С. Осипян, ведущий научный сотрудник НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ.
Функции государства и его органов зависят от формы государства, от формы государственного устройства и политического режима.
Применительно к прокуратуре автор разделяет позиции ученых, которые определяют ее функцию как такой вид деятельности, который предопределяется социальным назначением прокуратуры, выраженным в ее задачах <1>. С точки зрения сущностных характеристик главных задач и выполняемых функций, здесь должны быть прежде всего выделены своего рода логически первичные для прокуратуры функции, которые можно обозначить как «базовые». Относительно однородные по содержанию «специализированные» функции можно определить как «подфункции». Вместе с тем функции прокуратуры, как и других органов государства, характеризуются относительным постоянством. В рамках одной и той же функции могут решаться разные социально-политические задачи. Однако различия эти могут касаться характера объекта, непосредственной цели и, как следствие, предмета деятельности, но они не могут выходить за рамки социального предназначения государственного органа, в данном случае прокуратуры. ——————————— <1> Рябцев В. П. Функции и направления деятельности органов прокуратуры // Российский прокурорский надзор / Под ред. А. Я. Сухарева. М., 2001. С. 59.
В юридической литературе, посвященной прокурорскому надзору, высказываются несколько иные точки зрения о функциях прокуратуры. При этом не учитывается тот факт, что новый УПК РФ, устанавливая положения о прокуроре как должностном лице, уполномоченном в пределах компетенции, установленной УПК, осуществлять от имени государства уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства, а также надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия, концептуально корректирует сущностные характеристики прокуратуры как конституционно-правового института. Исходя из задач прокуратуры, определяющих осуществление ее полномочий в общей системе ее функциональной деятельности в надзорной сфере и осуществлении уголовного преследования, базовые функции являются логически первичными для деятельности прокуратуры. В целом они определены в Законе о прокуратуре. Однако думается, что с учетом сегодняшних реалий они не могут не быть пересмотрены. В Законе, нам представляется, должны быть четко обозначены три базовые функции прокуратуры: функция надзора за соблюдением Конституции и законов (с корректировкой пределов и предмета надзора); функция уголовного преследования в ходе уголовного судопроизводства; функция поддержания государственного обвинения в судебном разбирательстве и участия прокурора в суде. Глава 1 раздела III Закона о прокуратуре, которая озаглавлена «Надзор за исполнением законов», во-первых, не полно соответствует предмету надзора с точки зрения главного приоритета, установленного ст. 21, где на первом месте значится надзор за «соблюдением Конституции Российской Федерации» и потом надзор за «исполнением законов». С учетом того, что Конституция РФ является первоосновой всего законодательства в Российской Федерации и занимает верховное место в иерархии всего федерального права, название главы, на наш взгляд, следует изменить и озаглавить ее «Надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и законов, действующих на территории Российской Федерации». В предложенном заглавии мы заведомо применили термин «за соблюдением законов», но не термин «за исполнением законов», считая, что «исполнение» не присуще надзорной функции прокуратуры и выводит ее за пределы этой функции. Для прокурора представляет интерес законность акта или действия поднадзорного органа. Возложение на прокуратуру изначально надзора за «исполнением» законов привело к деформации понятия надзора прокурора, в известной мере стерло грань различия между надзорной и контрольной функциями. Надзор за «исполнением законов» логически подразумевает вмешательство в существо хозяйственной, оперативно-распорядительной и другой деятельности органов и должностных лиц, на которые надзор распространяется. Прокурор может осуществлять надзор за «исполнением законов» только тогда, когда, во-первых, к нему поступают достаточно обоснованные данные о нарушении закона по существу (злоупотреблении, нарушении прав граждан и т. п.) со стороны поднадзорного органа или должностного лица, исполняющих закон, и, во-вторых, когда прокуратура, осуществляя надзор за соблюдением законов, непосредственно обнаруживает правонарушения и незаконные действия, связанные с проверкой исполнения закона. В таких случаях прокурор может истребовать для изучения необходимые документы, получить официально информацию от юридических и физических лиц, привлечь к проверке деятельности органа или должностного лица специалистов и т. п., т. е. осуществлять проверку «исполнения закона». Четкое разграничение компетенции прокуратуры и контрольных органов, выработка критериев такого разграничения с точки зрения задач, которые стоят перед этими органами, достаточно актуальны сегодня, когда наблюдается крен надзорной практики прокуратуры в сторону контрольной деятельности. Попытки подмены прокуратурой органов контроля, втягивания ее в проверки государственных и коммерческих структур в целях выявления экономических преступлений, коррупции и т. п. на фоне достаточной отстраненности и пассивности органов внутренних дел, ФСБ и других правоохранительных и центральных контрольных органов, главным делом которых и является борьба против этих явлений, представляется очевидным диссонансом. Исходя из изложенного, выделение в понятии предмета надзора двух толкований одной и той же функции надзора за законностью — «исполнение законов» и «соответствие законам правовых актов», зафиксированных в ст. 21 Закона о прокуратуре, на наш взгляд, означает не различное проявление единой по сути надзорной деятельности в решении стоящих перед прокуратурой задач, а некое слияние контроля и надзора, в определенной степени подмену прокурором контролирующих органов, которое в сочетании обширных задач с незначительными полномочиями обрекает на хронические недостатки надзор за законностью: поверхностность, некомпетентность и постоянное предрасположение прокуратуры к подмене других государственных органов и организаций. Практика убеждает в несостоятельности законодательной дефиниции надзора с ориентацией на «исполнение законов», которая в известной мере несет на себе отпечаток тоталитарного режима государства с его стремлением охватить своим контролем весь механизм правового регулирования. Проблема пределов надзора делает сегодня актуальным вопрос о характере нормативных правовых актов, надзор за соблюдением которых имеет важную политическую и практическую значимость. Речь идет о нормативных правовых указах Президента РФ и нормативных правовых постановлениях Правительства РФ. Ставя вопрос в таком разрезе, мы исходим из того, что законы как нормативные акты первичного порядка в большинстве случаев нуждаются в правовом обеспечении — актах Президента РФ и Правительства РФ. На практике министерства и ведомства руководствуются федеральными законами, опосредованными нормативными указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, изданными в правовое обеспечение законов. Не считаться с этим прокуратура не может. Надзор только за законами, вне соответствующих нормативных актов Президента и Правительства, обеспечивающих жизнедеятельность закона, обречен на формальный акт. Если иметь в виду, что немало федеральных законов не отличается адекватностью (о чем свидетельствуют частые изменения редакции одного и того же закона), то практическая значимость нормативных указов Президента РФ и постановлений Правительства становится особенно очевидной. Функции и полномочия Президента РФ обеспечивают ему активную роль как в сфере осуществления управления, так и в сфере законодательства. Наряду с Конституцией и федеральными законами, нормативные указы Президента являются правовой базой для издания актов Правительством РФ и правительствами (администрациями) субъектов Федерации. Согласно ч. 2 ст. 90 Конституции указы Президента РФ обязательны для исполнения на всей территории Федерации. Указы Президента не должны противоречить Конституции и федеральным законам, но формула «подзаконность» применительно к указам не столь бесспорна. Они не называются в Конституции подзаконными актами. Нормативные указы Президента РФ принимаются в рамках полномочий его самостоятельной власти и являются источниками права. Указ нередко принимается для того, чтобы обеспечить исполнение закона. Однако было бы упрощением утверждать, что все указы Президента РФ и постановления Правительства РФ принимаются с целью обеспечить исполнение закона. Они охватывают важнейшие области внутренней и внешней политики, прав человека, экономики, финансов, кредитной и денежной системы, социального обеспечения, обеспечения обороны страны, государственной безопасности, соблюдение и исполнение которых должны обеспечивать контролирующие, надзорные и другие органы. Таким образом, проблема расширения пределов прокурорского надзора в осуществлении надзора за нормативными указами Президента РФ и нормативными постановлениями Правительства РФ, на наш взгляд, весьма актуальна. Она тесно связана с необходимостью концентрации усилий на главных участках укрепления государства, законности и правопорядка. Проблема пересмотра предмета надзора за законностью была бы решена половинчато без надзора за исполнением решений Конституционного Суда РФ. Судебный контроль за конституционностью законов — один из основных признаков правового государства, важнейшая гарантия, обеспечивающая господство права. Конституционный Суд РФ по запросам лиц и органов, указанных в ч. 2 ст. 125 Конституции РФ, разрешает дела о соответствии ей федеральных законов, кодексов, нормативных актов органов законодательной и исполнительной ветвей власти, положений конституций, уставов, законов и иных нормативных актов субъектов Федерации, по жалобам на нарушения конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов и прокуратуры проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, и т. д. Однако практика исполнения этих решений несовершенна. Несмотря на то что прокурорский надзор по Конституции не наделен статусом конституционного надзора, принцип обеспечения соблюдения Конституции и ее верховенства всегда был смыслом и приоритетной целью ее надзорной деятельности. Это подтвердил Конституционный Суд в связи с рассмотрением дела о проверке конституционности положений ст. ст. 115 и 231 ГПК РСФСР, ст. ст. 26, 251 и 253 ГПК РФ, ст. ст. 1, 21 и 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» по запросам Государственного Собрания-Курултая Республики Башкортостан, Государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан. Постановлением от 18 июля 2003 г. N 13-П Конституционный Суд признал, что не исключает для Генерального прокурора РФ возможности обращаться в Конституционный Суд с запросом о проверке соответствия Конституции РФ конституций и уставов субъектов Российской Федерации. Генеральный прокурор в связи с этим Постановлением Конституционного Суда издал Указание от 10 сентября 2003 г. N 367 «Об организации прокурорского надзора за соответствием федеральному законодательству конституций и уставов субъектов Российской Федерации в целях обеспечения действенного прокурорского надзора за законностью конституций и уставов субъектов России». Таким образом, проблема приоритетов надзора нуждается в существенном пересмотре.
