(Соловьев В. Н.) («Адвокатская практика», 2009, N 6)
МУНИЦИПАЛЬНАЯ СОБСТВЕННОСТЬ КАК ОСНОВА РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВ ГРАЖДАН В СФЕРЕ ОКАЗАНИЯ КОММУНАЛЬНЫХ УСЛУГ
В. Н. СОЛОВЬЕВ
Соловьев В. Н., заместитель Председателя Верховного Суда Российской Федерации, кандидат юридических наук, заслуженный юрист РФ (vnsolvn@mail. ru).
На примере отдельных направлений деятельности муниципальных образований по решению вопросов местного значения, а именно вопросов обеспечения населения муниципального образования коммунальными услугами, автор анализирует основные проблемы осуществления права муниципальной собственности в социальной сфере. В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» <1> под местным самоуправлением понимается самостоятельное решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения <2>. При этом конституционное понятие «вопросы местного значения» непосредственно связано с вопросами жизнеобеспечения населения муниципального образования, отнесенными к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией Российской Федерации, указанным Федеральным законом и законами субъектов Российской Федерации. ——————————— <1> Российская газета. 2003. 8 окт.; 2004. 23 июня. <2> См.: Тимофеев Н. С. К проблеме принципов и критериев выделения вопросов местного значения // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 11.
Князь А. Васильчиков в своем трехтомном труде, посвященном истории становления и развития местного самоуправления, подчеркивал, что «круг вопросов местного значения отличается от тех дел, которые вершатся на верхних этажах государственного здания». «Ставить починку мостов, исправление дорог, — писал он, — призрение бедных, продовольствие голодных в зависимость от того же начальства, которое объявляет войну, заключает трактаты, издает законы и заправляет финансами, — значит смешивать два действия, требующие совершенно различных способностей; от этого смешения происходит то, что в централизованных государствах местные интересы приносятся в жертву общим и совершенно теряются из виду» <3>. ——————————— <3> Васильчиков А. О самоуправлении. Т. III. СПб., 1870. С. 6.
В современной доктрине преобладает точка зрения о том, что выделение вопросов местного значения для решения их выборными муниципальными органами или населением непосредственно имеет не только политический, но и экономический и организационно-управленческий смысл <4>, а следовательно, в основу решения таких вопросов положены проблемы социальной сферы. ——————————— <4> См.: Васильев В. И. О функциональном назначении местного самоуправления // Журнал российского права. 2007. N 7.
Так, в первоначальной редакции Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» было определено, что к указанной группе вопросов отнесены электро-, тепло-, газо — и водоснабжение населения, водоотведение, снабжение населения топливом, народное образование, здравоохранение, дороги, транспортные услуги, первичные меры пожарной безопасности, создание условий для обеспечения населения услугами связи, общественного питания, торговли, бытового обслуживания, библиотеки, охрана местных объектов культурного наследия, физкультура, спорт, работа с молодежью и др. В дальнейшем перечень вопросов был существенно дополнен, однако неизменным осталось одно — их социальная направленность. Необходимо отметить, что решение указанных вопросов возможно только при наличии определенной имущественной основы. Экономические основы деятельности системы местного самоуправления обеспечены в совокупности несколько реально существующими составляющими, к числу которых отнесены: муниципальная собственность, средства местного бюджета, а также имущественные права муниципальных образований <5>. ——————————— <5> См.: Усманова Р. М. Характеристика экономической основы системы местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2005. N 3.
На примере отдельных направлений деятельности муниципальных образований по решению вопросов местного значения, а именно вопросов обеспечения населения муниципального образования коммунальными услугами, попытаемся проанализировать основные проблемы осуществления права муниципальной собственности в социальной сфере. Так, в силу п. 4.1 ч. 1 ст. 17 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов обладают полномочиями на установление тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса (за исключением тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса — производителей товаров и услуг в сфере электро — и (или) теплоснабжения), тарифов на подключение к системе коммунальной инфраструктуры, тарифов организаций коммунального комплекса на подключение, надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, надбавок к ценам (тарифам) для потребителей. Одним из основных потребителей услуг коммунального комплекса является население. В соответствии со ст. 5 Федерального закона «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» <6> установление тарифов на указанные выше услуги на основании соответствующих решений Региональной службы по тарифам отнесено к компетенции органов местного самоуправления. ——————————— <6> См.: Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. N 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» // Собрание законодательства РФ. 2005. N 1 (часть 1). Ст. 36.
В то же время в соответствии с Федеральным законом от 14 апреля 1995 г. N 41-ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации» <7> тарифы на тепловую энергию подлежат государственному регулированию. ——————————— <7> См.: Федеральный закон от 14 апреля 1995 г. N 41-ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1995. N 16. Ст. 1316.
Согласно ст. 6 указанного Закона тарифы на тепловую энергию устанавливаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов. Таким образом, в отношении ресурсоснабжающей организации (осуществляющей тепло-, водо-, газоснабжение и т. д.) должны быть установлены экономически обоснованные тарифы, обеспечивающие возмещение всех затрат, соответствующим органом исполнительной власти субъекта РФ, тогда как тарифы для населения в отношении указанных ресурсов устанавливаются органом местного самоуправления. В соответствии с п. 20 ст. 2, п. п. 1, 2 и 3.1 ст. 4, подп. 7 п. 2 ст. 5, п. 1 ст. 9, п. 2 ст. 18 Федерального закона «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» при утверждении тарифа на коммунальные услуги необходимо учитывать, что новый тариф может превышать ранее существовавший не более чем на величину предельного индекса, установленного в порядке, предусмотренном данным Законом. В соответствии с п. 20 ст. 2 и ч. 2 ст. 4 Федерального закона «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный осуществлять правовое регулирование в сфере государственного регулирования цен (тарифов) на товары (услуги) и контроль за их применением, ежегодно до внесения в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год устанавливает в среднем по субъектам Российской Федерации предельные индексы максимально и минимально возможного изменения установленных тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса с учетом надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, действующих на конец текущего финансового года. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации устанавливают тарифы на товары и услуги организаций коммунального комплекса в соответствии с предельным индексом, установленным федеральным органом исполнительной власти в области регулирования тарифов и надбавок для соответствующего субъекта Российской Федерации, с учетом утвержденных представительными органами местного самоуправления инвестиционных программ организаций коммунального комплекса (п. 4 ч. 4 ст. 4 Федерального закона «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса»). Поскольку тарифы на коммунальные услуги устанавливаются органами местного самоуправления, а тарифы на отпускаемые ресурсоснабжающими организациями коммунальные ресурсы — органом государственной власти субъекта Российской Федерации, Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 августа 2005 г. N 533 утверждено Положение о взаимодействии органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих регулирование тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса, с органами местного самоуправления, осуществляющими регулирование тарифов и надбавок организаций коммунального комплекса <8>. ——————————— <8> Собрание законодательства РФ. 2005. N 35. Ст. 3614.
Согласно указанному Постановлению органы регулирования субъектов Российской Федерации и органы регулирования муниципальных образований обязаны взаимодействовать при установлении (изменении) указанных в ч. 2 ст. 1 и ст. 15 Федерального закона «Об основах регулирования тарифов коммунального комплекса» тарифов и надбавок, за исключением случаев, когда регулирование тарифов и надбавок осуществляется в отношении организации, для которой все тарифы и надбавки устанавливают органы местного самоуправления. В ином случае возможны негативные последствия в виде возложения на орган, установивший тариф для населения ниже экономически обоснованного тарифа для энергоснабжающей организации, ответственности в виде возложения убытков указанным организациям. В случае незаконных действий органов местного самоуправления возмещение таких убытков осуществляется за счет местного бюджета, а следовательно, ведет к уменьшению имущественной базы муниципального образования. К сожалению, складывающаяся судебная практика изобилует примерами взыскания убытков с муниципальных образований при установлении им тарифа для населения, не обеспечивающего возмещение всех затрат ресурсоснабжающих организаций, продающих коммунальные ресурсы исполнителям коммунальных услуг <9>. ——————————— <9> См.: Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 27.01.2009 N А19-6955/08-Ф02-6546/08 по делу N А19-6955/08; Постановление ФАС Дальневосточного округа от 05.12.2008 N Ф03-5364/2008 по делу N А04-27/08-11/2; Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 02.09.2008 N Ф04-5285/2008(10698-А03-21) по делу N А03-1679/07-24; Постановление ФАС Московского округа от 14.08.2008 N КГ-А40/7293-08 по делу N А40-51731/07-41-417; Постановление ФАС Уральского округа от 21.10.2008 N Ф09-7649/08-С5 по делу N А34-360/2008; Постановление ФАС Центрального округа от 02.02.2009 N Ф10-6147/08 по делу N А14-3131-2008/107/11 // КонсультантПлюс, 2008 — 2009.
Так, например, при рассмотрении дела N А28-10586/2007-334/17 судами первой, апелляционной и кассационной инстанций было установлено, что тариф на оплату теплоснабжения и горячего водоснабжения для населения, установленный решением Нолинской районной Думы от 3 марта 2006 г. N 45/529 «Об утверждении тарифов на оплату жилья жилищно-коммунальных услуг», не компенсирует затрат на теплоснабжение энергоснабжающими организациями (ОАО «Коммунэнерго», ООО «Ремонтный завод», Нолинского районного потребительского общества, НТМСХ, ЗАО «Вятский сувенир», ГОУ НПО «Профессиональное училище N 35» и ООО «Жилсервис»), тарифы для которых установлены решениями Правления Региональной энергетической комиссии Кировской области; в связи с чем с администрации Нолинского района за счет казны Нолинского района взыскано 1314178 рублей 06 копеек убытков <10>. ——————————— <10> См.: Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 16.10.2008 по делу N А28-10586/2007-334/17 // КонсультантПлюс, 2008.
Очевидно, полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения должны строго корреспондировать с экономическими возможностями данного муниципального образования, закрепленными в муниципальном бюджете. Как правило, возмещение подобных убытков становится дополнительной финансовой обязанностью местного бюджета. При этом орган местного самоуправления находится в непростой ситуации: либо принять повышенный тариф для населения как потребителя коммунальной услуги, заранее обеспечивающий экономические потребности ресурсоснабжающей организации, и тем самым возложить оплату тепло-, водо-, газоснабжения и т. д. на население, что будет, бесспорно, непопулярной мерой, либо установить тариф с учетом интересов населения, а в последующем возмещать убытки за счет средств казны. В то же время согласно ч. ч. 2, 3 ст. 4 и ч. 2 ст. 5 Федерального закона от 30 декабря 2004 г. N 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» тарифы на товары и услуги организаций коммунального комплекса и надбавки к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса должны устанавливаться органом местного самоуправления в соответствии с предельным индексом, установленным на отчетный финансовый год органом регулирования субъекта Российской Федерации для соответствующего муниципального образования, которые определяются исходя из утвержденных федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области регулирования тарифов и надбавок, предельных индексов в среднем по субъектам Российской Федерации. В результате Правление Федеральной службы по тарифам устанавливает предельный индекс изменения платы граждан за коммунальные услуги с учетом соотношения платы граждан за коммунальные услуги с затратами по оказанию коммунальных услуг. Таким образом, экономическое положение муниципального образования усугубляется еще и тем, что установить тарифы для населения, превышающие предельный индекс изменения размера платы граждан, орган местного самоуправления не может, а следовательно, разница между экономически обоснованным тарифом для ресурсоснабжающих организаций и тарифом для населения возмещается за счет собственных средств муниципального образования, зачастую в отсутствие финансирования из бюджетов других уровней. Аналогичная проблема возникает и в случае установления органом местного самоуправления нормативов потребления коммунальных услуг населением. Из п. 1 ч. 2 Постановления Правительства РФ от 23 мая 2006 г. N 306 «Об утверждении правил установления и определения нормативов потребления коммунальных услуг» следует, что норматив потребления коммунальных услуг — месячный (среднемесячный) объем (количество, норма) потребления коммунальных ресурсов (холодной и горячей воды, сетевого газа, электрической и тепловой энергии) потребителем в многоквартирном доме или жилом доме при отсутствии приборов учета. При этом законодательство не устанавливает в качестве требования при установлении норматива его совпадение с количеством фактически потребленного ресурса (п. 19 Правил представления коммунальных услуг гражданам, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 23 мая 2006 г. N 307 «О порядке предоставления коммунальных услуг гражданам»), что, вероятно, и в принципе невозможно, поскольку фактическое потребление воды или тепла населением зависит от значительного числа разнообразных факторов. Анализ таких нормативов показывает, что нередко установленные для населения нормативы бывают явно заниженными или явно завышенными, а следовательно, ресурсоснабжающая организация недополучает доходы, которые были рассчитаны при утверждении тарифа либо исполнитель коммунальных услуг обогащается за счет потребителя. В настоящее время продолжает оставаться спорным вопрос о порядке оплаты стоимости отпущенного коммунального ресурса. В ряде споров ВАС РФ указывал, что, принимая во внимание положения договора на предоставление коммунального ресурса, его оплата должна производиться исполнителем в объеме фактического потребления <11>. Однако формируется и иная практика, в соответствии с которой при отсутствии прибора учета коммунального ресурса расчет потребления должен производиться только по нормативу <12>. ——————————— <11> См.: Определение ВАС РФ от 13.03.2009 N 14441/08 по делу N А40-50136/07-5-444; Определение ВАС РФ от 06.04.2009 N 3096/09 по делу N А24-3052/2007: [Электронный ресурс] // КонсультантПлюс, 2009. <12> См.: Определение ВАС РФ от 20.02.2009 N 15791/08 по делу N А57-15740/07-21; Определение ВАС РФ от 30.04.2009 N 5062/09 по делу N А50-19236/2006-Г-3,; Постановление Президиума ВАС РФ от 21.04.2009 N 15791/08 по делу N А57-15740/07-21; Определение ВАС РФ от 17.04.2009 N 1792/09 по делу N А03-1311/08-27 // КонсультантПлюс, 2009.
Формируя такой подход, на наш взгляд, суды не учитывают следующее. Во-первых, норматив потребления никогда (за единичными исключениями) не будет совпадать с фактическим потреблением тепловой энергии. При этом Правилами предоставления коммунальных услуг населению, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 23 мая 2006 г. N 307 <13>, предусмотрено проведение корректировки при расчетах с населением (п. 19). Очевидно, логика законодателя такова: оплата производится по нормативу, по окончании года производится корректировка. Если потребителем по нормативу оплата произведена в большем объеме, оплата засчитывается в счет будущих платежей; если меньше — осуществляется взыскание. ——————————— <13> См.: Постановление Правительства РФ от 23 мая 2006 г. N 307 «О порядке предоставления коммунальных услуг гражданам» // Собрание законодательства РФ. 2006. N 23. Ст. 2501.
Примечательно, что суды общей юрисдикции правила о корректировке традиционно игнорируют, полагая, что обязанности гражданина заканчиваются оплатой по нормативу. Складывающаяся практика арбитражных судов об оплате потребления исполнителем коммунальных услуг только по нормативу ей соответствует, однако возникает вопрос, за счет каких средств должно осуществляться возмещение расходов ресурсоснабжающих организаций в тех случаях, когда размер полученной оплаты по нормативу меньше стоимости фактически поставленного коммунального ресурса. Так, в арбитражные суды имели место обращения с исковыми требованиями о возмещении убытков, причиненных органами местного самоуправления в результате установления экономически необоснованных нормативов потребления <14>. ——————————— <14> См.: Постановление ФАС Уральского округа от 01.09.2008 N Ф09-5674/08-С4 по делу N А60-34581/2006-С4; Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 31.10.2008 по делу N А28-2069/2008-80/13 // КонсультантПлюс, 2008.
Например, общество обратилось в арбитражный суд с иском к муниципальному образованию в лице администрации (далее — администрация) о взыскании 25749 рублей 99 копеек убытков, возникших при подаче тепловой энергии в 2007 г. и составивших разницу между стоимостью объема фактически оказанных энергоснабжающей организацией услуг по производству и отпуску тепловой энергии абонентам и стоимостью объема, определенного по нормативам потребления коммунальных услуг по центральному отоплению, утвержденным решением городской Думы. Однако судами первой, апелляционной и кассационной инстанций указанные исковые требования отклонены, поскольку Правилами предоставления коммунальных услуг населению предусмотрено проведение корректировки при расчетах с населением. Отказ энергоснабжающей организации от проведения корректировки размера платы и предъявления скорректированной стоимости коммунального ресурса населению не является основанием для взыскания спорной суммы с муниципального образования за счет его казны <15>. ——————————— <15> См.: Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 31.10.2008 по делу N А28-2070/2008-88/4 // КонсультантПлюс, 2008.
С учетом выработанной судами позиции у ресурсоснабжающих организаций возникнут убытки, которые не будут оплачиваться ни потребителями коммунального ресурса, ни муниципальным образованием. Полагаем, что в целом занятая судами позиция является явно противоречивой. По нашему мнению, возмещение разницы между количеством тепла, оплаченным населением на основании норматива потребления, и фактически отпущенным количеством тепла за счет средств муниципального бюджета не только возлагало бы на собственные средства муниципального образования дополнительное бремя, но и ставило бы в неравную ситуацию граждан-потребителей, имеющих приборы учета и оплачивающих коммунальные услуги в полном объеме, а также граждан, которые приборов учета не имеют и оплачивают услуги в соответствии с нормативом в большем или меньшем (в зависимости от того, является ли норматив завышенным или заниженным) объеме. Кроме того, об оплате потребленной энергии в размере фактического потребления говорит ст. 544 ГК РФ, а также нормативно-правовые акты, принятые в сфере коммунальных услуг и провозгласившие 100-процентное возмещение стоимости этих услуг за счет гражданина-потребителя. В ином случае бремя несения указанных расходов будет возложено либо на бюджеты муниципальных образований, что не соответствует социальной политике государства, либо на ресурсоснабжающие организации, что может негативным образом сказаться на качестве оказываемых ими услуг, поэтому данная проблема требует тщательного подхода к формированию судебной практики в ее отношении.
