ОБЩЕЕ И ОСОБЕННОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ СОБСТВЕННОСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ <*>
Е. Е. СИНИЦЫН
——————————— <*> Sinitcyn E. E. General and special of legislative provision of ownership of the subjects of the Russian Federation.
Синицын Е. Е., Российская академия правосудия, аспирант отдела конституционно-правовых исследований.
На основе анализа проблем законодательного обеспечения собственности субъектов Федерации автор статьи приходит к выводу о том, что неясности толкования отдельных норм, регулирующих институт права собственности, может быть разрешен путем принятия нового модельного закона.
Ключевые слова: Конституция РФ, субъекты Федерации, устав, собственность, толкование норм права, модельный закон.
On the basis of analysis of problems of legislative provision of ownership of the subjects of the federation the author of the article concludes that ambiguities of interpretation of certain norms regulating the institute of ownership right can be solved by adoption of one model law.
Key words: Constitution of the RF, subjects of the federation, charter, ownership, interpretation of norms, model law.
В современный период регулирование вопросов собственности субъектов Российской Федерации осуществляется как на федеральном уровне — на основании Конституции РФ, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, так и на региональном уровне — конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации. В ведении субъектов Российской Федерации находятся государственная собственность субъектов Российской Федерации и управление ею. При этом субъекты Российской Федерации самостоятельно и в полном объеме осуществляют правовое регулирование только по вопросам, находящимся в их ведении, в частности, регулирование собственности субъектов Российской Федерации и установление порядка владения, пользования и распоряжения. В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся разграничение государственной собственности. Субъекты Российской Федерации в соответствии с гражданским законодательством самостоятельно и свободно осуществляют правомочия собственника в отношении принадлежащего им на праве собственности имущества. Государственная собственность субъектов Российской Федерации закрепляется за государственными унитарными предприятиями на праве хозяйственного ведения, за государственными учреждениями — на праве оперативного управления. Практически в каждом субъекте Российской Федерации конституцией (уставом) зафиксированы общие принципы управления государственной собственностью субъектов Российской Федерации. Обобщив данные положения, можно выделить, что таким образом устанавливаются общие принципы управления государственной собственностью субъектов, определяется компетенция органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере управления имуществом, находящимся в государственной собственности определенного субъекта Российской Федерации. Управление и распоряжение государственным имуществом субъектов Российской Федерации, как правило, осуществляется в соответствии с принципами: 1) законности; 2) подотчетности и подконтрольности; 3) гласности; 4) эффективности; 5) обеспечения условий для развития конкуренции; 6) ответственности органов государственной власти края и иных государственных органов края, персональной ответственности их должностных лиц за результаты управления государственной собственностью края. К объектам государственной собственности субъекта Российской Федерации относятся: а) объекты инженерной инфраструктуры и коммуникации, созданные за счет средств республиканского бюджета либо переданные в собственность субъекта Российской Федерации из федеральной и муниципальной собственности, а также изъятые из частной и иных форм собственности для государственных и муниципальных нужд при условии равноценного возмещения; энергетические и другие ресурсы в соответствии с федеральным законодательством; б) предприятия и объединения, учреждения образования, науки, культуры, здравоохранения, физической культуры и спорта, другие учреждения, созданные или приобретенные за счет средств субъекта Российской Федерации или переданные субъекту Российской Федерации в порядке, установленном федеральными законами, в том числе объекты государственной собственности субъекта Российской Федерации, находящиеся за ее пределами; в) объекты культурного и исторического наследия республиканского значения в соответствии с федеральным законодательством; г) средства республиканского бюджета и республиканских целевых и валютных фондов. Кроме того, в собственности субъекта Российской Федерации в порядке и на условиях, которые установлены федеральными законами, также могут находиться и иные объекты, включая земельные участки из состава государственного земельного фонда, средств государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней. Перечень объектов государственной собственности субъекта Российской Федерации утверждается законодательным (представительным) органом власти субъекта Российской Федерации. Следует отметить, что нет унифицированного перечня объектов. Субъекты Российской Федерации самостоятельно устанавливают данный перечень и, как правило, в специально принимаемых законах. Так, например, в ст. 5 Закона Кабардино-Балкарской Республики от 21 июля 2001 г. N 70-РЗ (ред. от 23.03.2011) «Об управлении государственной собственностью Кабардино-Балкарской Республики» зафиксировано, что в республиканской собственности находятся: 1) средства республиканского бюджета Кабардино-Балкарской Республики; 2) имущественные права Кабардино-Балкарской Республики; 3) валютные ценности и ценные бумаги, принадлежащие Кабардино-Балкарской Республике. В республиканской собственности могут находиться: 1) здания, сооружения, жилые и нежилые помещения; 2) земельные участки, участки недр, если иное не установлено федеральным законом; 3) объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) (далее — объекты культурного наследия); 4) валютные ценности и ценные бумаги; 5) доли (акции) в праве общей собственности; 6) иное имущество в соответствии с законодательством Российской Федерации. Для осуществления полномочий органов государственной власти Кабардино-Балкарской Республики по предметам ведения Кабардино-Балкарской Республики, а также для обеспечения деятельности органов государственной власти Кабардино-Балкарской Республики, государственных гражданских служащих Кабардино-Балкарской Республики, работников республиканских государственных унитарных предприятий и работников республиканских государственных учреждений в республиканской собственности могут находиться: 1) имущество, необходимое для материально-технического обеспечения деятельности органов государственной власти Кабардино-Балкарской Республики и республиканских государственных учреждений, включая нежилые помещения для размещения указанных органов и учреждений; 2) архивные фонды и иное имущество, необходимое для их хранения; 3) автомобильные дороги регионального и межмуниципального значения, в том числе имущество, необходимое для их обслуживания; 4) имущество, необходимое для организации предоставления образования; 5) имущество, необходимое для создания, развития и обеспечения охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов регионального значения; 6) служебные жилые помещения для государственных гражданских служащих Кабардино-Балкарской Республики, работников республиканских государственных унитарных предприятий и работников республиканских государственных учреждений; 7) иное имущество, предназначенное для реализации полномочий органов государственной власти Кабардино-Балкарской Республики по предметам ведения Кабардино-Балкарской Республики, а также для обеспечения деятельности органов государственной власти Кабардино-Балкарской Республики, государственных гражданских служащих Кабардино-Балкарской Республики, работников республиканских государственных унитарных предприятий и работников республиканских государственных учреждений в соответствии с федеральными законами. Допускается данным Законом согласно ст. 7 приобретение имущества в республиканскую собственность и отчуждение объектов республиканской собственности. Основания для приобретения и прекращения права государственной собственности на имущество устанавливаются законодательством Российской Федерации. В республиканскую собственность может приобретаться любое имущество, за исключением объектов, приобретение которых в собственность субъектов Российской Федерации не допускается в соответствии с законодательством Российской Федерации. Имущество, находящееся в республиканской собственности, может отчуждаться в иную форму собственности, за исключением объектов республиканской собственности, нахождение которых в обороте ограничивается или не допускается в соответствии с законодательством Российской Федерации <1>. ——————————— <1> Кабардино-Балкарская правда. 2001. 25 июля. N 144 — 145.
Ряд субъектов без конкретизации объектов собственности определяют в законах, что является государственной собственностью субъекта Российской Федерации. Так, например, Закон Пермского края от 14 декабря 2007 г. N 150-ПК (ред. от 10.05.2011) «Об управлении и распоряжении государственной собственностью Пермского края» определяет, что государственная собственность Пермского края — находящиеся в государственной собственности Пермского края объекты, отнесенные Гражданским кодексом Российской Федерации к объектам гражданских прав <2>. ——————————— <2> Собрание законодательства Пермского края. 2008. 29 января. N 1. II часть.
При этом действие нормативных правовых актов, принимаемых на уровне субъектов Российской Федерации, не распространяется на отношения по управлению землями, недрами, водами, лесами и другими природными ресурсами, а также на отношения по управлению средствами республиканского бюджета. Управление региональной государственной собственностью в субъекте Российской Федерации осуществляется в интересах самого субъекта и его населения. В частности, управление государственной собственностью края осуществляется в целях: а) создания условий для устойчивого социально-экономического развития края и обеспечения жизнедеятельности населения края; б) обеспечения предоставления государственных услуг и повышения их качества, а также обеспечения производства товаров (работ, услуг), имеющих важное значение для экономического развития края, в том числе развития инфраструктуры в крае, инвестиционной и инновационной деятельности в крае; в) увеличения доходов краевого бюджета на основе эффективного управления государственной собственностью края. Достижение данных целей обеспечивается органами государственной власти края и иными государственными органами края путем: а) формирования структуры государственной собственности края в соответствии с приоритетными направлениями социально-экономического развития края; б) повышения уровня экономической обоснованности решений в сфере управления краевой собственностью; в) обеспечения надлежащего состояния имущества, находящегося в государственной собственности края; г) осуществления учета имущества, находящегося в краевой собственности, на принципах полноты и достоверности, а также обеспечения контроля за использованием и сохранностью этого имущества; д) повышения уровня профессиональной подготовки специалистов в области управления имуществом, находящимся в государственной собственности края; е) иных не противоречащих законодательству действий. Для поставленных целей в данной в сфере управления имуществом органами исполнительной власти субъектов решаются следующие задачи: 1) полная инвентаризация объектов республиканской собственности, разработка и реализация системы учета этих объектов и оформление прав на них; 2) повышение эффективности управления государственным имуществом; 3) классификация объектов республиканской собственности по признакам, определяющим специфику управления; 4) оптимизация количества объектов управления; 5) определение цели государственного управления по каждому объекту управления (группе объектов); 6) обеспечение прав субъекта Российской Федерации как участника коммерческих и некоммерческих организаций; 7) обеспечение контроля за использованием и сохранностью государственного имущества субъекта Российской Федерации, а также контроля за деятельностью лиц, привлекаемых в качестве управляющих государственных организаций и в качестве представителей субъекта Российской Федерации как участника коммерческих и некоммерческих организаций; 8) обеспечение поступления дополнительных доходов в бюджет субъекта Российской Федерации путем создания новых возобновляемых источников платежей и более эффективного использования имеющегося имущества. Объекты собственности субъекта Российской Федерации учитываются в Едином реестре собственности субъекта Российской Федерации. В ряде субъектов Российской Федерации без конкретики собственности субъекта определены в законодательстве полномочия органов государственной власти по владению, пользованию, распоряжению региональной собственностью. Так, Закон Удмуртской Республики от 29 июня 2011 г. N 29-РЗ «О полномочиях органов государственной власти Удмуртской Республики по владению, пользованию, распоряжению собственностью Удмуртской Республики» <3> определяет компетенцию Президента Удмуртской Республики, органов государственной власти Удмуртской Республики, иных государственных органов Удмуртской Республики по владению, пользованию, распоряжению собственностью Удмуртской Республики. В Красноярском крае действует Закон Красноярского края от 3 марта 2011 г. N 12-5650 «Об управлении государственной собственностью Красноярского края» <4>, однако он не конкретизирует объекты собственности данного региона. Существуют также Закон Ставропольского края от 12 августа 1997 г. N 23-кз (ред. от 24.12.2010) «Об управлении и распоряжении имущественными объектами государственной (краевой) собственности в Ставропольском крае» <5>; Закон Красноярского края от 3 марта 2011 г. N 12-5650 «Об управлении государственной собственностью Красноярского края» <6>, Закон Приморского края от 9 августа 2000 г. N 99-КЗ (ред. от 22.12.2010) «Об управлении собственностью Приморского края» <7>. ——————————— <3> Известия Удмуртской Республики. 2011. 12 июля. N 74. <4> Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 2011. 28 марта. N 12 (453). <5> Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. 1997. N 8 (38). Ст. 461. <6> Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 2011. N 12 (453). <7> Ведомости Думы Приморского края. 2000. 10 августа. N 66.
В отдельных субъектах имеют место законы, регулирующие вопросы интеллектуальной собственности. Так, например, Закон Пермского края от 25 декабря 2009 г. N 569-ПК (ред. от 31.05.2011) «Об управлении и распоряжении интеллектуальной собственностью Пермского края» <8> определяет полномочия органов государственной власти Пермского края в сфере управления и распоряжения интеллектуальной собственностью, приобретенной (созданной) за счет средств бюджета Пермского края либо принадлежащей Пермскому краю на основании правоустанавливающих документов. ——————————— <8> Собрание законодательства Пермского края. 2010. N 1. II часть.
В целом в законодательстве субъектов Российской Федерации определены условия и принципы управления республиканской собственностью; организационная структура управления республиканской собственностью; полномочия органов государственной власти субъектов по вопросам создания и деятельности региональных государственных унитарных предприятий и региональных государственных учреждений; порядок принятия решений по передаче регионального имущества в хозяйственное ведение, оперативное управление, в аренду, доверительное управление, в уставные капиталы хозяйственных обществ и товариществ, исключая вопросы, регулируемые федеральным законодательством; а также порядок учета и контроля за рациональным использованием хозяйствующими субъектами регионального имущества. Однако, на наш взгляд, необходимо принятие модельного закона на уровне федерации, устанавливающего общие принципы регулирования вопросов собственности субъектов Российской Федерации.
