САМОВОЛЬНАЯ ПОСТРОЙКА И ВИДЫ НЕДВИЖИМОГО ИМУЩЕСТВА <*>
В. А. АЛЕКСЕЕВ
——————————— <*> Alekseev V. A. The unauthorized structure and types of immovable property.
Алексеев Вадим Александрович, профессор кафедры гражданского и предпринимательского права Российской государственной академии интеллектуальной собственности, доктор юридических наук.
В статье рассматриваются проблемы соотношения категорий самовольной постройки и недвижимого имущества, а также самовольной постройки и видов недвижимого имущества. По мнению автора, самовольная постройка представляет собой отдельный вид недвижимого имущества.
Ключевые слова: право собственности, недвижимое имущество, самовольная постройка.
The article considers the problem of correlation of categories of unauthorized construction and real estate, as well as unauthorized construction and types of immovable property. In the opinion of the author of an unauthorized building is a separate kind of immovable property.
Key words: the right of ownership of the immovable property, the unauthorised construction.
Согласно п. 1 ст. 222 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ) «самовольной постройкой является жилой дом, другое строение, сооружение или иное недвижимое имущество, созданное на земельном участке, не отведенном для этих целей в порядке, установленном законом и иными правовыми актами, либо созданное без получения на это необходимых разрешений или с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил». Из этого определения можно заключить, что в соответствии с действующим законодательством самовольная постройка является объектом недвижимости <1>. На этой позиции находятся и высшие судебные органы Российской Федерации. Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 29 апреля 2010 г. «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав» (далее — Постановление от 29.04.2010) в п. 29 подчеркивает, что «положения статьи 222 ГК РФ не распространяются на отношения, связанные с созданием самовольно возведенных объектов, не являющихся недвижимым имуществом». ——————————— <1> Нельзя не отметить, что вопрос о том, является ли самовольная постройка недвижимостью, стал предметом долгой и острой дискуссии. Обзор этой дискуссии и обоснование позиции автора о том, что самовольная постройка является недвижимым имуществом, см. в: Алексеев В. А. Недвижимое имущество: государственная регистрация и проблемы правового регулирования. М., 2007. С. 121 — 133.
Однако положительным ответом на вопрос о принадлежности самовольной постройки к недвижимому имуществу проблематика соотношения недвижимости и самовольной постройки не заканчивается. Следующим вопросом в рамках данной проблемы является определение соотношения известных законодательству видов недвижимого имущества и самовольной постройки. Статья 130 ГК РФ в качестве видов недвижимого имущества называет: 1) земельные участки; 2) участки недр; 3) здания; 4) сооружения; 5) объекты незавершенного строительства. В ст. 1 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» содержится определение недвижимости, согласно которому «недвижимое имущество (недвижимость), права на которое подлежат государственной регистрации в соответствии с настоящим Федеральным законом, — земельные участки, участки недр и все объекты, которые связаны с землей так, что их перемещение без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе здания, сооружения, жилые и нежилые помещения». Федеральный закон «О государственном кадастре недвижимости» в качестве объектов кадастрового учета называет земельные участки, здания, сооружения, помещения и объекты незавершенного строительства (п. 5 ст. 1). При некоторых разночтениях в приведенных перечнях следует признать, что в современном российском законодательстве утвердилась трехзвенная классификация объектов недвижимости: 1) земельный участок, участок недр; 2) здание, сооружение, иные объекты, прочно связанные с земельным участком (в частности, объекты незавершенного строительства); 3) помещение. Самовольная постройка — всегда результат строительной деятельности как целенаправленной деятельности людей по созданию нового объекта недвижимости. Согласно п. 13 ст. 1 Градостроительного кодекса РФ, «строительство — создание зданий, строений, сооружений (в том числе на месте сносимых объектов капитального строительства)». Такое определение исключает из возможных объектов самовольного строительства участки недр. Что же касается земельных участков, то в соответствии с последними изменениями законодательства некоторые из них могут быть объектами самовольного строительства. Федеральный закон от 19 июля 2011 г. N 246-ФЗ «Об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Закон об искусственных земельных участках) в ст. 3 определяет искусственно созданный земельный участок как «сооружение, создаваемое на водном объекте, находящемся в федеральной собственности, или его части путем намыва или отсыпки грунта либо использования иных технологий и признаваемое после ввода его в эксплуатацию также земельным участком». Из этого определения можно заключить, что искусственный земельный участок имеет двойственную природу. С одной стороны, это сооружение, на которое с определенными оговорками и дополнениями распространяется градостроительное законодательство в части получения разрешений на строительство и разрешений на ввод в эксплуатацию (ч. 5 ст. 4 Градостроительного кодекса РФ). С другой стороны, после ввода в эксплуатацию это сооружение признается земельным участком, подлежащим кадастровому учету (ст. 25.1 Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости»). При таком законодательном решении нет никаких оснований исключать искусственный земельный участок из числа объектов, которые могут быть самовольными постройками. Вместе с тем нужно иметь в виду, что это единственный предусмотренный законом случай, когда земельный участок может быть отнесен к вновь созданным объектам и самовольным постройкам. Не может быть объектом самовольного строительства помещение. Эта разновидность недвижимого имущества большинством ученых, к числу которых относится и автор статьи, признается вещью-фикцией, поскольку не имеет какого-либо материального содержания, представляя собой лишь определенным образом ограниченное пространство в здании или сооружении. Таким образом, хотя помещения и являются результатом строительной деятельности, но они не могут быть ее самостоятельным объектом. Нельзя построить помещение, можно построить только здание или сооружение, в котором тем или иным образом выделяются помещения. Говоря о земельных участках и помещениях, нужно отметить еще одну их особенность, отличающую их от зданий и сооружений. В определении границ этих объектов, наряду с объективными критериями, подлежащими установлению органами кадастрового и технического учета, имеет определенное (а иногда определяющее) значение субъективное волеизъявление обладателя вещного права на объект недвижимости. Таким образом, «новые» земельные участки и помещения могут появляться не только в результате строительной деятельности, но и в результате изменения границ ранее существовавших объектов на основании волеизъявления правообладателей, подтвержденного органами технического и кадастрового учета. Разумеется, такие объекты не могут быть самовольными постройками даже в случае нарушения закона при их формировании, поскольку строительная деятельность в данном случае отсутствует. Таким образом, в качестве объектов самовольного строительства могут выступать искусственно созданные земельные участки, здания и сооружения. Кроме зданий и сооружений самовольными постройками могут быть также объекты незавершенного строительства. Это подтверждает п. 30 Постановления от 29.04.2010: «В соответствии со статьей 130 ГК РФ объекты незавершенного строительства отнесены законом к недвижимому имуществу. Исходя из пункта 1 статьи 222 ГК РФ, самовольной постройкой признается не только жилой дом, другое строение, сооружение, но и иное недвижимое имущество. Следовательно, объект незавершенного строительства как недвижимое имущество также может признаваться самовольной постройкой». Это означает, что положения ст. 222 ГК РФ, как в отношении сноса, так и в отношении легализации самовольной постройки, могут применяться к объектам, строительство которых начато, но не окончено, на любой стадии их создания. Пункт 6 ст. 12 Закона о регистрации, определяя структуру ЕГРП, указывает, что за разделом, содержащим информацию о данном земельном участке, располагаются разделы, содержащие информацию о зданиях, сооружениях и об иных объектах недвижимого имущества, прочно связанных с земельным участком. Что понимается под иными, кроме зданий и сооружений, объектами, прочно связанными с земельным участком? Могут ли существовать самовольные постройки, которые не являются ни зданиями, ни сооружениями, ни объектами незавершенного строительства? Могут ли быть самовольными постройками объекты, представляющие собой обособленные части зданий или сооружений? Речь идет в первую очередь о таких частях зданий и сооружений, которые могут быть использованы автономно от других частей объекта. Так, если отдельная квартира или несколько квартир не могут быть автономно использованы, так как для подхода к ним и обеспечения их функционирования необходимы общие помещения дома, а также несущие конструкции, электрическое, сантехническое и иное оборудование, то при определенных условиях блок-секция или флигель, имеющий отдельный вход, могут быть объектами автономного использования, в том числе иметь самостоятельное, отличное от других частей здания назначение (например, общежитие, гостиница, детский сад и пр.). Весьма распространенной является практика сдачи объектов в эксплуатацию очередями, когда одна из частей будущего единого здания начинает функционировать раньше других частей. При этом не исключено, что вторая очередь объекта будет строиться без разрешения на строительство или с существенным нарушением строительных норм. По мнению автора, части зданий и сооружений, которые могут функционировать автономно от других частей, самостоятельно вводиться в эксплуатацию, быть самостоятельными объектами реконструкции и сноса, могут признаваться объектами недвижимости, а значит, и самовольными постройками. Самовольными постройками могут быть только новые объекты недвижимости. При этом сами вновь созданные объекты можно разделить на две группы: 1) объекты нового строительства; 2) объекты, созданные в результате преобразования ранее существовавших объектов. Отнесение объектов недвижимости к новому строительству проблем не вызывает. Для классификации объекта как вновь построенного достаточно установить, что он был возведен без использования каких-либо конструктивных элементов ранее существовавших объектов недвижимости. Что же касается второй группы объектов, то здесь вариантов значительно больше, а главный вопрос состоит в том, в каком случае изменение ранее существовавшего объекта превращает его в объект, имеющий статус вновь созданного. Гражданский кодекс РФ, к сожалению, не содержит ответа на этот вопрос для недвижимого имущества. Применительно к движимым вещам имеется понятие переработки (ст. 220 ГК РФ), однако предлагаемые в этой статье критерии не могут быть применены в большинстве случаев создания недвижимого имущества. Вместе с тем очевидно, что новым может быть признан лишь такой объект, который образовался в результате существенного видоизменения ранее существовавшего. Встает вопрос, как соотносится понятие реконструкции и самовольного строительства? Согласно п. 14 ст. 1 Градостроительного кодекса реконструкция объектов капитального строительства — это «изменение параметров объекта капитального строительства, его частей (высоты, количества этажей, площади, объема), в том числе надстройка, перестройка, расширение объекта капитального строительства, а также замена и (или) восстановление несущих строительных конструкций объекта капитального строительства, за исключением замены отдельных элементов таких конструкций на аналогичные или иные улучшающие показатели таких конструкций элементы и (или) восстановления указанных элементов». Согласно п. 28 Постановления от 29.04.2010 «положения статьи 222 ГК РФ распространяются на самовольную реконструкцию недвижимого имущества, в результате которой возник новый объект». Из этого можно заключить, что реконструкция может приводить к созданию нового объекта, а может и не приводить. Следовательно, не всякая реконструкция, проведенная без разрешения или с существенным нарушением строительных норм, является самовольной постройкой. К сожалению, выдвигая данный тезис, указанное Постановление не указывает критерии, которыми должен руководствоваться суд, делая вывод о том, создан ли в результате реконструкции новый объект недвижимости. Тем самым, вместо внесения единообразия в судебную практику, создаются предпосылки для произвольного применения закона. По нашему мнению, установление факта реконструкции, независимо от ее объема и стоимости, во всех случаях приводит к возникновению нового объекта. Даже если изменение параметров объекта в результате реконструкции незначительно, по сравнению с прежними характеристиками объекта, следует признать, что прежний объект перестал существовать и возник новый. В связи с этим вызывает возражение высказанная в литературе точка зрения о том, что «незначительная реконструкция» не влечет образования нового объекта. Обосновывая свою позицию, Е. А. Киндеева и М. Г. Пискунова пишут: «Если при строительных работах произошло уничтожение существующего объекта, а новый объект создан без надлежащих разрешений, он является самовольной постройкой. Если же объект претерпел только архитектурно-градостроительные преобразования, то право собственности на него не прекратилось даже при отсутствии необходимых согласований строительных работ. Такой объект нельзя признать самовольной постройкой и лишить собственника прав на него. Образно говоря, самовольная пристройка, надстройка и перестройка — это не самовольная постройка» <2>. Такая «образность» практически сводит на нет критерии создания нового объекта при реконструкции. Указанные авторы определяют новый объект при реконструкции по кругу: новый объект в результате реконструкции возникает в том случае, когда объект является новым. Этот подход мало чем отличается от предлагаемого в п. 28 Постановления от 29.04.2010. ——————————— <2> Киндеева Е. А., Пискунова М. Г. Характеристики недвижимости при регистрации // Государственная регистрация прав на недвижимость: теория и практика. М., 2005. С. 141.
В связи с этим вызывает сомнения удачность формулировки абзаца 3 п. 29 этого Постановления: «В случаях, когда самовольно возведенный объект, не являющийся новым объектом или недвижимым имуществом, создает угрозу жизни и здоровью граждан, заинтересованные лица вправе на основании пункта 1 статьи 1065 ГК РФ обратиться в суд с иском о запрещении деятельности по эксплуатации данного объекта». Что такое самовольно возведенный объект, который является объектом недвижимого имущества, но тем не менее не является новым, — вопрос, для ответа на который необходимо мобилизовать творческий потенциал авторов данного разъяснения. Важным аспектом соотношения реконструкции и самовольной постройки является вопрос о том, что следует считать самовольной постройкой при реконструкции — весь подвергшийся реконструкции объект или только ту его часть, которой не было до реконструкции. Например, если в результате незаконной реконструкции достроен дополнительный этаж или выполнена пристройка к ранее существовавшему зданию, что является самовольной постройкой — все здание либо соответствующий этаж или пристройка? Постановление от 29.04.2010 также не дает прямого ответа на этот вопрос. С одной стороны, положение о том, что ст. 222 ГК РФ распространяется «на самовольную реконструкцию недвижимого имущества, в результате которой возник новый объект», может ориентировать на вывод о том, что именно этот новый объект и становится самовольной постройкой. С другой стороны, здесь же содержится положение о том, что «суд обязывает лицо к сносу самовольно реконструированного недвижимого имущества лишь в том случае, если будет установлено, что объект не может быть приведен в состояние, существовавшее до проведения таких работ». Это предполагает возможность вынесения решения не о сносе объекта целиком, а лишь об устранении тех изменений объекта, которые явились результатом незаконной реконструкции (в нашем примере — демонтаж этажа или пристройки). Не оспаривая этих разъяснений по существу, мы полагаем, что самовольной постройкой при реконструкции всегда следует считать все подвергшееся реконструкции здание или сооружение. Что же касается возможности не принимать решение о сносе такой самовольной постройки, заменив его решением о приведении объекта в первоначальное состояние, то это специфическое для самовольно реконструированных объектов последствие, обусловленное возможностью восстановления положения, существовавшего до реконструкции без сноса всего объекта целиком. Проведенный анализ соотношения видов недвижимого имущества и самовольной постройки оставляет достаточно много проблем, что свидетельствует о том, что законодательное решение этого вопроса далеко от совершенства. Это связано в первую очередь с тем, что действующий закон, определяя понятие самовольной постройки, не отражает в полной мере ее специфику как вида недвижимости. Именно это порождает предложения об исключении самовольной постройки из числа объектов недвижимости как на основе действующего законодательства путем его соответствующего толкования, так и посредством изменения закона. Особенностью самовольной постройки является невозможность ее включения в гражданский оборот, либо абсолютная (когда нет оснований для ее легализации), либо относительная (при наличии оснований для применения п. 3 ст. 222 ГК РФ). В связи с этим некоторые исследователи делают вывод о том, что самовольная постройка представляет собой особый вид недвижимого имущества. Так, О. В. Гумилевская предлагает самовольную постройку «квалифицировать как особую разновидность недвижимых вещей, созданных с нарушением закона, оборот которых без соответствующей государственной регистрации невозможен» <3>. ——————————— <3> Гумилевская О. В. Основания признания права собственности на самовольную постройку: Автореф. дис. … к. ю.н. Краснодар, 2008. С. 9.
По нашему мнению, самовольная постройка представляет собой отдельный вид недвижимого имущества не только в силу отсутствия оборотоспособности. Оборотоспособность до регистрации права отсутствует не только у самовольной постройки, но и у любого вновь созданного объекта недвижимости <4>. Объекты самовольного строительства при строгом подходе нельзя отнести ни к зданиям, ни к сооружениям, ни к объектам незавершенного строительства. Дело в том, что разница между зданиями и сооружениями, с одной стороны, и незавершенными объектами — с другой, состоит в том, что строительство первых юридически завершено, о чем в установленных законом случаях свидетельствует разрешение на ввод в эксплуатацию (ст. 55 Градостроительного кодекса РФ). Очевидно, что к самовольной постройке этот критерий неприменим в принципе, поскольку разрешение на ее ввод в эксплуатацию не может быть выдано, а выданное является недействительным. При таких обстоятельствах самовольная постройка всегда будет объектом незавершенного строительства, а утратить этот статус сможет только после легализации. ——————————— <4> В связи с этим А. В. Швабауэр выделяет группу «необоротоспособных недвижимых вещей» (см.: Швабауэр А. В. Государственная регистрация прав, обременений прав и сделок в гражданском обороте недвижимого имущества: Автореф. дис. … к. ю.н. СПб., 2011. С. 6).
С учетом изложенного наиболее юридически корректным представляется дополнение перечня п. 1 ст. 130 ГК РФ самовольной постройкой. При этом в этой же статье может быть дано определение этого понятия, наряду с такими понятиями, как здание, сооружение, объект незавершенного строительства и помещение. Однако проект изменений Гражданского кодекса РФ (далее — проект) по этому пути не пошел. Определяя в ст. 244 самовольную постройку, он указал, что «самовольной постройкой является здание или сооружение», исключив упоминание в определении о недвижимом имуществе. Следует подчеркнуть, что исчезновение из текста определения слов «недвижимое имущество» не означает, что законодатель перестал относить самовольную постройку к недвижимости. В данном случае имеет место конкретизация понятия, потому что только здание или сооружение, по мнению авторов проекта, могут быть самовольными постройками, так как именно они являются результатом строительства. Поскольку здания и сооружения проектом прямо отнесены к недвижимым вещам и в новой редакции ст. 130 ГК РФ никаких оснований считать, что определение не относит самовольную постройку к недвижимым вещам, не имеется. Целесообразность рассматриваемого изменения тем не менее вызывает определенные сомнения. Если указание на здания и сооружения подчеркивает, что нельзя говорить о помещениях как о самовольных постройках в силу их отнесения к вещам-фикциям, то с этим вполне можно согласиться. Отсутствие же упоминания в определении объектов незавершенного строительства, которые ст. 130 ГК РФ относит к недвижимым вещам наряду со зданиями и сооружениями, может создать определенные проблемы в толковании, несмотря на то что никаких оснований не относить незавершенные объекты к самовольным постройкам нет. Представляется также целесообразным дополнить перечень объектов, которые могут быть признаны самовольными постройками, искусственными земельными участками. При этом следует заметить, что отнесение Законом об искусственных земельных участках этих объектов к сооружениям не вполне корректно, поскольку в ст. 130 ГК РФ сооружения приводятся в качестве примера объекта, прочно связанного с землей и отличного от земельного участка.
