(Сергеев Д. Б.) («Административное и муниципальное право», 2011, N 11)
ПЕРВИЧНАЯ ЛЕГИТИМИЗАЦИЯ МЕСТНОГО СООБЩЕСТВА ВНЕ И В РАМКАХ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ: ГЕНЕТИЧЕСКИЙ И КРЕАЦИОННЫЙ АСПЕКТЫ
Д. Б. СЕРГЕЕВ
Сергеев Дмитрий Борисович, кандидат юридических наук, доцент Хакасского государственного университета им. Н. Ф. Катанова.
В статье вводятся в юридическую науку понятия «генетический аспект первичной легитимизации местного сообщества» и «креационный аспект первичной легитимизации местного сообщества». В генетическом аспекте первичная легитимизация означает введение в право института муниципального образования в качестве представителя местного сообщества, а в креационном — это процесс создания государством конкретного муниципального образования. Генетические аспекты первичной легитимизации местного сообщества начали проявляться в России с момента закрепления в законодательстве института местного самоуправления в 1990 — 1991 гг., фактически завершившись после принятия Федерального закона от 28 августа 1995 N 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Но Аннотации и ключевые слова формально первичная легитимизация местного сообщества в ее генетических аспектах не закончилась из-за отсутствия в Конституции РФ и российских федеральных законах термина «местное сообщество». Правовая форма легитимизации местного сообщества начала проявляться в креационных аспектах после вступления в силу Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ, когда законодатель раскрыл содержание понятия «муниципальное образование» и обязал создать соответствующие субъекты права.
Ключевые слова: местное самоуправление, муниципальное образование, местное сообщество, первичная легитимизация местного сообщества, генетические аспекты первичной легитимизации местного сообщества, креационные аспекты первичной легитимизации местного сообщества, муниципально-правовые понятия, муниципальное право, государство.
Primary legitimization of local community outside and within a municipal unit: genetic and creation aspects D. B. Segreev
The article introduces the terms as ‘genetic aspect of the primary legitimization of the local community’ and ‘creation aspect of the primary legitimization of the local community’ in law. Genetic aspect means introduction of a municipal unit institution as a representative of a local community and creation aspect denotes the process of creation of a particular municipal unit by a state institution. Genetic aspects of the primary legitimization of local community first started in Russia in 1990 — 1991 when the institution of the local self-government was legally enforced. De facto, these aspects were over when the Federal law ‘On general principles of local self-government in the Russian Federation’ N 154-FZ dated August 28, 1995. But formally, the genetic aspects ofprimary legitimization of local community continued to exist even though there were no such terms as ‘local community’ in the Constitution of the RF and Russian federal laws. Instead, legitimization of the local community was legally enforced in creation aspects after the Federal Law N 154 came into force and the legislation introduced the term ‘municipal unit’ and instructed to create corresponding legal entities.
Key words: local self-government, municipal unit, municipal community, primary legitimization of local community, genetic aspects of the primary legitimization of the local community, creation aspects of the primary legitimization of the local community, municipal law terms, municipal law, state institution.
Бурное развитие муниципального права в России в последнем десятилетии XX в. — первом десятилетии XXI в. вывело эту отрасль правовой науки на такую ступень развития, когда от описания законодательства, его изменений и очевидных проблем применения, можно перейти к более глубокому теоретическому уровню исследований. Одним из сравнительно малоизученных институтов муниципального права является муниципальное образование. Иногда исследуются какие-либо его отдельные аспекты <1> или оно попадает в поле зрения ученых-правоведов в рамках более широких вопросов <2>, или анализируются отраслевые аспекты правосубъектности муниципального образования <3>, но крупные комплексные исследования муниципального образования отсутствуют. ——————————— <1> См., например: Баженова О. И. Муниципальное образование как субъект права (теоретико-правовые аспекты): Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2009; Шугрина Е. С. Понятие и признаки муниципального образования в материалах судебной практики // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. N 5. С. 33; и др. <2> См.: Чиркин В. Е. Юридическое лицо публичного права. М., 2007. <3> См.: Колмакова Н. Н. Муниципальное образование как субъект гражданских правоотношений: Дис. … канд. юрид. наук. Волгоград, 2007.
Государство с помощью права первично легитимизирует местные сообщества, создавая муниципальные образования, юридически закрепляя при этом их границы, оно «октроирует местным сообществам право на местное самоуправление, указывая его пределы и одновременно обеспечивая его осуществление, поддерживая своей защитой» <4>. Теоретически во время данного процесса должно признаваться существование уже сформировавшегося местного сообщества. Иногда при создании муниципального образования вопрос о существовании полноценного местного сообщества на его территории не является приоритетным. Это может быть следствием различных политических или юридических коллизий, иногда просто ошибок. В данном случае действует презумпция безусловного существования на территории муниципального образования местного сообщества. Опровергнуть эту презумпцию, если при создании муниципального образования соблюдаются все правовые нормы невозможно, так как эта презумпция «скрыта» законодателем с помощью игнорирования юридической конструкции «местного сообщества» в федеральных законах. ——————————— <4> См.: Выдрин И. В. Местное самоуправление в Российской Федерации. От идеи к практике: конституционно-правовой аспект / Науч. ред. А. Н. Кокотов. Екатеринбург, 1998. С. 66.
В социологии к признакам местного сообщества относят компактность постоянного или преимущественного проживания населения на определенной территории, обозначенной определенными географическими, экономическими, экологическими и иными границами; относительную (в зависимости от уровня развития общества) ресурсную обеспеченность территориальной общности для удовлетворения основных потребностей населения; устойчивую способность местного сообщества к воспроизводству территориальной группы населения, среды жизнедеятельности за счет внутренних и внешних ресурсов системы; осознание большинством жителей своей принадлежности к местному сообществу, их социальную самоидентификацию; наличие общих потребностей в организации условий производства, проживания, психологического комфорта и безопасности, отдыха; наличие элементов самоуправления <5>. А. А. Саломаткин отмечает, что имеются различия в определении понятия «местное сообщество» в законодательстве и научных публикациях. Термины, которые используются в нормативно-правовых актах, как правило, имеют эмпирический характер и могут включать указания на такие элементы содержания данного термина, как: а) совокупность совместного проживания в муниципальном образовании; б) существование общих для жителей интересов в решении вопросов местного значения; в) осуществление взаимодействия с проживающими в данном муниципальном образовании жителями; г) местное сообщество является собственником муниципального имущества. Этот ученый также говорит о том, что в научных публикациях в понятие «местное сообщество» вкладывается весьма широкое содержание, указывая на то, что оно является тесно интегрированной локальной социальной общностью — коллективом жителей определенного населенного пункта или территории, который в этом своем качестве выступает как институт «муниципальной демократии» и гражданского общества, институт в рамках которого реализуются такие позитивные социальные ценности, как коллективизм, свобода и автономия личности и т. п. <6>. ——————————— <5> См.: Морозова Л. П. Факторы развития местного сообщества в условиях современной России (на примере местных сообществ Мурманской области): Автореф. дис. … канд. соц. наук. СПб., 2009. С. 14. <6> См.: Саломаткин А. А. Местное самоуправление в сельских поселениях России (вопросы теории и практики): Дис. … канд. юрид. наук. Челябинск, 1999. С. 42.
Стремление воплотить в жизнь большую часть данных признаков местного сообщества можно увидеть в принципах и нормах муниципального права, но трудности реализации соответствующих основополагающих идей и правил поведения позволяют иногда говорить, что они не реализуются на практике, об их формальном характере. Такой признак местного сообщества, как осознание большинством жителей своей принадлежности к нему, их социальная самоидентификация имеет отдаленное отношение к юриспруденции, но может влиять на создание, преобразование или упразднение муниципального образования, изменение его границ не напрямую через правовые нормы, так как признаки этого осознания очень трудно юридически зафиксировать. Осознание большинством жителей своей принадлежности к местному сообществу, их социальная самоидентификация может повлиять на выражение местным сообществом мнения по вопросам, связанным с созданием, преобразованием или упразднением муниципального образования, изменением его границ, например, на референдуме. Очевидна формально-юридическая реализация такого признака местного сообщества, как наличие элементов самоуправления, которые с помощью муниципального права реализуются в рамках муниципального образования во время вторичной легитимизации местного сообщества муниципальным образованием. Это является подтверждением того, что законодатель, не говоря о местном сообществе в тексте федеральных законов, фактически стремится к тому, чтобы то, что он называет «населением муниципального образования» обладало признаками местного сообщества. Такая «скрытость» существования полноценного местного сообщества на территории каждого муниципального образования упрощает жизнь авторам концепции этого закона, делая не столь очевидной проблему жизнеспособности местных сообществ отдельных разновидностей муниципальных образований, а также правоприменителям, поскольку препятствует ставить этот вопрос при рассмотрении судами споров о создании муниципальных образований, об их территориях. Генетический аспект первичной легитимизации местного сообщества связан с происхождением муниципального образования как правовой формы участия населения местных территорий в правовых отношениях. С формальной точки зрения реализация данного аспекта в России не закончена, так как термин «местное сообщество» не закреплен в Основном законе нашего государства и не употребляется в федеральных законах. В современной России данный процесс начался задолго до появления правовой конструкции «муниципальное образование» с момента провозглашения в законодательстве идеи местного самоуправления и норм, в соответствии с которыми изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий. До реализации идей местного самоуправления население местных территорий играло исключительно роль объекта когда, меняя административно-территориальное деление государства, его органы, не обремененные обязанностью прислушиваться к мнению населения, выраженного с помощью демократических процедур, корректировали начертание границ, но и, соответственно, вносили изменения в количественный состав жителей соответствующих административно-территориальных единиц. Например, образование и упразднение районов, городов, районов в городах производились решением Президиума Верховного Совета РСФСР по представлению исполкома краевого, областного или городского (города республиканского подчинения) Совета народных депутатов, а в автономных республиках — Президиума Верховных Советов автономных республик по представлению исполкома районного, городского Совета народных депутатов с последующим утверждением Президиумом Верховного Совета РСФСР (ст. 2 Положения о порядке решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР, утвержденного Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 августа 1982 г. <7> (далее — Положение от 17 августа 1982 г.). Данный акт был принят в соответствии со ст. 79 Конституции СССР 1977 г., которая устанавливала, что союзная республика определяла свое краевое, областное, окружное, районное деление и решала иные вопросы административно-территориального устройства <8>. В качестве другого примера можно привести включение населенных пунктов в состав городов, генеральные планы которых утверждались Советом Министров РСФСР, — оно производилось Президиумом Верховного Совета РСФСР по представлению исполкома краевого, областного или городского (города республиканского подчинения) Совета народных депутатов, а в автономных республиках — Президиумом Верховного Совета автономной республики по представлению исполкома районного или городского Совета народных депутатов с последующим утверждением Президиумом Верховного Совета РСФСР (ст. 14 Положения от 17 августа 1982 г.). Иной пример: установление и изменение границ районов производились решением Президиума Верховного Совета автономной республики, исполкома краевого, областного Совета народных депутатов по представлению исполкома нижестоящего Совета народных депутатов (ст. 16 Положения от 17 августа 1982 г.). Все эти правовые нормы наглядно показывают, что в советский период население напрямую не участвовало в процессе изменения границ административно-территориальных единиц. ——————————— <7> См.: Ведомости СНД и ВС СССР. 1991. N 1. Ст. 3. <8> См.: Ведомости ВС СССР. 1977. N 41. Ст. 617.
Когда граждане получили возможность высказывать свое мнение о границах муниципального образования с помощью демократических процедур, они получили право не только голосовать о территориальных пределах муниципального образования, но и о наличии или отсутствии связей, которые существуют между ними как членами местного сообщества. Наличие этого права не означает автоматического возникновения местного сообщества, но является необходимым юридическим инструментом для создания местного сообщества или защиты уже сформировавшегося коллектива. Путь к обретению данной возможности начался с принятия Закона СССР от 9 апреля 1990 г. N 1417-1 «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» <9>, в котором регулирование территориальных основ местного самоуправления ограничивалось установлением в п. п. 2 и 3 ст. 2 этого акта норм, в соответствии с которыми местное самоуправление осуществлялось в границах административно-территориальных единиц. Первичным территориальным уровнем местного самоуправления могли быть сельсовет, поселок (район), город (район в городе), а с учетом местных условий и национальных особенностей союзные и автономные республики определяли и другие уровни местного самоуправления. Но в Конституции СССР 1977 г. термин «местное самоуправление» появился позже. Законом СССР от 26 декабря 1990 г. N 1861-1 «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) СССР в связи с совершенствованием системы государственного управления» <10> ст. 145 Конституции СССР 1977 г. <11> была дополнена частью второй, в которой впервые за историю нашего государства в Основном законе появилось понятие «местное самоуправление». ——————————— <9> См.: Ведомости СНД и ВС СССР. 1990. N 16. Ст. 267. <10> См.: Ведомости СНД и ВС СССР. 1991. N 1. Ст. 3. <11> См.: Ведомости СНД СССР. 1977. N 41. Ст. 617.
24 мая 1991 г. был принят Закон РСФСР N 1329-1 «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) РСФСР в связи с реформой местного самоуправления». Этим актом впервые за историю РСФСР в ее Основной закон был внесен термин «местное самоуправление»: в название раздела VII Конституции РСФСР 1978 г. были добавлены слова «Местное самоуправление в РСФСР». В ст. 138 этого акта в ред. Закона РСФСР от 24 мая 1991 г. N 1329-1 местное самоуправление позиционировалось как осуществляемое населением в районах, городах, поселках, сельских населенных пунктах через соответствующие местные Советы народных депутатов; соответствующие органы управления — местную администрацию; местные референдумы, собрания (сходы) граждан, иные территориальные формы непосредственной демократии, а также органы территориального общественного самоуправления населения, и обеспечивающие самостоятельное решение гражданами всех вопросов местного значения через избираемые ими органы или непосредственно, выполнение решений вышестоящих органов государственной власти, принятых в пределах их компетенции, исходя из интересов населения, на основе закрепленных за органами самоуправления материальных и финансовых ресурсов. Также была отменена ст. 151 Конституции РСФСР 1978 г., в соответствии с которой отделы и управления исполнительных комитетов подчинялись в своей деятельности как Советам и их исполнительным комитетам, так и соответствующим вышестоящим органам государственного управления <12>. В п. п. 2 и 3 ст. 2 Закона РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении» (с изм. внесен. Постановлением Верховного Совета РСФСР от 25 октября 1991 г. N 1806-1) законодатель ограничился провозглашением того, что местное самоуправление осуществляется в границах районов, городов, районов в городах, поселков, сельсоветов, сельских населенных пунктов, а также того, что образование, упразднение, объединение, установление границ районов, городов, районов в городах, поселков, сельсоветов, сельских населенных пунктов осуществляется в соответствии с законодательством, исходя из исторически сложившегося расселения, перспектив социально-экономического развития, демографической ситуации и иных местных особенностей <13>. Об учете мнения населения в данном акте ничего не говорилось. ——————————— <12> См.: Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 22. Ст. 778. <13> См.: Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 29. Ст. 1010
Конституция РФ 1993 г. создала инструментарий для придания населению территории, на которой осуществляется местное самоуправление, статуса местного сообщества, поскольку в п. 2 ст. 131 этого акта появилась норма, установившая, что изменение границ данных территорий допускается с учетом мнения соответствующего населения <14>. До начала воплощения в законодательстве идеи местного самоуправления население административно-территориальных единиц не принимало участия в процессе образования и упразднения районов, городов, районов в городах и сельсоветов; включения населенных пунктов в состав городов, рабочих, курортных и дачных поселков; установления и изменения границ районов, районов в городах и сельсоветов. ——————————— <14> См.: Российская газета. 1993. 25 декабря (Первоначальная редакция).
Принятие Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» <15> стало важнейшим этапом в первичной легитимизации местного сообщества: в законодательстве началось отделение правовой терминологии от географической. Появление в этом акте термина «муниципальное образование» стало логическим продолжением реализации идеи местного самоуправления в российском праве. До этого авторы Конституции РФ изменили статус населения местных административно-территориальных единиц, которое в юридическом смысле перестало быть исключительно объектом деятельности органов государства при изменении территории этих единиц и, соответственно, при изменении количественного состава населения этих единиц. Население, получив право голоса при изменении территории, на которой осуществлялось местное самоуправление, начало приобретать признаки признанного государством местного сообщества. Ранее правосубъектность придавалась географическим объектам, например, существовала «собственность города», теперь в законодательстве появился новый термин — «муниципальное образование» <16>, которое стало субъектом права муниципальной собственности. Оно также является де-факто правовой формой первичной легитимизации формально не признанного местного сообщества, существование которого подразумевается законодателем. Это не означает, что местных сообществ не было до их признания, легитимизации государством, они функционировали параллельно с государственными институтами в рамках небольших местных коллективов, там, где были сильны соответствующие традиции. Реализация обычаев допускалась государственными органами в той степени, в какой не противоречила политике государства. Вместе с распространением идеи местного самоуправления и созданием муниципальных образований на территории всей страны государство директивно наделило признаками местного сообщества население бывших административно-территориальных единиц, начиная с деревень и заканчивая городами-миллионерами. Как уже отмечалось в настоящем исследовании, в федеральных законах институт местного сообщества не упоминается, но наблюдается стремление обеспечить формирование и функционирование этого коллектива, что позволяет говорить о наличии в этих актах «скрытой» презумпции существования местного сообщества. ——————————— <15> См.: СЗ РФ. 1995. N 35. Ст. 3506. (Первоначальная редакция). <16> Хронологически понятие «муниципальное образование» появилось в других нормативных правовых актах, но, во-первых, скорее всего они принимались с учетом содержания проектов Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а, во-вторых, эти акты имели меньшее значение для муниципального права, чем этот закон.
После принятия Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ первичная легитимизация местного сообщества начала проявляться в новом аспекте — креационном, т. е. взял старт процесс создания государством муниципальных образований. Введение в действие Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» <17> ознаменовало особый этап в первичной легитимизации местного сообщества в рамках муниципального образования, специфика этого периода заключается в создании новых муниципальных образований и, соответственно, придании новым общинам признаков местного сообщества, их легитимизации, т. е. креационный аспект первичной легитимизации стал очень актуальным для многих местных территориальных коллективов. Если на момент официального опубликования этого акта в Российской Федерации существовало около 11,500 муниципальных образований <18>, то, по сведениям Росстата на 1 января 2010 г., в Российской Федерации — 23,907 муниципальных образований <19>, то есть с 2003 по 2010 гг. количество муниципальных образований увеличилось более чем на 12,400. Также фактически вновь образованными стали не только созданные «с нуля» муниципалитеты (то есть те, которых не было до 8 октября 2003 г.), но и все преобразованные и существенно изменившие свои границы <20>. Создание новых муниципальных образований, особенно после 2003 г., сопровождалось многочисленными разногласиями, связанными с определением территорий муниципальных образований, некоторые из которых заканчивались судебными разбирательствами. ——————————— <17> См.: СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822. <18> См.: Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / Под ред. И. В. Бабичева, Е. С. Шугриной. М., 2010. С. 640. <19> Раздел 2.3. «Характеристика муниципальных образований в субъектах Российской Федерации в 2009 г.» статистического сборника «Россия в цифрах — 2010 г.» Федеральной службы государственной статистики // Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики: URL: http:// www. gks. ru/ bgd/ regl/ b10_11/ IssWWW. exe/ Stg/ d1/ 02-03-1.htm (по сост. на 15 апреля 2011 г.). <20> См.: Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / Под ред. И. В. Бабичева, Е. С. Шугриной. М., 2010. С. 641.
Несмотря на то, что, как уже отмечалось ранее, термин «местное сообщество» в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» <21> употребляется, эта научная конструкция оказывает влияние на его содержание. Законодатель, игнорируя данное понятие, одновременно создал ситуацию, когда наличествует презумпция существования местного сообщества при соблюдении требований к территории муниципального образования, установленных в этом акте. Нормы, закрепленные в п. 1 ст. 11 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ, обязывают к тому, чтобы: ——————————— <21> См.: СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
— территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения и (или) на территориях упраздняемых поселений межселенные территории, должны входить в состав муниципальных районов; — территорию поселения должны составлять исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения; — в состав территории городского поселения должен входить один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями); — в состав территории сельского поселения должны входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения — более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения — менее 3000 человек каждый); — сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, должен входить в состав сельского поселения; — в соответствии с законами субъекта РФ статусом сельского поселения с учетом плотности населения субъекта РФ и доступности территории поселения должен наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек; — границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, как правило, должны устанавливаться с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав, а границы муниципального района — с учетом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав. (Указанные требования в соответствии с законами субъектов РФ могут не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях); — территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения; — территория поселения не может входить в состав территории другого поселения; — границы муниципального района должны устанавливаться с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ; — территория поселения должна полностью входить в состав территории муниципального района. Анализ этих норм показывает, что все они в совокупности сформулированы таким образом, чтобы на соответствующей территории было создано полноценное местное сообщество, обладающее вышеперечисленными признаками. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ требует учета мнения населения при территориальной реорганизации муниципальных образований. Однако, как отмечают И. В. Бабичев, Н. М. Миронов и Е. С. Шугрина, ст. 24 этого акта, регулирующая проведение голосования по вопросу преобразования или изменения границ муниципального образования, не была обозначена в числе применяемых статей данного закона в переходных положениях, что дало основание правоприменителям в ряде случаев истолковать их таким образом, что при проведении территориальных изменений учет мнения населения не является обязательным. Верховный Суд РФ в своих решениях неоднократно высказывал правовую позицию о необходимости учитывать волеизъявление населения при установлении границ и преобразовании муниципальных образований <22>. ——————————— <22> Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / Под ред. И. В. Бабичева, Е. С. Шугриной. С. 626.
* * *
Первичная легитимизация местного сообщества в рамках муниципального образования проявляется в двух аспектах: в генетическом в качестве института муниципального образования, вводимого в право как представителя местного сообщества, и в креационном (процесс создания государством конкретного муниципального образования). Легитимизация местного сообщества в современной России началась с закрепления в законодательстве правовых конструкций местного самоуправления, его принципов в 1990 — 1991 гг. и формально не закончилась до сих пор, поскольку термин «местное сообщество» отсутствует в Конституции РФ и в федеральных законах нашего государства. Однако фактически институт местного сообщества признан законодателем, существует «скрытая» презумпция его существования, что доказывается стремлением авторов Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ сформулировать требования к территории муниципального образования таким образом, чтобы на ней сформировалось полноценное местное сообщество, соответствующие признакам этого явления. Вслед за первым этапом введения в законодательство России идей местного самоуправления естественным шагом было придание населению территории, на которой осуществляется местное самоуправление, права высказывать мнение по вопросам, связанным с изменением данных границ, и обязанности публичных структур учитывать это мнение. Впервые это право было юридически закреплено в Конституции РФ 1993 г. До ее принятия действовали нормы, не обязывающие государственные ор ганы учитывать мнение населения по соответствующим вопросам. Право высказывать мнение по вопросам, связанным с изменением границ местных публичных образований, наделило население местных территорий элементами статуса местного сообщества, которое не является исключительно объектом деятельности государственных органов, а субъектом с собственными правами. Введение в законодательство конструкции муниципального образования в 1993 — 1995 гг. изменило правовую форму легитимизации местного сообщества, последняя начала проявляться в рамках ее креационных аспектов, т. е. создания ранее не существовавших муниципальных образований. До этого город одновременно был и географическим объектом, и административно-территориальной единицей, и субъектом права, и правовой формой легитимизации местных сообществ. Муниципальные образования создавались на всей территории РФ. Одновременно государство директивно наделило признаками местного сообщества население бывших административно-территориальных единиц, начиная с деревень и заканчивая городами-миллионерами, формально не признавая существования института местного сообщества. Современная российская наука муниципального права приступает к осознанию взаимосвязей между институтами местного сообщества и муниципального образования. Познание процесса первичной легитимизации местного сообщества в рамках муниципального образования только начинается.
Библиографический список
1. Баженова О. И. Муниципальное образование как субъект права (теоретико-правовые аспекты): Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2009. 2. Выдрин И. В. Местное самоуправление в Российской Федерации. От идеи к практике: конституционно-правовой аспект: Монография / Науч. ред. А. Н. Кокотов. Екатеринбург, 1998. 3. Колмакова Н. Н. Муниципальное образование как субъект гражданских правоотношений: Дис. … канд. юрид. наук. Волгоград, 2007. 4. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / Под ред. И. В. Бабичева, Е. С. Шугриной. М., 2010. 5. Морозова Л. П. Факторы развития местного сообщества в условиях современной России (на примере местных сообществ Мурманской области): Автореф. дис. … канд. соц. наук. СПб., 2009. 6. Саломаткин А. А. Местное самоуправление в сельских поселениях России (вопросы теории и практики): Дис. … канд. юрид. наук. Челябинск, 1999. 7. Статистический сборник «Россия в цифрах 2010 г.» Федеральной службы государственной статистики // Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики: — URL: http:// www. gks. ru/ bgd/ regl/ b10_11/ IssWWW. exe/ Stg/ d1/ 02-03-1.htm (по сост. на 15 апреля 2011 г.). 8. Чиркин В. Е. Юридическое лицо публичного права. М., 2007. 9. Шугрина Е. С. Понятие и признаки муниципального образования в материалах судебной практики // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. N 5.
References (transliteration)
1. Bazhenova O. I. Munitsipal’noe obrazovanie kak sub’ekt prava (teoretiko-pravovye aspekty): Avtoref. dis. … kand. yurid. nauk. M., 2009. 2. Vydrin I. V. Mestnoe samoupravlenie v Rossiyskoy Federatsii. Ot idei k praktike: konstitutsionno-pravovoy aspekt: Monografiya / Nauch. red. A. N. Kokotov. Ekaterinburg, 1998. 3. Kolmakova N. N. Munitsipal’noe obrazovanie kak sub’ekt grazhdanskikh pravootnosheniy: Dis. … kand. yurid. nauk. Volgograd, 2007. 4. Kommentariy k Federal’nomu zakonu «Ob obshchikh printsipakh organizatsii mestnogo samoupravleniya v Rossiyskoy Federatsii» / Pod red. I. V. Babicheva, E. S. Shugrinoy. M., 2010. 5. Konstitutsionnoe soveshchanie: Stenogrammy. Materialy. Dokumenty, 29 aprelya 10 noyabrya 1993 g.: V 21-m t. / Pod obshch. red. A. A. Sobchak, S. A. Filatov, V. S. Chernomyrdin i dr. M., 1996. T. 13. 6. Morozova L. P. Faktory razvitiya mestnogo soobshchestva v usloviyakh sovremennoy Rossii (na primere mestnykh soobshchestv Murmanskoy oblasti): Avtoref. dis. … kand. sots. nauk. SPb., 2009. 7. Salomatkin A. A. Mestnoe samoupravlenie v sel’skikh poseleniyakh Rossii (voprosy teorii i praktiki): Dis. … kand. yurid. nauk. Chelyabinsk, 1999. 8. Statisticheskiy sbornik «Rossiya v tsifrakh — 2010 g.» Federal’noy sluzhby gosudarstvennoy statistiki // Ofitsial’nyy sayt Federal’noy sluzhby gosudarstvennoy statistiki. — URL: http:// www. gks. ru/ bgd/ regl/ b10_11/ IssWWW. exe/ Stg/ d1/02-03-1.htm (po sost. na 15 aprelya 2011 g.). 9. Chirkin V. E. Yuridicheskoe litso publichnogo prava. M., 2007. 10. Shugrina E. S. Ponyatie i priznaki munitsipal’nogo obrazovaniya v materialakh sudebnoy praktiki // Gosudarstvennaya vlast’ i mestnoe samoupravlenie. 2008. N 5.
