(Холопов В. А.) («Государственная власть и местное самоуправление», 2011, N 10)
МОДЕРНИЗАЦИЯ ИНСТИТУТОВ НЕПОСРЕДСТВЕННОЙ ДЕМОКРАТИИ В УСЛОВИЯХ ИНФОРМАТИЗАЦИИ: МУНИЦИПАЛЬНОЕ ИЗМЕРЕНИЕ <*>
В. А. ХОЛОПОВ
——————————— <*> Kholopov V. A. Modernization of the institutes of direct democracy in conditions of informatization: municipal dimension.
Холопов Владимир Анатольевич, директор Института государственного и муниципального управления Рязанского государственного радиотехнического университета, кандидат политических и экономических наук.
В статье исследована роль информационных технологий в развитии муниципальной демократии, определены направления информатизации некоторых институтов непосредственной демократии на муниципальном уровне, обобщен передовой опыт электронной демократии в зарубежных государствах.
The article deals with the role of information technology in development of municipal democracy and defines the directions of information of some institutes of direct democracy at municipal level. It is generalized the best practices of electronic democracy in the foreign states.
Key words: informatization, local self-government, IT-technologies.
На сегодняшний день задача перехода к инновационному ИТ-сценарию развития как в государственном масштабе, так и для компактной территории муниципалитета представляется первичной и стратегически важной. Значение экономики ИТ-ориентированных знаний и технологий справедливо подчеркивается Президентом РФ, всеми руководителями исполнительной власти Федерации и регионов. В частности, открывая заседание Совета по развитию информационного общества, Президент РФ Д. А. Медведев подчеркнул, что никакой прогресс и модернизация невозможны без информационных технологий: «…это касается и научно-технической сферы, и собственно вопросов управления, и даже вопросов укрепления демократии в стране» <1>. При этом принципиальное значение имеет реализация заявленных приоритетов именно на местном уровне, наиболее приближенном к населению, где реализация положения о народе как источнике власти осуществляется посредством институтов непосредственной демократии, а использование ИТ-технологий уже становится необходимым условием обеспечения соответствия процесса обсуждения и принятия решений ожиданиям и потребностям населения. ——————————— <1> См.: Стенографический отчет о заседании Совета по развитию информационного общества 12 февраля 2009 г. // URL: http://www. kremlin. ru/transcripts/3161 (дата обращения: 11.06.2011).
В этой связи современное видение основных принципов организации местного самоуправления в контексте наращивания информационно-технологической составляющей развития государства и общества со всей очевидностью должно быть нацелено как на модернизацию существующих форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления, так и на поиск новых возможностей участия граждан в решении вопросов местного значения посредством общедоступных ИТ-сервисов. Традиционная муниципальная демократия при помощи ИТ-технологий может быть трансформирована в более эффективную модель с активным участием граждан в управлении через открытые каналы. Неслучайно, выступая на встрече с активом партии «Единая Россия» 28 мая 2010 г., Президент РФ высказал твердую уверенность в том, что «грядет эпоха возвращения в известной степени от представительной демократии к демократии непосредственной, прямой, при помощи Интернета» <2>. ——————————— <2> Стенографический отчет о встрече с активом всероссийской политической партии «Единая Россия» 28 мая 2010 г. // URL: http://www. kremlin. ru/transcripts/7896 (дата обращения: 11.06.2011).
Действительно, уже сейчас следует говорить о появлении новой формы участия населения в осуществлении местного самоуправления — электронном участии, отличительной особенностью которого выступает технологический фактор — свободное владение гражданином передовыми информационно-технологическими сервисами, упрощающими и ускоряющими решение проблемных вопросов при четком взаимодействии с органами власти. Вместе с тем в нашей стране механизм участия населения в принятии важнейших решений развития территории через информационно-коммуникационные системы только зарождается, накапливая теоретико-методологическую базу, не получив пока легального закрепления. Так, Г. Андреева, А. Верещагин, И. Старостина обращают внимание на потенциал интернет-технологий в активизации гражданского участия в процедурах местного референдума, снижении финансовых затрат на его организацию, что повысит показатель реального использования этого института прямой демократии и в конечном итоге будет способствовать расширению круга проблем, решаемых в плебисцитарном порядке <3>. ——————————— <3> Андреева Г., Верещагин А., Старостина И. Двери для референдума приоткрываются? // Сравнительное конституционное обозрение. 2007. N 2. С. 23.
Исходя из аналогичных соображений, А. В. Павлушин и А. Е. Постников перспективным направлением развития института выборов считают использование системы дистанционного электронного голосования в первую очередь на избирательных участках, образованных в отдаленных и труднодоступных местностях, а также за пределами территории Российской Федерации <4>. Эксперименты, отрабатывающие применение различных электронных технологий голосования на местных выборах (Интернет, электронные социальные карты, средства мобильной связи), имели место в целом ряде муниципальных образований: г. г. Новомосковск, Нижневартовск, Радужный, Вологда, Кингисепп и др. <5>. Однако вследствие отсутствия юридического механизма учета результатов такого рода голосований, по существу, они сводились к социологическому опросу избирателей. ——————————— <4> Павлушин А. В., Постников А. Е. Правовой механизм дистанционного электронного голосования (анализ возможной модели) // Журнал российского права. 2009. N 11. С. 37 — 38. <5> Об этом см.: Митин Г. Н. Per interrogationem: опыт электронного опроса избирателей в г. Новомосковске (Тульская область) 12 октября 2008 г. // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. N 11; Павлушин А. В., Постников А. Е. Правовой механизм дистанционного электронного голосования (анализ возможной модели) // Журнал российского права. 2009. N 11.
В. Н. Руденко, М. Г. Васькова отмечают целесообразность проработки правовых и организационных аспектов проведения для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления наряду с традиционными и электронных собраний граждан <6>. ——————————— <6> См.: Руденко В. Н. Прямая демократия: модели правления, конституционно-правовые институты. Екатеринбург, 2003. С. 63; Васькова М. Г. Проблемы становления и реализации электронной демократии в электронном государстве // Российский юридический журнал. 2010. N 4. С. 29.
С. С. Зенин в своих исследованиях высказывается о необходимости совершенствования процедурных аспектов проведения публичных слушаний за счет внедрения информационных технологий и выделения в качестве дополнительного механизма электронных публичных слушаний <7>, тем самым обеспечив в тандеме с традиционной формой организации получение максимально полной и объективной картины взглядов жителей муниципальных образований по выносимым на обсуждение вопросам. ——————————— <7> Зенин С. С. Электронные публичные слушания // Юридический мир. 2008. N 1. С. 42.
Сказанное имеет непосредственное отношение и к развитию такой формы участия населения в осуществлении местного самоуправления, как правотворческая инициатива, эффективная реализация которой также зависит сегодня от информационной мобильности, от своевременного реагирования представительных органов муниципальной власти на социальный заказ и потребности различных групп и общества в целом. Органично вписывается в логику информатизации институтов непосредственной демократии и информатизация деятельности объединений территориального общественного самоуправления (ТОС) как одной из самых массовый и востребованных у граждан форм инициативного участия в решении вопросов местного значения. Убежден: информатизация ТОС позволит успешно решать задачи информационно-справочной поддержки объединений ТОС; организации новой интерактивной формы коммуникации ТОС и администраций муниципальных образований; налаживания новой формы обратной связи с жителями; популяризации движения ТОС посредством ИТ-каналов распространения информации. Следует отметить, что на сегодняшний день это единственный полноценно реализуемый в российской муниципальной практике (Рязань, Чебоксары, Самара, Волгоград, Новосибирск, Кемерово <8>) пример «ИТ-перепрофилирования» института участия населения в осуществлении местного самоуправления. ——————————— <8> См., напр.: Интернет в помощь общественникам: кемеровские комитеты территориального общественного самоуправления создадут свои странички во Всемирной паутине // Информационный бюллетень местного самоуправления. 2010. N 12(98). С. 40 — 41; ТОС-инновации // Глава местной администрации. 2010. N 11. С. 75 — 76.
Вместе с тем отдельные зарубежные демократии отличает достаточно богатый опыт в части предоставления гражданам на основе ИТ-технологий дополнительных возможностей участия в политическом и управленческом процессах и отслеживания результативности своих действий, исследование которого представляется нам любопытным, поскольку позволит синтезировать оптимальную для российской действительности модель влияния населения на выработку принимаемых местной властью решений. Итак, обратимся к наиболее интересным практикам электронной демократии <9>: ——————————— <9> Термин «электронная демократия» (e-democracy), впервые предложенный в США и Великобритании, подразумевает использование новых информационных технологий для защиты и развития основных демократических ценностей, и в первую очередь для участия граждан в процессе принятия решений органами власти, т. е. в целях приобщения граждан к политическому процессу (см.: Сундатова О. Ю., Ходина Э. В. Развитие «электронной демократии» в странах Запада // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. N 9. С. 24). Как правление самоуполномоченных граждан характеризует электронную демократию В. Н. Руденко (см.: Руденко В. Н. Прямая демократия: модели правления, конституционно-правовые институты. Екатеринбург, 2003. С. 57).
1) интернет-лоббирование (США) заключается в использовании компьютерных сетей в качестве информационного ресурса и площадки для прямого информационного давления, а также для непосредственного общения с должностными лицами органов государственной власти или органов местного самоуправления. Примечательна схема, когда на наиболее рейтинговых веб-порталах запускается голосование по вопросам, находящимся на рассмотрении в законодательном органе, итоги которого направляются «нужному» конгрессмену или сенатору с последующим обязательным сообщением избирателям о том, как проголосовал по данному вопросу чиновник, получивший послание. Подобная система, но без механизма обратной связи применяется и в Великобритании; 2) электронное голосование на местных выборах и референдумах через сеть уличных интернет-киосков, терминалов, стационарных ЭВМ с дополнительным использованием почтовых и телефонных сервисов (Швейцария <10>, Великобритания, Франция, Германия, Италия, Нидерланды, Бельгия, Испания, Финляндия, Норвегия, Канада, Австралия, Индия); ——————————— <10> Об этом см.: Ежевский Д. О. Референдум в муниципальном образовании: российский и зарубежный опыт // Административное и муниципальное право. 2008. N 3. С. 32 — 35.
3) электронные прошения (e-petitioning, Шотландия), представляющие собой модернизированную разновидность обращений граждан в органы государственной власти и местного самоуправления с приданием этому институту непосредственной демократии элементов правотворческой инициативы. Суть электронных прошений сводится к тому, что гражданин вправе направить любой вопрос в законодательный орган для обязательного рассмотрения и подготовки мотивированного ответа по каждому подобному прошению. Столь развитая география распространения элементов электронной демократии наглядно свидетельствует о том, что прежние формы демократии уже не отвечают в полной мере потребностям общества, где преобладают ИТ-каналы получения и продвижения социально и политически значимой информации, а новейшие ИТ-разработки позволяют населению не только формировать, но и выражать свое мнение по широкому кругу вопросов. Согласимся с утверждением Н. Н. Федосеевой, что современная демократия нуждается в модернизации на основе более эластичных форм идентификации граждан и более широкой системы гражданской солидарности <11>. ——————————— <11> Федосеева Н. Н. Правовое реформирование институтов современной демократии в условиях информатизации // Юридический мир. 2006. N 11. С. 47.
В свою очередь, накопленная на сегодняшний день отечественная практика внедрения ИТ-технологий в различные сферы общественно-государственной жизни позволяет говорить о наличии ряда проблемных направлений, замедляющих процессы информатизации в целом и формирования массовой ИТ-культуры взаимодействия граждан с властными структурами посредством институтов непосредственной демократии в частности: — «информационное неравенство» населения разных возрастных групп в вопросах компьютерной грамотности и владения ключевыми ИТ-сервисами (ведет к очевидному усложнению общественного участия населения в местном самоуправлении, когда многие управленческие функции переходят в электронный вид). Здесь на первый план выходит задача организации просветительской работы с населением относительно разъяснения преимуществ пользования новыми информационными возможностями, а также создание условий для удовлетворения потребности в получении ИТ-ориентированных знаний и навыков; — недостаточно выраженная потребность населения в новых формах взаимодействия с государственными и муниципальными органами власти, инновационных методах осуществления власти. При этом электронная демократия невозможна в отрыве от информационного общества, представляющего собой новый тип организации общества, где население доросло до такого уровня самоорганизации, при котором способно к выработке и донесению до органов власти через информационно-коммуникационные системы собственных независимых решений; — технологический разрыв между муниципалитетами и субъектами РФ по уровню освоения информационных технологий, пропаганды инновационных подходов в муниципальном менеджменте; — отсутствует нормативное регулирование механизмов осуществления власти населением в электронной форме <12>. ——————————— <12> Подробнее об этом: Васькова М. Г. Электронное государство: проблемы правового регулирования // Информационное право. 2009. N 4. С. 25 — 29.
От того, насколько оперативно будут устранены указанные недостатки, в сочетании с реализацией обозначенных выше инициатив, зависит успешность вывода на качественно новый уровень развития форм непосредственной демократии, используя инструментарий которой население получает доступ к рассмотрению широкого круга вопросов, затрагивающих ключевые аспекты жизнедеятельности муниципальных образований, а значит, и максимальному учету своих мнений в процессе принятия решений, что в полной мере согласуется с общественной природой самоуправления. Легитимация же властными институтами оправданности поиска дополнительных, инновационных форм привлечения граждан к решению вопросов местного значения при помощи информационных технологий будет способствовать созданию необходимых условий для полноценного участия жителей в осуществлении местного самоуправления посредством форм непосредственной демократии. Несомненно, процесс информатизации демократии — это важнейшая составляющая повышения открытости и эффективности функционирования властных институтов за счет инициативного вовлечения населения в решение важнейших вопросов текущего и перспективного развития территорий, что в конечном итоге будет способствовать достижению стратегических целей — повышению правосознания и упрощению процедур осуществления власти населением через информационно-коммуникационные технологии, обеспечению конкурентоспособности и соответствия России облику современного информационного общества.
