Сергеев Валерий Васильевич, член Комиссии по законодательству о финансовых рынках Ассоциации юристов России, доктор юридических наук, профессор.
Статья посвящена комплексному рассмотрению юридических лиц публичного права как в доктринальном, так и в практическом аспекте. Рассматриваются предпосылки появления юридических лиц публичного права, их становление, проблемы современной классификации.
Ключевые слова: юридические лица, юридические лица публичного права, государственные корпорации, публично-правовые компании, Банк России, Агентство по страхованию вкладов, Банк развития.
On juridical persons of public law V. V. Sergeev
The article concerns complex consideration of juridical persons of public law both in doctrinal and practical aspects; considers the prerequisites of arising of juridical persons of public law, formation thereof and problems of contemporary classification.
Key words: juridical persons, juridical persons of public law, state corporations, public-law companies, Bank of Russia, Deposit Insurance Agency, Bank for Development.
Постановка проблемы, вынесенной в заголовок, обусловлена все более пристальным интересом современной отечественной социально-экономической практики и правовой науки к пониманию юридического лица как системного субъекта общественных отношений в сфере хозяйственного оборота, с одной стороны, и гражданско-правового института (ст. 48 и др. ГК РФ) — с другой. В советское время подобное, по сути ставшее классическим, понимание материальной и правовой сущности юридического лица вполне соответствовало тогдашнему тотальному огосударствлению всех без исключения социально-экономических процессов и отношений, основанных на абсолютном доминировании государственной собственности и приоритете административного ресурса государственных органов и организаций в регулировании хозяйственного оборота, и отвечало потребностям плановой экономики. Еще более важно, что оно не выходило за рамки государственной идеологии, оказывавшей определяющее влияние на подходы к решению правовых проблем, по определению включающих в себя значительную политическую составляющую. Тем не менее факт существования системных образований, обладающих всеми признаками юридического лица, но предназначенных не для целей гражданского оборота, а для реализации государственных функций, вносил диссонанс в однозначное понимание правовой наукой правовой сущности юридического лица. Примером может служить возникшая в конце 90-х гг. прошлого века и ничем конкретно не завершившаяся дискуссия о статусе Банка России, законодательное закрепление которого не позволило однозначно признать его органом власти, органом управления или юридическим лицом какого-то иного, нежели предусмотрено в ГК РФ, вида. Постсоветская действительность заставила по-иному посмотреть на многие политические, социально-экономические и правовые институты, процессы и отношения. Конституционное определение Российской Федерации как социального государства, чья цель заключается в создании условий, обеспечивающих достойную жизнь человека (ст. 7 Конституции РФ), появление, наряду с государственной, частной и иной собственности (ч. 2 ст. 8 Конституции РФ) потребовали серьезного обновления организационно-правового инструментария регулирования общественных отношений, по своей разрешающей способности отвечающего требованиям рыночных социально-экономических и организационно-правовых реалий. Применительно к институту юридического лица все более существенную роль стала играть интенсивно развивающаяся частнопредпринимательская коммерческая составляющая российской экономики. В советское время решение всех общественно значимых задач брало на себя государство, неограниченно используя для этого любой, в том числе экономический, ресурс. Появление частного капитала сделало актуальной проблему его ответственного на обоюдовыгодных началах участия в решении указанных задач. Притом не только собственно экономических, определяющих самый смысл существования капитала, но и всех других, отвечающих интересам и потребностям общества и государства. На первых порах актуальность этой проблемы во многом обусловила неочевидность параметров взаимосвязи и взаимозависимости публичной и частной составляющих этих интересов и потребностей. В случае с частным бизнесом это было вполне ожидаемо. Обретя присущие периоду первоначального накопления капитала кажущиеся неограниченными возможности порадеть личным интересам, новорожденный слой частных предпринимателей забыл, что нельзя быть свободным от общества, в котором живешь. «Они предпочитали потреблять сегодня, нежели вкладывать деньги в новые технологии, которые окупятся лишь через несколько лет…» <1>. Но и государственная власть оказалась в этом вопросе не на высоте — сказалась переоценка ее представителями роли рынка в становлении и развитии общественных отношений в новых политических, экономических и социальных условиях. ——————————— <1> Гайдар Е., Чубайс А. Развитие новейшей истории России. М.: ОГИ, 2011. С. 33.
Реальность довольно быстро все расставила по местам. Это и не могло быть иначе. В обществе, как в любом системном образовании, взвешенное взаимопроникновение общего и частного — общества в целом и его элементов является абсолютно необходимым условием их успешного функционирования и даже самого существования. Любой публичный интерес, как и обусловленные им задачи, решаемые государством, по определению диверсифицируются в частных интересах конкретных членов общества. В свою очередь, реализация частного интереса, независимо от субъективных устремлений и оценок его носителей, также по определению должна предполагать соответствие общественному интересу и в той или иной форме (уплата налога на прибыль, безвозмездное или на льготных выгодных для бизнеса условиях участие в решении особо значимых задач) способствовать его удовлетворению <2>. Поэтому власть и частный бизнес в лице его наиболее дальновидных представителей нашли взаимоприемлемую формулу сочетания в их совместной деятельности публичных и частных интересов. Для бизнеса она материализовалась в формате добровольного или добровольно-принудительного позитивного участия в политологических, социально-экономических, культурологических и других аспектах жизнедеятельности общества и государства. Государство же, для которого реализация общественных интересов является конституционной обязанностью, создает для бизнеса оптимальные политико-экономические и организационно-правовые условия, в том числе, при необходимости, путем подключения своего экономического и административного ресурса <3>. ——————————— <2> См.: Гаджиев Г. А. Конституционная экономика. М.: Юстицинформ, 2010. С. 9. <3> См.: Силуанов А. Значительно чаще приходится говорить «нет» // Ведомости. 01.02.2012.
Логическим следствием такого подхода стал поиск структурных форм, необходимых для его реализации. Традиционные государственные органы и организации в рыночных условиях проявили в этом отношении недостаточную эффективность. Потребовались системные субъекты, организационно и функционально приспособленные для участия в осуществлении государственных функций по решению общественных, общегосударственных, т. е. публичных по своей сути, задач на основе экономического и организационного объединения интересов и возможностей государства и частного бизнеса. Характерным примером подобных субъектов стали государственные корпорации, первое упоминание о которых в российском законодательстве появилось в 1999 г. после внесения в Федеральный закон от 12.01.1996 N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» изменения в виде ст. 7.1. В ней государственная корпорация определялась как «некоммерческая организация…», созданная Российской Федерацией «для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций… на основании закона». Первая такая корпорация — «Агентство по реструктуризации кредитных организаций» (далее — АРКО) — была создана в 1999 г. <4>, вторая — «Агентство по страхованию вкладов» (далее также — АСВ) — в 2003 г. <5>. Затем в 2007 г. создаются сразу шесть государственных корпораций. Содержание соответствующих законов <6> не оставляет сомнений в том, что общим фундаментальным критерием, обосновывающим целесообразность создания каждой корпорации, послужил отнюдь не экономический интерес как таковой, а общегосударственный, публичный характер и масштаб поставленных перед ними задач, без успешного решения которых сомнительна идентификация России как политически, социально и экономически самодостаточного члена мирового сообщества. Как отмечает А. В. Турбанов, «именно поэтому государство при решении социально-экономических задач… принципиально исходило из того, что соответствующие институты должны функционировать вне конкурентной среды на бесприбыльной основе как инструменты государственной социально-экономической политики», а их функции «следует рассматривать как публичные, реализуемые в интересах всего общества» <7>. Так, основной задачей Агентства по страхованию вкладов является конкретный вариант реализации конституционного требования — «признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина» (ст. 2 Конституции РФ) — защита прав и законных интересов вкладчиков банков Российской Федерации (ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 08.07.1999 N 144-ФЗ). Задача корпорации «Олимпстрой» заключается в осуществлении «контрольных… управленческих и иных общественно полезных функций… связанных со строительством и организацией эксплуатации объектов, необходимых для проведения XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр, а также для развития г. Сочи как горноклиматического курорта» (ст. 3 Федерального закона от 30.10.2007 N 238-ФЗ). Очевидно, что постановка перед госкорпорацией подобной задачи обусловлена в первую очередь публичными (политическими и социальными) интересами. ——————————— <4> Федеральный закон от 08.07.1999 N 144-ФЗ «О реструктуризации кредитных организаций». <5> Федеральный закон от 23.12.2003 N 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации». <6> См.: Федеральные законы: от 17.05.2007 N 82-ФЗ «О банке развития»; от 19.07.2007 N 139-ФЗ «О Российской корпорации нанотехнологий»; от 21.07.2007 N 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства»; от 30.10.2007 N 238-ФЗ «О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта»; от 23.11.2007 N 270-ФЗ «О Государственной корпорации «Ростехнологии»; от 01.12.2007 N 317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом». <7> Турбанов А. В. Государственная корпорация «Агентство по страхованию вкладов» как юридическое лицо публичного права // Вестник Саратовской государственной академии права. 2010. N 2. С. 103.
Но указанный критерий — публичный характер решаемых задач — обязателен и для государственных корпораций, сферой деятельности которых определены экономические отношения («Нанотехнологии», «Ростехнологии»). По сути своей эта деятельность, чтобы соответствовать требованиям законов о создании корпораций, носит публичный характер, поскольку подчинена не целям получения прибыли, а реализации общегосударственных задач модернизации экономики, разработки прогрессивных технологий, принципов и методов их внедрения в производственную практику, организации подготовки кадров новой квалификации и др. В этой связи следует подчеркнуть, что для правильного понимания социально-экономической (а также правовой, о чем далее) сущности всех без исключения государственных корпораций (и других системных субъектов, организованных на аналогичных принципах и условиях, например, государственных компаний) нельзя экономическую сферу их функционирования отождествлять с экономической составляющей процесса их (и любых других субъектов) производственной деятельности. Последнее относится и к предусмотренной законами о создании всех корпораций возможности получения ими коммерческой прибыли. Указание на то, что эта прибыль, как и другое имущество корпорации, может быть использована исключительно для выполнения предусмотренных соответствующим законом функций, означает, что получение прибыли не цель, обосновывающая создание корпорации, а всего лишь необходимое условие ее жизнедеятельности: корпорация, как и любая другая социальная производственная система, не может функционировать без материального обеспечения, точно так же, как, например, без найма работников и установления трудового распорядка на основании норм трудового права. Практика достаточно быстро и убедительно подтвердила правильность ориентации на государственные корпорации как весьма перспективного в свете задач становления в России рыночных отношений их нового системного участника. Результаты работы первой корпорации — АРКО по стабилизации российской банковской системы после кризисных событий августа 1998 г. наглядно продемонстрировали не только сиюминутную эффективность этой организационно-правовой формы, но и ее стратегический потенциал. Этим, собственно, и объяснялась позиция государства при принятии решений о создании новых государственных корпораций. Тем неожиданнее оказалось содержание развернувшейся в обществе дискуссии: большинство ее участников поставили под сомнение институт государственных корпораций, усмотрев наличие у него органических недостатков и даже пороков онтологического характера, несовместимых с запросами социально ориентированного государства в условиях рыночной экономики. Пожалуй, в наиболее концентрированном виде эти недостатки были сформулированы в докладе Экспертного совета Комитета Совета Федерации по промышленной политике (М., 2008 г.). Не опускаясь до оценок государственных корпораций как «места для воровства», «стимулятор коррупции» <8> и т. п., его авторы тем не менее пришли к выводу, что создание государственных корпораций: ——————————— <8> См. соответственно: Филиппов П. // Финанс. 19 — 25.11.2007; Щеглов А. // Независимая газета. 08.04.2008.
— не может ускорить развитие высокотехнологичных отраслей российской экономики; — позволяет выводить значительные государственные активы в негосударственную собственность; — затрудняет, а при некоторых условиях делает невозможным эффективный государственный контроль; — не имеет закрепленных в законе критериев оценки деятельности, процедур средне — и долгосрочного планирования, а также санкций за невыполнение задач, ради которых соответствующие корпорации создавались. Отсюда авторы доклада сделали общий вывод: функции корпораций могут и должны выполняться государственными учреждениями и коммерческими организациями с участием в их капитале государства либо частными предпринимателями. Сам по себе подобный перечень недостатков вполне мог бы послужить доказательством несостоятельности государственных корпораций как инструмента решения задач, отвечающих потребностям российского общества в современных политических и социально-экономических условиях. Но при более конкретном анализе бросается в глаза отсутствие не только в газетных публикациях, но и в вышеуказанном докладе и в посвященных этой проблеме научных и научно-практических работах сколько-нибудь обоснованных доводов, подтверждающих сделанные оценки и выводы. Тем не менее, подводя своего рода черту под дискуссией, Президент Российской Федерации Д. А. Медведев в Послании Федеральному Собранию РФ 2009 г. оценил государственные корпорации как в целом бесперспективные в современных условиях, а уже созданные корпорации предложил, исходя из определенных законом временных рамок или особенностей среды их работы, ликвидировать или преобразовать в акционерные общества, контролируемые государством. Обоснование состоятельности подобной оценки в Послании отсутствует. Скорее всего, она обусловлена общеполитической установкой на максимальное удаление государства из сферы конкретной экономики. Стратегически такой подход, безусловно, правильный. «Наша экономическая политика должна корректироваться в сторону снижения масштабов государственного регулирования, замены регламентации на рыночные механизмы, административного контроля — на страхование ответственности» <9>. Представляется, однако, что современные реалии жизнедеятельности российского общества и государства (да и мирового сообщества в целом) таковы, что время такого подхода как единственного придет не скоро. ——————————— <9> Путин В. О наших экономических задачах // Ведомости. 13.01.2012.
В инновационной экономике, которую только предстоит создать, государственное участие необходимо. «Либертарианские идеи о том, что рынок никогда и нигде не должен разрешать государственное вмешательство, являются наивными и поверхностными» <10>. Потребность в обеспечении условий для здоровой конкуренции, преодолении монополизации, компенсации ограниченных возможностей рыночных саморегуляторов, непосредственном осуществлении видов производства, неинтересных рынку, и др. <11> делает необходимым в современных условиях и на достаточно длительную перспективу активное участие государства в социально-экономической жизни общества. Поэтому и оценка Д. А. Медведевым социальной и экономической сущности государственных корпораций в современных условиях выглядит преждевременной. ——————————— <10> Чубайс А. В моем возрасте лагеря менять поздновато // Ведомости. 31.10.2012. <11> См.: Кондрат Е. Н. Финансовая безопасность России в условиях кризиса. М.: Юстицинформ, 2011. С. 11 — 14.
Создание государственных корпораций, отметил В. В. Путин, продиктовано приоритетами промышленной политики, цель которой была — «остановить развал интеллектуальных отраслей… промышленности, сохранить научный и производственный потенциал за счет консолидации ресурсов и централизации управления» <12>. Общенациональные значимость и масштабы большинства названных и подобных задач столь велики, что государство просто не вправе остаться в стороне от их решения. Разумеется, привлечение к этой работе частного сектора вполне оправданно и необходимо. Однако отдавать столь значимые задачи на откуп российскому бизнесу пока еще невозможно по причинам ограниченности его материальных и организационных ресурсов, недостаточной социальной ответственности и функциональной подготовленности менеджмента и др. Это отчетливо понимают многие представители серьезного бизнеса. Так, вице-президент ОАО «Российские железные дороги» В. Гапанович отмечает, что успешно решить ряд проблем в сфере железнодорожного сообщения, в частности обеспечить строительство новых технологий на стадии внедрения, без помощи государства акционерное общество не сможет. Самостоятельно справиться с этой задачей не смог даже бизнес США и Германии <13>. Руководитель Роскосмоса В. Поповкин полагает целесообразным создание государственной корпорации, чтобы «привести отрасль в нормальное состояние…», поскольку «для изменений необходима сильная концентрация власти» <14>. К тому же необходимо не упускать из вида, что решения некоторых указанных и им подобных задач заведомо или ситуативно имеют или могут иметь затратный характер, вследствие чего частный капитал без получения от государства устраивающих его экономических и организационных преференций добровольно никогда не примет в них участие. ——————————— <12> Путин В. Указ. соч. <13> См.: Коммерсант. 14.03.2012. <14> См.: Ведомости. 01.10.2012.
При этом объективная целесообразность и потребность в учреждении государственных корпораций, государственных компаний нисколько не противоречит отмеченному выше требованию всемерного ограничения участия государства как необходимого стратегического условия инновационного развития российской экономики. Проблема здесь заключается в точности выбора задач, подлежащих решению в каждом конкретном случае. Определяющей целью даже самого развитого частного бизнеса всегда было, есть и будет получение коммерческой прибыли. Для государства же коммерческая деятельность его представителей в рыночных условиях должна иметь место только в случаях, когда собственно экономическая значимость получаемых дивидендов столь велика, что приобретает общесоциальный и даже политический характер. Наглядным примером здесь может служить государственное участие в добыче энергетических ресурсов, доходы от которой обеспечивают в настоящее время стабильность государственного бюджета и обусловливают поступательный в целом вектор развития российской экономики. Однако общепризнано, что в свете современных мировых тенденций, определяющих содержание и темпы социально-экономического развития государственных образований, для России, обоснованно претендующей на одну из ведущих ролей в миропорядке, преимущественная ориентация на энергетическую составляющую экономики стратегически бесперспективна. Поэтому государство обязано взять на себя более сложную задачу — разработку и реализацию экономической политики, отвечающей требованиям инновации и модернизации. Она «должна быть прежде всего политикой спроса на инновации. Надо… реализовывать программы, требующие внедрения новейших технологических достижений» <15>. ——————————— <15> Мау В. Ставка на глобальное лучшее // Ведомости. 02.05.2012.
В свете этого представляется, с одной стороны, весьма дальновидным создание государственной корпорации «Российская корпорация нанотехнологий» и, с другой стороны, противоречащим подлинным интересам российской экономики ее преобразование в ОАО «Роснано» (Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 211-ФЗ «О реорганизации Российской корпорации нанотехнологий»; далее — Закон N 211). Федеральный закон от 19 июля 2007 г. N 139-ФЗ (далее — Закон N 139) в качестве основных целей и функций созданной на его основе корпорации предусматривал «содействие реализации государственной политики в сфере наноиндустрии, развития инновационной инфраструктуры в сфере нанотехнологий, реализации проектов создания перспективных нанотехнологий и наноиндустрии» (п. 1 ст. 3); «организацию и финансовую поддержку научных исследований и опытно-конструкторских разработок в сфере нанотехнологий» (пп. 2 п. 3 ст. 3); «финансирование проектов по подготовке специалистов сфере нанотехнологий» (пп. 4 п. 3 ст. 3). Иными словами, определяющим конечным результатом деятельности корпорации должно было стать формирование технологического и кадрового поля для прорывного перевода российской экономики на принципиально новые качественные рубежи (по принципу «Железный конь на смену крестьянской лошадке»). Нельзя, конечно, не отметить: Закон N 211-ФЗ устанавливает, что к вновь созданному ОАО «переходят все права и обязанности корпорации» (п. 1 ст. 4), а формулировка одной из основных целей его деятельности (пп. 1 ст. 13 Устава) почти дословно воспроизводит редакцию п. 1 ст. 3 Закона N 139-ФЗ. Но указание в уставе на извлечение прибыли как основной цели деятельности ОАО (п. 4 ст. 13) — без обязательности ее использования исключительно на цели деятельности ОАО, закрепление порядка распределения и выплаты получаемых дивидендов (п. 31 — 35) при 100% акций ОАО в собственности государства (ст. 9 Закона N 211-ФЗ) дают веские основания предполагать, что надеждам председателя правления ОАО «Роснано» А. Чубайса «создать наноиндустрию» вряд ли будет суждено сбыться: как он сам признает, преобразование государственной корпорации в акционерное общество «неизбежно разворачивает нас… в иную логику: с нас обязательно спросят… за эффективность бизнеса. Мы должны всерьез обновлять стратегию» <16>. ——————————— <16> Чубайс А. Указ. соч.
Таким образом, по нашему мнению, появление в России системных субъектов, не являющихся государственными структурами, но участвующих в реализации государственных функций, обусловлено объективными социально-экономическими потребностями развития страны на современном этапе и на ближайшую (исторически) перспективу, приобрело характер устойчивого тренда и субъекты в той или иной организационно-правовой форме будут и впредь создаваться и функционировать. Логичным следствием этого процесса стала актуализация проблемы их встраивания в структуру российского правового поля. Как отмечал Е. Т. Гайдар, в действующем корпоративном законодательстве отсутствовали организационно-правовые формы, адекватные потребностям инновационной экономики: «Ни общества с ограниченной ответственностью, ни акционерные общества, ни товарищества не позволяли гибко маневрировать уставным капиталом, создавать соглашения, юридически обязывающие… менеджмент, а иногда и потенциальных потребителей… нового бизнеса» <17>. ——————————— <17> Гайдар Е., Чубайс А. Указ. соч. С. 157.
Но уже первая попытка законодательно закрепить организационно-правовой статус указанных субъектов в лице государственных корпораций (ст. 7.1 Федерального закона «О некоммерческих организациях») встретила жесткое сопротивление ряда представителей российской правовой науки, и прежде всего ее гражданско-правовой отрасли. Об этом, в частности, наглядно свидетельствует вывод упомянутого выше Экспертного совета по промышленной политике Комитета Совета Федерации, что появление в законе нормы, легализующей институт государственных корпораций, воспринимается ни больше ни меньше «как разложение основ законодательства и отказ от принципа верховенства права». При этом единственным, но достаточным доводом в его обоснование Комитет посчитал отсутствие на тот момент упоминания о государственных корпорациях в ГК РФ. И до сего дня, по сути, к аналогичным выводам (и также без убедительной аргументации) приходят российские цивилисты, ставящие под сомнение состоятельность государственных корпораций как юридических лиц. Так, Е. А. Суханов вообще считает организационно-правовую форму «государственная корпорация» юридическим нонсенсом <18>. По его мнению, в признании российским гражданским правом юридических лиц, осуществляющих публичные функции, в качестве самостоятельной категории отсутствует практическая потребность на том основании, что это отсутствие «традиционно восполняется признанием самостоятельной гражданской правосубъектности за публично-правовым образованием в целом» <19>. ——————————— <18> См.: Суханов Е. А. Гражданское право России — частное право. М.: Статут, 2008. С. 407. <19> Суханов Е. А. О Концепции развития законодательства о юридических лицах // Журнал российского права. 2010. N 1.
Представляется, что вышеозначенная позиция не выдерживает проверки организационно-правовой практикой. В частности, история успешной жизнедеятельности государственных корпораций пошла на второе десятилетие, регламентирующее их функционирование законодательство последовательно развивается и совершенствуется в рамках российского правового поля, хотя, действительно, в основе своей находится вне сферы гражданского права. Разумеется, никакого по этой причине «разложения» и «отказа» в российском праве не случилось. Просто «оказалось, что есть совсем другие юридические лица, чем те, к которым мы привыкли, оперируя нормами гражданских кодексов», которые «по своим задачам, полномочиям, методам деятельности, другим характеристикам… выступают… как особая категория, тип юридических лиц», правовой статус которых «определяется не правовыми актами частного права… а нормативными правовыми актами публичного права» <20>. Именно «оказалось» — но, похоже, только для некоторых современных российских цивилистов, поскольку мировой — изначально, а теперь и российской социально-экономической практикой существование таких юридических лиц воспринимается как данность. Вследствие чего они и в зарубежной, и в отечественной правовой науке классифицируются как юридические лица публичного права (далее — ЮЛПП). ——————————— <20> Чиркин В. Е. Юридическое лицо публичного права. М.: Норма, 2007. С. 13, 17, 77.
Соответственно, закономерно появление в структуре российского правового поля системно интегрированной совокупности правовых норм, специализирующихся на регулировании общественных отношений, участниками которых стали ЮЛПП. Анализ указанных норм, предпринятый в правовой литературе, убедительно свидетельствует о самодостаточности этих юридических лиц как самостоятельного правового института. Собственно говоря, серьезных споров о том, что субъекты права — участники отношений публичного характера являются юридическими лицами, нет и не может быть. В чем легко убедиться на примере государственных корпораций. Каждая из них в полном соответствии со ст. 48 ГК РФ, как и любое «классическое» юридическое лицо частного права (далее — ЮЛЧП): имеет в собственности обособленное имущество; отвечает по своим обязательствам этим имуществом; может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права; нести обязанности; быть истцом и ответчиком в суде; имеет самостоятельный баланс и смету. Но очевидно и то, что та же государственная корпорация не является ЮЛЧП. Их проанализированная выше предназначенность для удовлетворения публичных интересов общества и государства, не отменяя материальную сущность юридического лица, обусловливает существенные особенности ряда элементов содержания и правовых характеристик их статуса. Так, каждая государственная корпорация как ЮЛПП: — учреждена государством без участия частных лиц на основании федерального закона и только федеральным законом может быть ликвидирована; — ее функции являются продолжением соответствующих функций государства, реализуемых в режиме делегирования полномочий государственным и негосударственным органам и организациям (например, в случае с Агентством по страхованию вкладов — полномочий Банка России, Минфина РФ); — владеет находящимся у него имуществом на праве собственности, которое вправе использовать лишь для реализации порученных государством функций; — обладает определенными властными полномочиями по отношению к субъектам, вовлеченным в сферу ее деятельности <21>. ——————————— <21> См.: Баренбойм П. Д., Лафитский В. И., Терещенко Л. К. Юридические лица публичного права в доктрине и практике России и зарубежных стран. М.: Юстицинформ, 2011. С. 74.
На настоящий момент сущность и основные особенности ЮЛПП подробно проанализированы в литературе. Последняя настолько обширна и одновременно содержательна <22>, что дальнейшее целевое обсуждение вопроса существования ЮЛПП как самостоятельного правового института как такового не выглядит предметом первой необходимости. Более актуальным представляется углубленное исследование некоторых проблем, обусловленных организационно-правовой спецификой ЮЛПП. ——————————— <22> См.: Чиркин В. Е. Указ. соч.; работы Гаджиева Г. А., Мозолина В. П., Турбанова А. В., Винницк ого А. В., Курбатова А. Я. и др. Очерки конституционной экономики. Госкорпорации — юридические лица публичного права. М.: Юстицинформ, 2010; Баренбойм П. Д., Лафитский В. И., Терещенко Л. К. Указ. соч. и др.
Прежде всего это проблема их места в системе российского права. Вполне ожидаема здесь позиция отечественных цивилистов, для которых появление правовых норм о юридических лицах, обладающих дополнительными, помимо предусмотренных в ГК РФ, сущностными признаками, по меньшей мере означает противоречие принципам гражданского права. Магия устоявшихся правовых понятий в данном случае настолько велика, что даже последовательные сторонники ЮЛПП зачастую предлагают найти им место в гражданском праве <23>. Как результат, компромиссом стало несовместимое с сутью гражданского права и гражданских правоотношений предложение включить в ГК РФ нормы, закрепляющие правовой статус казачьих обществ, общин коренных малочисленных народов РФ, публично-правовых компаний и религиозных объединений (п. 3 ст. 50, ст. 121 ГК РФ в редакции проекта Федерального закона «О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую ГК РФ, а также в отдельные законодательные акты РФ»; далее — законопроект). ——————————— <23> См., напр.: Гаджиев Г. А. Конституционно-правовые нормы как система координат, предопределяющая правовой статус госкорпораций в России. Очерки конституционной экономики. Госкорпорации — юридические лица публичного права. М.: Юстицинформ, 2010. С. 15.
По-видимому, очевидность этой несовместимости вынуждает оппонентов ЮЛПП рассматривать регламентирующие их нормы как исключение в системе гражданского правового регулирования. Показательна позиция в этом вопросе А. В. Винницкого. Как традиционный правовед он, по сути, не признает за государственной корпорацией статуса субъекта российского права, полагая, что для каждой из них допущены персональные изъятия, преференции и условия деятельности в отступление от общего «правового поля», установленного федеральным законодательством. Но как трезвомыслящий добросовестный очевидец практической состоятельности государственных корпораций в современных условиях он тем не менее посчитал необходимым их создание с наделением «особым правовым статусом», традиционно подчеркивая совмещение публичных функций ЮЛПП с участием последних в гражданском (имущественном) обороте <24>. ——————————— <24> См.: Винницкий А. В. Институт государственных корпораций (компаний) и его реформирование. Очерки конституционной экономики. Госкорпорации — юридические лица публичного права. М.: Юстицинформ, 2010. С. 121, 129, 130.
По-видимому, следует согласиться с тем, что концепция исключительности норм, вводящих в российское правовое поле ЮЛПП как самостоятельный институт, не выглядит случайной в контексте гражданского права. При современной структуре российского права единственное объяснение их помещения в ГК РФ состоит в том, что только в этом законодательном акте имеется общее понятие института юридического лица как такового и закреплены общие для всех юридических лиц характеристики его правового статуса. К тому же ситуация с ЮЛПП не является исключительной для российского гражданского права: ГК РФ содержит нормы, регламентирующие институты обязательства (ст. 309, 310), договора (ст. 420) и др., приобретающие качественно другую специфику в системе трудовых, международных и иных, нежели гражданские, правоотношений. Очевидных предпосылок для подобного подхода к их нормативному регулированию нет, можно только предположить, что он стал наследием длительного исторического опыта развития правовой теории и практики правового обеспечения. С точки зрения всеобъемлющей повседневной значимости содержания экономических отношений их упорядочение от века было жизненно необходимым для каждого их участника без исключения. Поэтому процесс правового регулирования отношений купли-продажи, мены, дарения и др. по определению не мог не стать всеобщим достоянием, в котором (процессе) каждый член общества мог принять участие как разработчик или пользователь. Логичным результатом стало приоритетное развитие частного, гражданского права, с необходимостью включающее формулирование общих понятий его основных институтов и организационно-правовых форм <25>. ——————————— <25> См.: Братусь С. Н. Субъекты гражданского права. М., 1950. С. 242.
В отличие от гражданских отношений, возникновение и реализацию отношений публичного характера, отношений власти — подчинения всегда окружал ореол таинственности, сакральности <26>, что предполагало ограниченность круга их участников и, соответственно, творцов правового обеспечения. Это не мешало с успехом использовать разработанные в частном праве формы и институты в целях организационно-правового оформления публичных отношений. Но предмет и цели последних, как и методы их достижения, обусловливали обретение гражданско-правовыми институтами специфических свойств, качественно меняющих их материальную и правовую сущность. Чтобы убедиться в этом, достаточно сопоставить, например, предмет, цели и условия договора купли-продажи и международного договора об урегулировании территориальных споров и т. п. Тем не менее проблемы правового обеспечения публичных отношений традиционно исследовались и реализовывались главным образом в рамках гражданско-правовой науки и практики. ——————————— <26> См.: Пайпс Р. Русская революция. Кн. 2. М.: Захаров, 2005. С. 628.
В современных условиях информационной открытости и демократизации общественных процессов такой подход представляется не вполне отвечающим интересам совершенствования правового регулирования ЮЛПП, которое попросту не укладывается в рамки гражданского права. Например, очевидна бесперспективность решения задач «защиты исконной среды обитания, сохранения и развития традиционного образа жизни… промыслов и культуры» общин коренных малочисленных народов Российской Федерации (ст. 117.12 законопроекта) только средствами гражданско-правового регулирования. Оно захватывает лишь традиционную экономическую составляющую жизнедеятельности этих общин, но не касается и не может касаться этнических, религиозных, культурологических и других отношений, обусловливающих их национальную идентификацию и специфику бытия. Понимание недостаточности частноправовых норм для решения подобных задач в какой-то степени проявилось в Федеральном законе «О некоммерческих организациях», вводящем в российское правовое поле ряд ЮЛПП (ст. 6 «Общественные и религиозные организации (объединения)», 6.1 «Общины коренных малочисленных народов РФ», 6.2 «Казачьи общества», 7.1 «Государственные корпорации», 7.2 «Государственные компании»). Показательно также, что и авторы законопроекта, предлагая поправку в п. 2 ст. 1 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)», не подвергают сомнению правовую состоятельность государственных корпораций и государственных компаний как самостоятельных организационно-правовых форм. Но все это нельзя признать принципиальным решением проблемы. Классификация ЮЛПП в качестве самостоятельного института в рамках законодательства о некоммерческих организациях неприемлема. Как отмечал В. Е. Чиркин, условность термина «некоммерческие организации» позволяет распространить его на образования неопределенного рода <27>. Поэтому данный критерий классификации не позволяет раскрыть сущностные признаки ЮЛПП, отличающие их от некоммерческих организаций, функционирующих в гражданско-правовом поле. ——————————— <27> Чиркин В. Е. Указ. соч. С. 265 — 275.
По нашему мнению, оптимальной представляется концепция законодательного обеспечения института юридических лиц, в основе которой лежит его дифференциация на род — юридическое лицо как единый институт и его виды — юридическое лицо частного права и юридическое лицо публичного права. В этом случае, отдавая дань многовековой традиции и руководствуясь правилом «бритвы Оккама» не умножать сущего сверх необходимого, в ГК РФ достаточно поместить нормы, возможно доработанные, посвященные общим положениям о юридических лицах, и нормы, касающиеся ЮЛЧП. В части же ЮЛПП здесь достаточно одной нормы, отсылающей к специальному законодательству об этом виде юридических лиц. В свою очередь, указанное законодательство должно состоять из рамочного федерального закона, регламентирующего общие положения о ЮЛПП как самостоятельном виде юридических лиц и их организационно-правовых формах, а также нормативных правовых актов о конкретных ЮЛПП, создаваемых в той или иной организационно-правовой форме. Это могут быть единственное, как Банк России, юридическое лицо или несколько, как академии, государственные корпорации, государственные компании, общества, общины и др., конкретных юридических лиц. Соответственно, включенные в этот закон нормы, содержащие общие понятия отдельных организационно-правовых форм ЮЛПП, будут отражать либо уникальность формы, обусловленную, в свою очередь, уникальностью задачи, решаемой данным ЮЛПП, либо возможность множественности ЮЛПП одной формы, обусловленной множественностью задач, имеющих однопорядковую публичную значимость. Так, Банк России как орган, «не принадлежащий ни к одной из обозначенных в Конституции РФ ветвей власти, наделенный специальной компетенцией по осуществлению государственного управления, банковского регулирования и банковского надзора за функционированием денежно-кредитной системы» <28>, по определению не может иметь аналога в системе государственных органов. Число же академий наук, государственных компаний, корпораций и т. п. может зависеть от разнообразия спектра направлений науки и практики, в сфере которых формируются задачи, нуждающиеся в решении. ——————————— <28> Пастушенко Е. Н. Правовые акты Центрального банка РФ: финансово-правовые аспекты теории: Дис. … д. ю.н. Саратов, 2006. С. 13.
Ориентация на подготовку рамочного закона, вводящего в отечественное правовое поле институт ЮЛПП, отчетливо проявилась в позиции Минэкономразвития РФ. Во исполнение поручения Правительства РФ от 26 октября 2010 г. организовать подготовку проектов федеральных законов по реорганизации и ликвидации государственных корпораций (государственных компаний) Министерство предложило подготовить законопроект об организационно-правовой форме ЮЛПП и преобразовать в нее Агентство по страхованию вкладов и Внешэкономбанк <29>. ——————————— <29> Пастушенко Е. Н. Указ. соч. С. 13.
Публичная значимость задач, возлагаемых на учреждаемые конкретные ЮЛПП, в свою очередь, обусловливает иерархический уровень нормативных актов, которыми они учреждаются, и принимающих их субъектов. На данный момент приоритетным является признание необходимости для этих целей федеральных законов и, соответственно, федерального уровня законодателя. Но уже имеет место пример учреждения автономной некоммерческой организации Агентства стратегических инициатив (далее — АСИ) на основании распоряжения Правительства РФ от 11.08.2011 N 1393-РФ. Устав АСИ прямо предусматривает, что оно является юридическим лицом (п. 4), имеющим целью содействие развитию социальной и профессиональной мобильности молодых профессиональных кадров и коллективов в сфере среднего предпринимательства и социальной сфере, в том числе путем поддержки общественно значимых проектов и инициатив (п. 11). Очевидно, что такие социально-политические, по сути, задачи невозможно решить только средствами и методами, присущими гражданско-правовой сфере. Поэтому определяющим в деятельности АСИ как юридического лица является осуществление публичных функций, характер которых (п. 12 Устава) не оставляет сомнений в том, что нормативным актом Правительства РФ учреждено ЮЛПП. Также нет оснований сомневаться в том, что Правительство РФ в данном случае действовало в пределах своих полномочий. Анализ норм Конституции РФ и Федерального конституционного закона от 11.04.1997 N 2-ФКЗ «О Правительстве РФ» (далее — Закон) позволяет сделать общий вывод, что при некоторых условиях оно полномочно принять решение о создании ЮЛПП. Прежде всего, Правительство РФ является органом государственной власти (ст. 110 Конституции РФ, ст. 1 Закона). Следовательно, его деятельность по определению осуществляется в интересах государства и общества и носит публичный характер. В соответствии со ст. 114 Конституции РФ Правительство РФ обеспечивает, в числе прочего, проведение в стране государственной финансовой политики, политики в области науки, социального обеспечения и др. Эти задачи детализированы в ст. 14 — 21 Закона. В частности, в пределах своих полномочий Правительство РФ осуществляет регулирование в социально-экономической сфере, формирование и реализацию федеральных целевых программ (ст. 13), обеспечивает реализацию конституционных прав граждан в социальной области (ст. 16). В целях организационно-правового обеспечения выполнения указанных задач Конституция РФ (ст. 114, 115) и Закон (ст. 12, 23) наделяют Правительство РФ полномочиями учреждать организации, издавать постановления, имеющие нормативный характер и обязательные к исполнению, в том числе устанавливающие правовой статус создаваемых организаций, и осуществлять управление федеральной собственностью. Применительно к рассматриваемой проблеме отсюда следует, что, поскольку в Законе не содержится каких-либо ограничений, новая организация может быть учреждена в той или иной организационно-правовой форме ЮЛПП правительственным нормативным правовым актом, которым одновременно определяются статус, цели, функции и полномочия учреждаемого юридического лица. Обязательным условием законности такого акта является соответствие компетенции ЮЛПП компетенции Правительства РФ. Если хотя бы отдельное общественное отношение, входящее в содержание предполагаемой деятельности учреждаемого субъекта, по своим политическим, социальным и др. характеристикам и значимости необходимо или целесообразно регламентировать нормами закона, такой субъект должен создаваться законодательным актом. Данное требование не относится к общественным отношениям, урегулированным законом до принятия Правительством РФ решения об учреждении ЮЛПП. В отдельных случаях это могут быть нормы закона, действующего на момент издания правительственного акта. В принципе же проблема будет решена принятым рамочным законом о ЮЛПП, а включение Правительством РФ соответствующей нормы в нормативный акт о создании ЮЛПП и ее выполнение будут носить технический характер.
