ПРАВО УЧРЕЖДЕНИЯ НА САМОСТОЯТЕЛЬНОЕ РАСПОРЯЖЕНИЕ ИМУЩЕСТВОМ
А. И. КАРНОМАЗОВ
Карномазов А. И., адвокат, ст. преподаватель Самарского государственного университета.
Вопрос об имущественных правах учреждения представляет большую практическую значимость. Учреждение является, пожалуй, наиболее распространенной организационно-правовой формой юридических лиц, охватывая сферы образования, здравоохранения, культуры и даже управления. Как правило, в силу конструктивных особенностей данной организации учреждения являются государственными или муниципальными в зависимости от формы собственности, на которой они основаны, хотя, конечно, могут быть и негосударственными. В настоящее время абсолютное большинство учреждений вынуждено искать дополнительные «внебюджетные» источники средств для своего существования. В результате возникают исключительно актуальные и даже злободневные теоретические и практические вопросы об имущественных правах учреждения на такие дополнительные финансовые и материальные средства. Все чаще такие вопросы встают и перед образовательными учреждениями. Анализу этих вопросов посвящено предлагаемое исследование. Гражданский кодекс РФ (далее — ГК) в ст. 120 устанавливает, что «права учреждения на закрепленное за ним имущество определяются в соответствии со ст. 296 настоящего Кодекса». Ст. 296 ГК называется «Право оперативного управления» и устанавливает, что «… учреждение в отношении закрепленного за ним имущества осуществляет в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества права владения, пользования и распоряжения им. Собственник имущества, закрепленного за … учреждением, вправе изъять излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению». При этом в соответствии с п. 1 ст. 298 ГК «учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете». Таким образом, право оперативного управления возникает у учреждения лишь на закрепленное за ним собственником-учредителем имущество. При этом учредитель остается собственником такого имущества, а у учреждения возникает иное вещное право — право оперативного управления. Возникает вопрос: какое юридическое отношение или какое право имеет учреждение на имущество, которое поступило к нему не от учредителя, а из иных источников, например от собственной доходной деятельности, от спонсоров, из иных источников? Ответ на данный вопрос мы находим в п. 2 ст. 298 ГК: «Если в соответствии с учредительными документами учреждению предоставлено право осуществлять приносящую доходы деятельность, то доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе». Однако такой ответ не является исчерпывающим и, в свою очередь, таит в себе последующие вопросы. Главный из таких вопросов следующий: зафиксировано ли в п. 2 ст. 298 ГК самостоятельное вещное право — право самостоятельного распоряжения учреждения имуществом или речь идет о всего лишь правомочии в рамках вещного права, но тогда какого вещного права — права собственности, права оперативного управления или какого-то иного вещного права? Обратимся к истории данного вопроса. Правовой режим таких доходов регулировался ранее Положением о внебюджетных средствах учреждений, состоящих на государственном бюджете СССР от 26.06.1980 N 527 <*>, которое определяло возможность получения таких средств бюджетными организациями от реализации продукции, выполнения работ, оказания услуг или осуществления иной деятельности только при наличии разрешений, выдаваемых в зависимости от источников финансирования (союзный бюджет, республиканский или местный бюджет) Министерством финансов СССР или Советами Министров союзных республик. Бюджетные учреждения были обязаны расходовать эти специальные средства в пределах утвержденных смет и фактического поступления доходов по каждому виду специальных средств. ——————————— <*> Собрание постановлений Совета Министров СССР. 1980. N 20. Ст. 117.
В новом российском законодательстве впервые «право самостоятельного распоряжения» полученными учреждением доходами и приобретенным за их счет имуществом появилось в Законе РСФСР «О собственности в РСФСР» <*> 1990 г., п. 4 ст. 5 которого отнес данное право к числу особых и самостоятельных вещных прав. ——————————— <*> Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. N 30. Ст. 416.
В п. 2 ст. 48 Основ гражданского законодательства Союза ССР и республик <*> право учреждений на распоряжение доходами от разрешенной собственником деятельности прямо приравнивалось к праву полного хозяйственного ведения. ——————————— <*> Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1991. N 26. Ст. 733.
Гражданский кодекс РФ повторил положения упомянутого Закона РСФСР «О собственности в РСФСР», однако не раскрыл природу данного права. Попытке уяснения этого и посвящена настоящая статья. Наиболее уязвимым, по нашему мнению, является подход к пониманию природы права самостоятельного распоряжения учреждения, когда оно рассматривается просто как право собственности. Тем не менее такой подход обрел легальную форму, в частности, в Законе РФ «Об образовании» 1992 г. в последней редакции 1996 г. <*> (далее — Закон об образовании). ——————————— <*> Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 3. Ст. 150.
В соответствии с п. 7 ст. 39 Закона об образовании «образовательному учреждению принадлежит право собственности на денежные средства, имущество и иные объекты собственности, переданные ему физическими и (или) юридическими лицами в форме дара, пожертвования или по завещанию; на продукты интеллектуального и творческого труда, являющиеся результатом его деятельности, а также на доходы от собственной деятельности образовательного учреждения и приобретенные на эти доходы объекты собственности». Почти идентичную формулировку содержит и ст. 27 ФЗ РФ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» <*>. ——————————— <*> Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 35. Ст. 4135.
Не совсем понятно, почему вдруг вещное право собственности возникает в отношении иных объектов гражданских прав, нежели вещи — результатов творческой деятельности (оставляя в стороне технику изложения в самом законе). Но это к слову. Удивляться «новеллам» профильного образовательного Закона перестаешь тогда, когда читаешь авторов комментариев к данному Закону. «… Закон не дает ответа на вопрос о праве работника образовательного учреждения на часть собственности образовательного учреждения. В настоящее время этот вопрос решается по правилам ст. 244 ГК РФ. Имущество образовательного учреждения — это общая собственность без определения долей собственности! Владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в совместной собственности работников образовательного учреждения (!), определяется в ст. 253 ГК РФ. Распоряжение имуществом, находящимся в совместной собственности, осуществляется по согласию всех участников, которое предполагается независимо от того, кем из участников совершается сделка(!) по распоряжению имуществом. Правила ст. 253 ГК РФ применяются постольку, поскольку для отдельных видов (?!) совместной собственности ГК РФ или иными законами не установлено иное…» <*>. Комментарии к комментариям излишни… ——————————— <*> Комментарий к Закону Российской Федерации «Об образовании». Отв. ред. проф. В. И. Шкатулла. М.: «Юристъ», 1998. С. 298 — 299.
Что же касается рассматриваемого положения специального Закона, то оно явно противоречит ст. 213 ГК и не может применяться согласно ст. 3 ГК. Из содержания п. 3 ст. 213 ГК определенно следует, что учреждение в принципе не является собственником в отношении любого своего имущества. Право собственности на прибыль, полученную в результате самостоятельной хозяйственной деятельности учреждением (и предприятием), а также все приобретенное за счет этой прибыли имущество для учреждения принадлежит учредителю-собственнику. Это положение находит подтверждение в практике Высшего Арбитражного Суда РФ (далее — ВАС РФ), в частности в информационном письме ВАС РФ от 31 июля 1992 г. N С-13/ОП-171 «О разрешении споров, связанных с применением законодательства о собственности» <*>. К такому выводу подталкивает и буквальное прочтение ст. 120 ГК: «Учреждением признается организация, созданная собственником…». ——————————— <*> Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 1993. N 1. С. 98 — 99.
Итак, право самостоятельного распоряжения учреждения нельзя рассматривать как право собственности. Некоторые авторы склонны приравнивать данное право к праву хозяйственного ведения, которым обладают государственные и муниципальные унитарные предприятия: «Данное право приближается к праву хозяйственного ведения…» <1> или «… Другая часть, «заработанная» самим учреждением и учитываемая на отдельном балансе, находится в режиме особого вещного права, прямо не названном законодателем. Однако характер этого права не оставляет сомнений в том, что оно — право хозяйственного ведения. Ведь перечень вещных прав, в отличие от прав обязательственных, является закрытым (п. 1 ст. 216 ГК РФ) и не может включать права, прямо не предусмотренные законом» <2>. Суханов Е. А., в частности, исследуя данный вопрос, приходит к однозначному «выводу, что рассматриваемое право в действительности является правом хозяйственного ведения. Поэтому к праву учреждения на полученное им указанным образом имущество должны применяться правила ст. 295 ГК» <3>. Любопытно заметить, что несколько ранее Е. А. Суханов занимал иную, и более верную, на наш взгляд, позицию: «Имущество, полученное учреждением от разрешенной ему предпринимательской деятельности, принадлежит ему на самостоятельном вещном праве, не являющемся правом оперативного управления (и потому подлежащем отдельному бухгалтерскому учету)» <4>. ——————————— <1> Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации: Часть первая / Отв. ред. О. Н. Садиков. М.: «ЮРИНФОРМЦЕНТР», 1995. С. 321. —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, (части первой) (под ред. О. Н. Садикова) включен в информационный банк согласно публикации — М.: Юридическая фирма КОНТРАКТ, Издательский дом ИНФРА-М-НОРМА, 1997. —————————————————————— <2> Комментарий к части первой Гражданского кодекса Российской Федерации для предпринимателей. М., 1995. С. 266. <3> Гражданское право: В 2 т. Том 1: Учебник / Отв. ред. проф. Е. А. Суханов. М.: Изд. БЕК, 2000. С. 609. <4> Суханов Е. А. Об ответственности государства по гражданско-правовым обязательствам / Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2001. N 3. С. 123. См. также: Гражданское право. В 2 томах. Том 1. Учебник / Под ред. Е. А. Суханова. М.: «БЕК», 1994. С. 295.
Такой подход на сегодняшний день нам представляется неверным, хотя корни его легко увидеть в Основах гражданского законодательства, где право самостоятельного распоряжения учреждения прямо квалифицировалось в качестве права полного хозяйственного ведения. Во-первых, выше цитированные авторы, полагая, что «перечень вещных прав в отличие от прав обязательственных является закрытым» <*>, по нашему мнению, неверно сужают понятие «закона» до п. 1 ст. 216 ГК, в котором названо лишь пять разновидностей иных вещных прав (хотя их, вне сомнения, больше) и в котором прямо звучит оговорка «в частности». К примеру, в ГК РСФСР 1964 г. из всех вещных прав законодатель закрепил одно лишь право собственности, помещенное во втором разделе Кодекса, что отнюдь не служит основанием для отрицания существования иных вещных прав. Правильно отмечают комментаторы Гражданского кодекса, что «помимо права собственности и прав, перечисленных в ст. 216 ГК, к вещным относятся также… право учреждения по распоряжению доходами и имуществом, полученными в результате разрешенной хозяйственной деятельности (ст. 298 ГК)» <**>. ——————————— <*> Гражданское право: В 2 т. Том 1: Учебник / Отв. ред. проф. Е. А. Суханов. М.: Изд. БЕК, 2000. С. 608. <**> Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации. Часть первая / Отв. ред. О. Н. Садиков. М.: «ЮРИНФОРМЦЕНТР», 1995. С. 253. —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, (части первой) (под ред. О. Н. Садикова) включен в информационный банк согласно публикации — М.: Юридическая фирма КОНТРАКТ, Издательский дом ИНФРА-М-НОРМА, 1997. ——————————————————————
Согласимся, однако, в том, что общим правилом является полное вещное право, а ограниченное вещное право должно рассматриваться как изъятие, исключение из этого общего правила. Метод исключения из общего правила вообще, на наш взгляд, является общеправовым, и без понимания его невозможно разобраться, в частности, в гражданском праве. Любое исключение из общего правила должно носить нормативно-определенный (фиксированный) характер. Но право учреждения на самостоятельное распоряжение имуществом и зафиксировано в п. 2 ст. 298 ГК. Так что данное возражение должно быть снято. Во-вторых, ст. 294 ГК прямо фиксирует право хозяйственного ведения за государственным или муниципальным унитарным предприятием, а ст. 295 ГК ограничивает распорядительные полномочия его правообладателя только движимым имуществом, в то время как распорядительные полномочия учреждения в отношении собственных доходов и приобретенного на них имущества не ограничены по составу такого имущества. Не следует, по нашему мнению, рассматривать право самостоятельного распоряжения учреждения имуществом и как некое дополнительное правомочие права оперативного управления. С одной стороны, можно назвать аргументы, располагающие к обратной точке зрения о так называемом «расширенном» праве оперативного управления. Например, ст. 120 ГК «Учреждение» устанавливает, что имущественные права учреждения устанавливаются ст. 296 ГК, в которой речь идет исключительно о праве оперативного управления имуществом. Да и формулировка п. 2 ст. 298 ГК — «… поступают в самостоятельное распоряжение учреждения» — не устанавливает твердо «право самостоятельного распоряжения», а носит как бы косвенный характер, расширяя право оперативного управления дополнительным правомочием применительно к отношениям, когда учреждение «осуществляет приносящую доходы деятельность». В конце концов, и название главы 19 ГК, в которой помещена ст. 298, носит название «Право хозяйственного ведения. Право оперативного управления». Право учреждения на самостоятельное распоряжение имуществом в качестве такового не обозначено. ФЗ РФ «О некоммерческих организациях» <*> 1996 г. в ст. 9, специально посвященной учреждению, говоря о праве оперативного управления, даже не упоминает о каком-либо ином правовом режиме имущества учреждения. ——————————— <*> Российская газета. 24.01.1996.
Можно упомянуть и такой аргумент противников признания возможности учреждения самостоятельно распоряжаться своим имуществом в качестве самостоятельного вещного права, как «нежелание законодателя искусственно создавать новые ограниченные вещные права, неизвестные обычному имущественному обороту» <*>. Впрочем, полагаем, что вряд ли законодатель имел намерение создать сложно разветвленное ограниченное вещное право, тем более ничего не конкретизировав, и тем более что само ограниченное вещное право является устанавливаемым законодателем изъятием из общего правила полного вещного права — права собственности, что не допускает, как и в отношении любого исключения, расширительного толкования его содержания. ——————————— <*> Гражданское право: В 2 т. Том 1: Учебник / Отв. ред. проф. Е. А. Суханов. М.: Изд. БЕК, 2000. С. 607.
С другой стороны, ст. 120 ГК содержит указание на то, что имущественные права учреждения, предусмотренные ст. 296 ГК, т. е. право оперативного управления, возникают «на закрепленное за ним имущество». Закрепляет же данное имущество за учреждением его учредитель, собственник имущества. Что же касается права самостоятельного распоряжения учреждения имуществом, то оно возникает в силу п. 2 ст. 298 ГК в отношении имущества, поступившего учреждению не от учредителя. Поскольку право самостоятельного распоряжения учреждения не является правомочием права оперативного управления, то на него не может распространять свое действие п. 2 ст. 296 ГК, в соответствии с которым «собственник имущества, закрепленного за … учреждением, вправе изъять излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению». Прекращение данного права у учреждения помимо его воли может быть связано только с прекращением (ликвидацией) самого учреждения. Данный вывод подтверждается п. 10 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 25 февраля 1998 г. N 8 «О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав», в котором сказано, что «доходы и приобретенное на эти доходы имущество, учитываемые на отдельном балансе, не могут быть изъяты у учреждений по решениям комитетов по управлению имуществом или других государственных и муниципальных органов, в том числе и в тех случаях, когда они не используются или используются не по целевому назначению». Следовательно, разъяснением Высшего Арбитражного Суда РФ авторитетно подтверждено два различных самостоятельных правовых режима имущества, принадлежащего учреждению на праве оперативного управления и праве самостоятельного распоряжения. Таким образом, следует согласиться с той точкой зрения, что право самостоятельного распоряжения учреждения имуществом является особым самостоятельным вещным правом («sui generis»), которое не совпадает ни с правом оперативного управления, ни с правом хозяйственного ведения, ни тем более с правом собственности. Правообладателем данного права может быть только исключительно учреждение. Именно к такому подходу склоняется определенный круг исследователей <*>. Например, такое мнение высказано Ю. К. Толстым <**>. ——————————— <*> Комментарий к части первой Гражданского кодекса Российской Федерации / Под ред. М. И. Брагинского. М., 1995. С. 180; Некоммерческие фонды и организации. Правовые аспекты. М.: «Филинъ». 1997. <**> Гражданское право. Учебник. Часть 1. Изд. второе / Под ред. А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого. М.: «ПРОСПЕКТ», 1997. С. 288, 357.
Будучи вещным правом, право самостоятельного распоряжения учреждения пользуется абсолютной вещно-правовой защитой в силу ст. 305 ГК, в том числе и против собственника, а также ему присуще вещно-правовое свойство следования судьбе вещи (а не судьбе собственника). Объектом права самостоятельного распоряжения учреждения может быть как движимое, так и недвижимое имущество. Такое право на недвижимое имущество подлежит государственной регистрации именно как право учреждения на самостоятельное распоряжение имуществом. Данный вопрос еще не обозначен на практике, но нет сомнений, что его появление не за горами, что дополнительно актуализирует предмет нашего исследования. Следовательно, учреждение одновременно обладает двумя разными вещными правами на находящееся у него имущество: правом оперативного управления в отношении имущества, закрепленного за учреждением учредителем-собственником, и правом самостоятельного распоряжения имуществом на доходы от самостоятельной хозяйственной, предпринимательской деятельности, на спонсорские средства, иные доходы и приобретенное за их счет имущество. Признание за учреждением права самостоятельного распоряжения имуществом неизбежно ставит вопрос о содержании этого права, т. е. о композиции субъективных правомочий или возможностей, которые имеет правообладатель. Право самостоятельного распоряжения учреждения имуществом относится к категории вещных прав, но, не совпадая с правом собственности, является ограниченным вещным правом. Ограниченные вещные права, будучи вторичными по отношению к праву собственности, на котором они базируются, включают в себя отдельные правомочия права собственности в ограниченном масштабе. Понимать, где пролегают такие линии ограничения, и значит, по нашему мнению, понимать содержание конкретного ограниченного вещного права. Определение границ дает знание о его содержании. Одним из самых «маленьких» ограниченных вещных прав является право оперативного управления. Оно исключает возможность самостоятельного распоряжения правообладателем имуществом, закрепленным на этом праве, а также имуществом, приобретенным за счет сметных ассигнований (п. 1 ст. 298 ГК). Но даже правомочия владения и пользования принадлежат правообладателю не в полной мере и ограничены необходимостью владеть и пользоваться закрепленным имуществом в соответствии с целями, ради которых конкретное учреждение создано. Это, кстати, является, на наш взгляд, одним из аргументов в пользу того, чтобы говорить не просто о специальной правоспособности учреждения, как и любой другой некоммерческой организации, а о его специально-целевой правоспособности, без чего, например, невозможно уяснить содержание права самостоятельного распоряжения учреждения имуществом. Право самостоятельного распоряжения учреждения имуществом шире, чем право оперативного управления, что очевидно этимологически. В его состав включено такое правомочие для правообладателя, как возможность самостоятельного распоряжения таким имуществом. То есть «учреждение вправе самостоятельно совершать любые не запрещенные законом сделки с указанным имуществом» <*>. ——————————— <*> Савкин С. Ф. Судебно-арбитражная практика по спорам, связанным с защитой права собственности и других вещных прав / Вестник Высшего Арбитражного Суда. 1998. N 10. С. 66.
Однако, будучи правом ограниченным и отличным от абсолютного права собственности, право самостоятельного распоряжения учреждения, хотя и включает в свой состав все три вещных правомочия — владение, пользование и распоряжение, — но они подчинены специально-целевой правоспособности учреждения и в своей реализации ограничены целями, ради которых создано учреждение. Поэтому учреждение вправе совершать с таким имуществом не «любые» сделки, а лишь те, которые направлены на достижение целей, ради которых создано данное учреждение. Более того, по своему объему право самостоятельного распоряжения учреждения имуществом шире, чем право хозяйственного ведения предприятий. Если последние в своих имущественных возможностях ограничены в распоряжении недвижимым имуществом, то учреждения в рамках рассматриваемого права ограничены лишь целями своей деятельности, но не составом имущества. Из этого следует достаточно очевидный вывод, что учреждение имеет полное право самостоятельно, без всякого согласия собственника, распоряжаться (отчуждать) даже недвижимым имуществом, если оно приобретено «не от учредителя», при условии, что такое распоряжение служит целям, ради которых создано учреждение. В связи с такими возможностями учреждения касательно недвижимого имущества возникает практический вопрос о легализации (формализации) права самостоятельного распоряжения учреждения недвижимым имуществом. Согласно принятым подходам законодателя такое право должно подлежать государственной регистрации. Однако ни в п. 1 ст. 131 ГК, где перечисляются конкретные виды вещных прав на недвижимое имущество, подлежащие регистрации, ни в иных законах не содержится указания на необходимость регистрации права самостоятельного распоряжения учреждения на недвижимое имущество. Это, конечно же, отнюдь не свидетельствует о каком-то более «либеральном» отношении законодателя к имущественным правам учреждения, а лишь является следствием его недостаточно четкого и последовательного подхода к их определению, что будет влечь непреодолимые трудности на практике. Признание права самостоятельного распоряжения учреждения имуществом в качестве особого ограниченного вещного права требует и законодательно закрепленного признания необходимости государственной регистрации данного права в отношении недвижимого имущества. Для более полного исследования права самостоятельного распоряжения учреждения имуществом необходимо решить актуальный практический вопрос о том, допустимо ли обращение взыскания по обязательствам учреждения на такое имущество. Представляется, что ответ на данный вопрос должен последовать отрицательный. В соответствии с п. 2 ст. 120 ГК «учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При их недостаточности субсидиарную ответственность по его обязательствам несет собственник соответствующего имущества». Данное положение дословно повторено в п. 2 ст. 9 ФЗ РФ от 12 января 1996 г. «О некоммерческих организациях» <*>. ——————————— <*> Российская газета. 24.01.1996.
Итак, речь идет только о денежных средствах. Поэтому взыскание в силу прямого ограничения Гражданским кодексом не может быть обращено на какое бы то ни было натуральное имущество, будь оно на праве оперативного управления или на праве самостоятельного распоряжения учреждения. Е. А. Суханов занимает иную позицию: «… полученное за счет самостоятельных доходов имущество становится забронированным от взыскания кредиторов, с чем по существу вряд ли можно согласиться. К сожалению, не вполне четкая формулировка п. 2 ст. 298 ГК дает основания и для такого подхода. При его принятии учреждения получают весьма льготный режим в отношении самостоятельно приобретенного ими имущества, а субсидиарная ответственность их учредителей-собственников существенно расширяется. Такое положение можно было бы признать достаточно выгодным как для самих учреждений, так и для их кредиторов, если бы в роли учредителей в подавляющем большинстве случаев не выступали публичные собственники с бюджетными средствами как основным объектом возможного взыскания. Это положение также заставляет усомниться в обоснованности данного подхода» <*>. Вывод из этого следующий: «В таких отношениях не должны применяться ограничения, касающиеся возможности обращения взыскания по долгам учреждения, только на его денежные средства. Объектом взыскания кредиторов учреждения может быть любое имущество, полученное учреждением от участия в указанной деятельности и обособленное прежде всего для этих целей на отдельном балансе». <**> ——————————— <*> Гражданское право: В 2 т. Том 1: Учебник / Отв. ред. проф. Е. А. Суханов. М.: Изд. БЕК, 2000. С. 608. <**> Гражданское право: В 2 т. Том 1: Учебник / Отв. ред. проф. Е. А. Суханов. М.: Изд. БЕК, 2000. С. 609.
Данный подход, очевидно, не соответствует закону: «учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами» (п. 2 ст. 120 ГК). Кроме этого, вызывает возражения подобная аргументация. Во-первых, «публичные собственники с бюджетными средствами» являются равноправными участниками гражданского оборота. Следует наконец-то признать это хотя бы доктринально и не относить их участие в обороте к каким-то особым основаниям. Во-вторых, «весьма льготный режим в отношении самостоятельно приобретенного ими имущества» учреждения, учитывая их специально-целевую правоспособность, приобретают по воле учредителя-собственника, а не «по воле закона». Закон дает учредителю право разрешить учреждению заниматься собственной доходной деятельностью, а не управомочивает учреждение напрямую. Управомочие учреждения — прерогатива учредителя. Поэтому вопрос о допустимости собственной хозяйственной деятельности и возможные в связи с этим для самого учредителя риски находятся под его полным контролем. В-третьих, на отдельном балансе имущество, полученное от такой деятельности, обособляется не для целей взыскания, т. е. в интересах кредиторов (негативных интересов учреждения), а прежде всего для обеспечения позитивных интересов самого учреждения. В конце концов, распорядиться этим имуществом учреждение может не как заблагорассудится, а лишь в соответствии с теми целями, ради которых учреждение и было создано учредителем-собственником. Анализ имеющейся арбитражной практики показывает, что устоявшихся единых подходов к решению данного вопроса не сложилось. В информационном письме ВАС РФ от 14 июля 1999 г. N 45 сказано, что «в случае недостаточности денежных средств, находящихся в распоряжении учреждения, взыскание не может быть обращено на иное имущество, закрепленное за учреждением на праве оперативного управления собственником, а также на имущество, приобретенное учреждением за счет средств, выделенных по смете». Открытым в этом письме остался вопрос об имуществе «не от собственника», учитываемом на отдельном балансе. Не находим мы здесь и ответа на вопрос о том, на какие денежные средства учреждения (поступившие от собственника по смете или полученные от самостоятельной доходной деятельности) может быть обращено взыскание. Изучение различных постановлений ВАС РФ по конкретным делам еще более усложняет картину. В Постановлении N 4013/00 от 26 сентября 2000 г. отмечено, что «при недостаточности денежных средств собственник имущества несет субсидиарную ответственность по обязательствам своего учреждения. В случае недостаточности у должника денежных средств и другого имущества, приобретенных от коммерческой деятельности, требование может быть предъявлено к субсидиарному должнику» <*>. А Постановление того же дня N 4492/00 от 26 сентября 2000 г. указывает, что «при недостаточности денежных средств собственник имущества несет субсидиарную ответственность по обязательствам своего учреждения» <**>. Полагаем, что именно последнее Постановление соответствует положениям ст. 120 ГК об ответственности учреждения только находящимися у него в распоряжении денежными средствами. ——————————— <*> Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2000. N 12. С. 52 — 53. <**> Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2000. N 12. С. 21 — 23.
В связи со сказанным хотелось бы не согласиться с мнением тех авторов, которые полагают, что «учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами, а также учитываемым на отдельном балансе имуществом» <*>. Представляется, что это слишком вольное расширение нормы. Такие «безобидные» на первый взгляд доктринальные «вольности» ведут к легальной системной «разбалансировке» правового регулирования данных отношений. ——————————— <*> Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации. Часть первая / Отв. ред. О. Н. Садиков. М.: «ЮРИНФОРМЦЕНТР», 1995. С. 321. См. также: Гражданское право. Учебник. Часть 1. Изд. второе / Под. ред. А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого. М.: «ПРОСПЕКТ», 1997. С. 165, 394. —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, (части первой) (под ред. О. Н. Садикова) включен в информационный банк согласно публикации — М.: Юридическая фирма КОНТРАКТ, Издательский дом ИНФРА-М-НОРМА, 1997. ——————————————————————
В подтверждение сказанного можно привести п. 9 ст. 39 уже упоминавшегося Закона РФ «Об образовании»: «Образовательное учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами и принадлежащей ему собственностью»(?). Ст. 58 ФЗ РФ от 21 июля 1997 г. N 119-ФЗ «Об исполнительном производстве» гласит: «В случае отсутствия у должника-организации денежных средств, достаточных для погашения задолженности, взыскание обращается на иное имущество, принадлежащее ему на праве собственности, праве хозяйственного ведения или праве оперативного управления (за исключением имущества, изъятого из оборота либо ограничиваемого в обороте), независимо от того, где и в чьем фактическом пользовании оно находится». Процитированные нормы откровенно коллизируют с п. 2 ст. 120 ГК, ограничивающим ответственность учреждения «находящимися в его распоряжении денежными средствами», а также п. 1 ст. 56 ГК РФ, устанавливающим, что «юридические лица, кроме финансируемых собственником учреждений, отвечают по своим обязательствам всем принадлежащим им имуществом». Поэтому приведенные выше нормы законов об образовании и об исполнительном производстве не должны иметь юридической силы. Однако наличие подобных абсолютно неоправданных коллизий исключительно вредоносно на практическом уровне. Справедливости ради заметим, что комментаторы к Закону об исполнительном производстве, в отличие от авторов данного Закона, признают, что «обращение взыскания на другие виды имущества учреждений, за исключением всех видов денежных средств, действующим законодательством не предусмотрено» <*>, хотя комментируемая норма устанавливает прямо противоположное. ——————————— <*> Комментарий к Федеральному закону Российской Федерации «Об исполнительном производстве» / Под ред. М. К. Юкова и В. М. Шерстюка. М.: ООО «Юридическое бюро «Городец»; ООО «Издательство «Статут». 1998. С. 144.
Сложнее ситуация с вопросом о составе денежных средств, на которые может быть обращено взыскание. Например, в только что приведенной выше цитате высказано мнение, что взыскание может быть обращено на все виды денежных средств. Н. А. Каширская, судья Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа, полагает, что «субсидиарную ответственность по долгам учреждения учредитель несет только в случае недостаточности у учреждения денежных средств, как поступающих из бюджета, так и доходов, полученных им от предпринимательской деятельности» <*>. Е. А. Суханов высказывает мнение, что объект взыскания зависит от вида задолженности учреждения. Ссылаясь на сложившуюся практику толкования п. 2 ст. 298 ГК, он считает, что объектом взыскания кредиторов по обязательствам, которые должны были финансироваться бюджетом, могут быть лишь денежные средства («доходы»), полученные учреждением от разрешенной ему предпринимательской деятельности, а по обязательствам, образовавшимся в результате указанной предпринимательской деятельности, удовлетворению требований кредиторов служит имущество, находящееся на праве самостоятельного распоряжения <**>. Думается, что это очень интересный подход, однако для своей реализации он должен иметь нормативную основу. ——————————— <*> Каширская Н. А. О практике применения статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации в части привлечения к субсидиарной ответственности собственника учреждения арбитражными судами Волго-Вятского округа / Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2000. N 2. С. 112. <**> Суханов Е. А. Об ответственности государства по гражданско-правовым обязательствам / Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2001. N 3. С. 123.
Законодатель же в п. 2 ст. 120 ГК говорит о денежных средствах, находящихся в распоряжении учреждения. Учитывая, что денежные средства охватываются понятием «имущество» и по классификации объектов гражданских прав отнесены к вещам, полагаем, что применительно к ним также можно говорить о двух правовых режимах — праве оперативного управления и праве самостоятельного распоряжения учреждения. Право оперативного управления возникает в отношении средств, поступивших по смете от собственника-учредителя, которыми учреждение может распоряжаться, но не самостоятельно, а «в соответствии с заданиями собственника» (п. 1 ст. 296 ГК). В этой связи хотелось бы отметить очередную коллизию между Гражданским кодексом и Законом РФ «Об образовании», п. 2 ст. 43 которого звучит следующим образом: «Финансовые и материальные средства образовательного учреждения, закрепленные за ним учредителем или являющиеся собственностью данного образовательного учреждения, используются им по своему усмотрению …» Впрочем, действующий Закон об образовании вообще удачный полигон для упражнений в гражданском праве … Право самостоятельного распоряжения учреждения на денежные средства возникает в отношении тех из них, которые поступили «не от учредителя». Ими учреждение распоряжается в соответствии со своими уставными целями самостоятельно без согласования с учредителем-собственником. Полагаем, что поскольку законодатель в п. 2 ст. 120 ГК говорит не о денежных средствах учреждения вообще, а о денежных средствах, находящихся «в его распоряжении», то и ответственность учреждения по своим обязательствам ограничена лишь теми денежными средствами, которые поступили к нему «не от учредителя». Остальное имущество от взысканий заблокировано. Например, удовлетворяя протест, Президиум Высшего Арбитражного Суда установил, что Российская Федерация в лице ее соответствующих финансовых органов может быть привлечена к субсидиарной ответственности по долгам государственного учреждения, устав которого допускает занятие предпринимательской деятельностью, при условии, что данная организация не могла самостоятельно погасить задолженность за счет денежных средств, полученных от предпринимательской деятельности <*>. В приводимом нами выше Постановлении ВАС РФ по конкретному делу N 4013/00 от 26 сентября 2000 г. выражена следующая позиция: «… В случае образования задолженности при недостаточном бюджетном финансировании на ее погашение могли быть направлены денежные средства, получаемые училищем от предпринимательской деятельности» <**>. ——————————— <*> Образовательное учреждение против коммунальных служб: арбитражная практика / Официальные документы в образовании. 2000. N 12. С. 86. <**> Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2000. N 12. С. 52 — 53.
Таким образом, ни на натуральное имущество, будь оно на праве оперативного управления или на праве самостоятельного распоряжения, ни на денежные средства, выделенные учреждению по смете собственником, взыскание по долгам учреждения обращено быть не может. В любом случае, очевидно, что с целью унификации судебной арбитражной практики хотелось бы, чтобы Пленум ВАС РФ обобщил уже имеющуюся практику и дал соответствующие разъяснения. Ряд практических вопросов бухгалтерского плана возникает и при учете полученного от приносящей доходы деятельности имущества на отдельном балансе учреждения, что особо актуально для бюджетных учреждений. На сегодняшний день данная операция регулируется Инструкцией по бухгалтерскому учету в бюджетных учреждениях, утвержденной Приказом Министерства финансов РФ от 30 декабря 1999 г. N 107н (зарегистрирован в Министерстве юстиции РФ 28 января 2000 г., регистрационный номер 2064). В п. 6 Инструкции установлено, что бухгалтерский учет исполнения сметы доходов и расходов по бюджетным средствам и средствам, полученным за счет внебюджетных источников, ведется по плану счетов, предусмотренному настоящей Инструкцией, с составлением единого баланса по указанным средствам и отдельного баланса по средствам, полученным за счет внебюджетных источников. В п. 21 говорится, что для обеспечения раздельного учета операций по бюджетным средствам и средствам, полученным за счет внебюджетных источников, субсчету присваивается отличительный признак в виде номера «1» — по бюджетным средствам, «2» — по предпринимательской деятельности и «3» — по целевым средствам и безвозмездным поступлениям. Это значит, что внебюджетный баланс составляется на основании данных учета по субсчетам с номерами «2» и «3». Основные средства учреждения приходуются в дебет субсчетов 010 — 019. Одновременно формируется фонд на сумму поступивших основных средств по кредиту счета 250 «Фонд в основных средствах» (п. п. 30, 49). Если приходуются внебюджетные основные средства, то используются счета с признаком «2» или «3». Например: «Основное средство подарено спонсорами (компьютер)»; вид бухгалтерской записи: «Дебет 013/3. Кредит 250/3». (См. приложение N 2 к Инструкции). Если по какой-либо причине основные средства, полученные за счет внебюджетных источников, были ошибочно учтены на бюджетных счетах, бухгалтер имеет право в соответствии с п. 17 Инструкции сделать исправительную бухгалтерскую проводку. Например: «Дебет 013/1. Кредит 250/1 «Красное сторно» (т. е. сумма с минусом)»; оприходуется на внебюджетный счет: «Дебет 013/3. Кредит 250/3». В заключение сформулируем основные выводы проведенного исследования и некоторые предложения: 1. Право самостоятельного распоряжения учреждения имуществом является самостоятельным вещным правом, которое не укладывается ни в рамки права оперативного управления, ни права хозяйственного ведения, ни тем более права собственности. 2. В ГК следует четко сформулировать название данного права, например, «право учреждения на самостоятельное распоряжение имуществом», определив его как особое ограниченное вещное право, обладателем которого может быть только учреждение, и раскрыв его содержание с учетом целевой правоспособности учреждения. 3. Следует дополнить наименование главы 19 ГК, включив в него помимо права хозяйственного ведения и права оперативного управления также право учреждения на самостоятельное распоряжение имуществом. 4. Целесообразно дополнить ст. 9 «Учреждение» Закона о некоммерческих организациях правом учреждения на самостоятельное распоряжение имуществом с определением содержания и ограничений данного права. 5. Следует законодательно закрепить необходимость государственной регистрации права учреждения на самостоятельное распоряжение в отношении недвижимого имущества. 6. Необходимо привести действующее законодательство, в частности Законы «Об образовании» и «Об исполнительном производстве», в соответствие с гражданским законодательством в части имущественных прав учреждения и особенностей его ответственности по своим обязательствам. 7. Желательно принятие Пленумом Высшего Арбитражного Суда РФ разъяснений по вопросам имущественных прав учреждения и особенностям его гражданско-правовой ответственности по своим обязательствам.
