в ст. 5 анализируемого Закона. Недостаток данного метода заключается в сложности доказательственной базы и в излишней свободе усмотрения государственных органов, применяющих эту оговорку в качестве основания, квалифицирующего соответствующее правонарушение. Второй метод предполагает перечисление сведений, которые не составляют государственную тайну. Согласно ст. 7 Закона Российской Федерации «О государственной тайне» к ним относятся данные: о чрезвычайных происшествиях и катастрофах, угрожающих безопасности и здоровью граждан, и их последствиях, а также о стихийных бедствиях, их официальных прогнозах и последствиях; о состоянии экологии, здравоохранения, санитарии, демографии, образования, культуры, сельского хозяйства, а также о состоянии преступности; о привилегиях, компенсациях и социальных гарантиях, предоставляемых государством гражданам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям и организациям; о фактах нарушения прав и свобод человека и гражданина; о размерах золотого запаса и государственных валютных резервах Российской Федерации; о состоянии здоровья высших должностных лиц Российской Федерации; о фактах нарушения законности органами государственной власти и их должностными лицами. Однако и второй метод не свободен от ряда недостатков. Во-первых, при конкуренции норм ст. 5 и 7 высока вероятность необоснованного приоритета в пользу государственных или частных интересов. Во-вторых, чрезмерная обобщенность формулировок ст. 7 не позволяет с надлежащей ясностью выявить сведения, которые в действительности составляют государственную тайну. Особенно это касается таких оснований, как факты нарушения прав и свобод человека и гражданина, факты нарушения законности органами государственной власти и их должностными лицами. Критического осмысления заслуживает упущение законодателем деятельности органов местного самоуправления. В результате конкретный перечень секретных сведений определяется не законодательной властью, а актом главы государства, что в определенной мере нарушает баланс ветвей власти в соответствии со ст. 10 Конституции Российской Федерации <14>. ——————————— <14> См.: Указ Президента Российской Федерации от 30 ноября 1995 г. «Об утверждении Перечня сведений, отнесенных к государственной тайне», с послед. изм. // СЗ РФ. 1995. N 49. Ст. 4775; 2006. N 8. Ст. 892; 2007. N 53. Ст. 6550; 2008. N 18. Ст. 2007.
Таким образом, основной задачей конституционно-правового регулирования противодействия коррупции является обеспечение публичности в деятельности государственного и муниципального аппарата, доверия гражданского общества к институтам власти. В законодательстве необходимо более четко оговорить основания для разграничения институтов публичности и охраняемой законом тайны.
