КОНЦЕПЦИЯ ЮРИДИЧЕСКОГО ЛИЦА ПУБЛИЧНОГО ПРАВА И СУБЪЕКТЫ БАНКОВСКОЙ СИСТЕМЫ РФ
Е. Б. ЛАУТС
Лаутс Елизавета Борисовна, доцент кафедры предпринимательского права юридического факультета МГУ имени М. В. Ломоносова, член Экспертного совета при Комитете Государственной Думы РФ по финансовым рынкам, кандидат юридических наук.
Статья посвящена концепции юридического лица публичного права применительно к субъектам банковской системы Российской Федерации. Проанализировано правовое положение и место в банковской системе Банка России, Агентства по страхованию вкладов и Банка развития. По мнению автора, при определении юридического лица публичного права необходимо отталкиваться от наделения организации публично-властными полномочиями, в том числе регулятивного и надзорного характера.
Ключевые слова: юридические лица публичного права, субъекты банковской системы РФ, Банк России, Агентство по страхованию вкладов, Банк развития, публичные функции.
Conception of juridical person of public law and subjects of banking system of the RF E. B. Lauts
The article is devoted to the conception of juridical person of public law as applied to the subjects of banking system of the Russian Federation. The author analyses legal status and place in of the Bank of Russia, Deposit Insurance Agency and Bank for Development. The author believes that in definition of juridical person of public law it is necessary to start from endowment of organization with public-power powers including of regulation and supervision character.
Key words: juridical persons of public law, subjects of banking system of the RF, Bank of Russia, Deposit Insurance Agency, Bank for Development, public functions.
К вопросу о понятии банковской системы России и ее субъектах <1>
——————————— <1> Статья основана на докладе автора на конференции «Банковское право: XXI век».
Как известно, согласно ст. 2 Федерального закона от 2 декабря 1990 г. N 395-1 «О банках и банковской деятельности» <2> (далее — Закон о банках и банковской деятельности) банковская система Российской Федерации включает в себя Банк России, кредитные организации, а также филиалы и представительства иностранных банков. Данное легальное определение банковской системы не является собственно определением, а лишь перечисляет элементы соответствующей системы. Кроме того, перечень элементов также не выдерживает критики по целому ряду параметров, что отмечается практически всеми экспертами в области банковского права. ——————————— <2> Федеральный закон от 2 декабря 1990 г. N 395-1 «О банках и банковской деятельности» (в редакции Федерального закона от 3 февраля 1996 г. N 17-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О банках и банковской деятельности в РСФСР) (с последующими изменениями) // ВСНД РСФСР. 1990. N 27. Ст. 357; СЗ РФ. 1996. N 6. Ст. 492.
Например, такая ситуация складывается с филиалами иностранных банков. Как известно, в России по ряду причин, основными из которых являются сложности с надзорной точки зрения, а также низкая в целом конкурентоспособность национальных кредитных организаций, в настоящее время филиалам иностранных банков фактически запрещено осуществлять банковскую деятельность. Следует заметить, что вступление России в ВТО также не повлияло на позицию Российской Федерации в данном вопросе, в связи с чем в разделе «Ограничения доступа на рынок» Перечня специфических обязательств Российской Федерации по услугам в отношении банковских услуг определены соответствующие изъятия. Однако, прежде чем выявлять и характеризовать правовое положение отдельных элементов банковской системы, необходимо определиться с самим пониманием этой системы. Представляется, что можно рассматривать банковскую систему в узком и широком смысле. В первом случае она будет состоять из элементов, реализующих ее основной функционал: банковскую деятельность. Во втором случае, помимо субъектов, осуществляющих банковскую деятельность, т. е. являющихся структурными элементами, в ее состав должны входить субъекты, обеспечивающие инфраструктуру данной системы, а также осуществляющие управление ею. В частности, детальное исследование понятия и элементов банковской системы было проведено Л. Г. Ефимовой. По ее мнению, «банковская система — это внутренне организованная, взаимосвязанная, объединенная общими целями и задачами совокупность кредитных организаций конкретного государства. Она складывается только тогда, когда наряду с обычными банками появляются центральные банки, выполняющие ряд организационно-управленческих функций» <3>. ——————————— <3> Ефимова Л. Г. Банковское право. Т. 1. Банковская система Российской Федерации. М., 2010. С. 21.
Следует отметить, что к числу элементов банковской системы на сегодняшний день исследователи зачастую относят не только указанные в Законе о банках субъекты, но и организации банковской инфраструктуры, а также рынок банковских услуг. К организациям банковской инфраструктуры в юридической литературе относят организации, «функционирование которых непосредственно направлено на обеспечение жизнедеятельности кредитных организаций и банковской системы в целом». При этом согласно данной позиции в число элементов банковской системы входят «органы, которые регулируют или обслуживают деятельность банковской системы и сами не могут совершать банковских операций» <4>. ——————————— <4> См.: Тосунян Г. А., Викулин А. Ю., Экмалян А. М. Банковское право Российской Федерации. Общая часть: Учебник / Под ред. Б. Н. Топорнина. М., 2002. С. 257 — 259.
Нельзя также забывать, что среди субъектов, осуществляющих банковскую деятельность, также можно выделить те, для кого эта деятельность будет основной (кредитные организации) и будет носить универсальный характер (банки), а также те субъекты, которые вправе осуществлять отдельные операции, тем не менее составляющие суть банковской деятельности. К последним можно отнести микрофинансовые организации, ломбарды, кредитные кооперативы и др. Все они так или иначе осуществляют отдельные операции, которые можно причислить к банковским. Это и расчеты, и кредитование. Закономерно возникает вопрос: где проходит граница, позволяющая отграничить субъекты банковской системы от иных субъектов, которые также осуществляют, по сути, банковскую деятельность, но не испытывают на себе управляющего воздействия регулятора и не формируют саму банковскую систему? Представляется целесообразным относить к элементам банковской системы те субъекты, которые удовлетворяют следующим (одному или нескольким) условиям: — осуществляют банковскую деятельность в качестве основной предпринимательской деятельности, т. е. являются профессиональными предпринимателями, более того, осуществляют не отдельные банковские операции, а их определенную совокупность (кредитные организации, банковские группы и холдинги); — осуществляют управление и регулирование банковской деятельности субъектов банковской системы, а не иных аспектов их функционирования (например, профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг) или осуществляющих контроль исключительно в сфере противодействия легализации преступных доходов, налоговых отношений (Банк России и Агентство по страхованию вкладов); — обеспечивают функционирование элементов банковской системы в качестве основной цели своей деятельности (банковские ассоциации, бюро кредитных историй и другие). Учитывая существующие тенденции развития банковской системы, предлагается остановиться на рассмотрении правового положения субъектов, роль которых в банковской системе усиливается с каждым годом, предполагается изменение и их правового положения, однако их место в банковской системе до конца не определено.
Правовое положение и место Агентства по страхованию вкладов и Банка развития в банковской системе
К элементам банковской системы, осуществляющим управление и регулирование банковской деятельности, ее функциональных элементов, предлагается отнести помимо Банка России, являющегося по прямому указанию одноименного Закона органом банковского регулирования и надзора, также Государственную корпорацию «Агентство по страхованию вкладов» (далее — АСВ). Упрощенно говоря, данный субъект совмещает функции страховщика и ликвидатора (конкурсного управляющего) в отношении банков — участников системы страхования вкладов. Однако данные функции, возложенные на АСВ с момента его создания в 2004 г., постепенно дополняются новыми. Особенно данная тенденция стала заметна в период преодоления последнего международного финансово-экономического кризиса. Сегодня можно констатировать также наличие у АСВ антикризисного функционала. Если обратиться к зарубежному опыту, то, например, в США Федеральная корпорация страхования депозитов (ФКСД) входит в национальную систему государственного регулирования банков вместе с Федеральной резервной системой (основным регулятором) и управлением валютного контроля министерства финансов. При этом ФКСД контролирует процедуру слияния банков, входящих в ее состав, деятельность инвестиционных банков и банковских холдингов, а также осуществляет контроль за деятельностью банков штатов, не являющихся членами Федеральной резервной системы (ФРС) <5>. ——————————— <5> См.: Кураков Л. П., Тимирясов В. Г., Кураков В. Л. Современные банковские системы: Учеб. пособие. М., 2000. С. 61, 65 — 66.
В последние годы в российской банковской системе также наблюдается тенденция по увеличению регулирующей функции АСВ. Так, до 2014 г. было продлено действие Федерального закона <6>, закрепившего за Агентством по страхованию вкладов первоначально до конца 2011 г. функцию по предупреждению банкротства банков, являющихся участниками системы страхования вкладов. Данная функция, имеющая явный антикризисный уклон, состоит в осуществлении АСВ мер по предупреждению банкротства банков, являющихся участниками системы обязательного страхования вкладов физических лиц в банках Российской Федерации. ——————————— <6> Федеральный закон от 27 октября 2008 г. N 175-ФЗ «О дополнительных мерах для укрепления стабильности банковской системы в период до 31 декабря 2014 года» (в ред. Федерального закона от 03.12.2011 N 381-ФЗ) // СЗ РФ. 2008. N 44. Ст. 4981; СЗ РФ. 2011. N 49 (ч. 5). Ст. 7059.
Таким образом, очевидно, что АСВ играет в банковской системе существенную роль, его функции и полномочия продолжают расширяться. Все это способствует в конечном счете признанию его самостоятельным элементом банковской системы России. Спорным является вопрос о месте в банковской системе Банка развития, созданного согласно одноименному Федеральному закону N 82-ФЗ от 17 мая 2007 г. и наделенного правом осуществления отдельных банковских операций в целях эффективной реализации крупнейших государственных проектов. Возрастание роли Банка развития, причем не только для рынка банковских услуг, но и для всей экономики страны в целом, связано с возложением на него ряда функций по преодолению негативных последствий мирового финансового кризиса, начавшегося летом 2007 г. Так, Федеральным законом от 13 октября 2008 г. N 173-ФЗ «О дополнительных мерах по поддержке финансовой системы Российской Федерации» <7> Банку развития предоставлено право предоставлять кредитным организациям кредиты в иностранной валюте, в частности для погашения или обслуживания кредитов, полученных этими кредитными организациями до 25 сентября 2008 г. от иностранных организаций. Для поддержания стабильности финансовой системы Банк развития получил также право предоставления синдицированных кредитов потенциально устойчивым банкам. Таким образом, хотя Банк развития формально не включен в банковскую систему, можно констатировать стремительное увеличение его значения как субъекта, осуществляющего банковские операции в целях обеспечения стабильности финансовой системы, что сближает его с АСВ и Банком России, находящимся на верхнем уровне банковской системы. Кроме того, нельзя не заметить, что Банк России, АСВ и Банк развития объединяются сегодня идеей создания юридического лица публичного права (далее — ЮЛПП). ——————————— <7> СЗ РФ. 2008. N 42. Ст. 4698.
Правовое положение АСВ и Банка развития в свете концепции юридического лица публичного права
Интересен также вопрос, связанный со статусом отдельных субъектов банковской системы, а также организацией ее регулирования. Этот вопрос тесно связан с проектом изменений в ГК РФ, а также разработкой сегодня еще одного законопроекта о юридических лицах публичного права, действующих в финансовой сфере. Сегодня речь идет о преобразовании в юридические лица публичного права двух государственных корпораций: АСВ и Банка развития. Тем не менее в России данный вопрос является достаточно болезненным и затрагивающим статус иных субъектов. Дело в том, что в законодательстве, в частности в ГК РФ, сегодня не предусмотрено деление юридических лиц на ЮЛЧП и ЮЛПП, но установлен исчерпывающий перечень организационно-правовых форм юридических лиц. Такая ситуация в реальности приводит к тому, что в России есть значительное количество субъектов со статусом юридического лица, но без определения организационно-правовой формы. Эти юридические лица, как правило, создаются государством для выполнения каких-либо функций, зачастую имеющих государственно-властный характер, своего рода «государственный аутсорсинг». В частности, к таким юридическим лицам относится и Центральный банк РФ, обладающий множеством функций, полномочиями в области эмиссии денег, денежно-кредитной политики, банковского регулирования и надзора и др. Примечательно, что законодатель здесь действует несогласованно. С одной стороны, разрабатывается проект о ЮЛПП, с другой стороны, в проект изменений ГК вносятся только фрагментарные косвенные упоминания об особых субъектах — Банке России, статус которого регулируется отдельным законом. В остальном, опять же, предусматривается исчерпывающий перечень организационно-правовых форм юридических лиц без деления на ЮЛЧП и ЮЛПП (ст. 48 ГК РФ). Как известно, в целом ряде стран гражданские кодексы содержат соответствующее деление (например, Испания, Португалия, Италия, Греция, ФРГ, Нидерланды, Швейцария, Австрия, Польша, Молдова, Украина, Грузия, Бразилия, Мексика и др.).
Юридические лица публичного права и правовое положение Банка России
В то же время отдельные элементы правового статуса Банка России, безусловно, говорят в пользу реально существующего в нашем правопорядке юридического лица публичного права. Особенностью правового положения Банка России является закрепленная в ст. 75 Конституции РФ независимость Банка России от других органов государственной власти. Закрепленная Конституцией правовая норма о независимости Банка России от других органов государственной власти при осуществлении им основной своей функции защиты и обеспечении устойчивости рубля развивается в ст. 1 Федерального закона о Банке России, где устанавливается независимость Банка России от других федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления не только при обеспечении Банком России защиты и устойчивости национальной валюты, но и при осуществлении им всех функций и полномочий, установленных Конституцией и указанным Федеральным законом. В то же время действующий Закон о Банке России в ст. 5 устанавливает подотчетность Банка России Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации по важнейшим кадровым и функциональным вопросам. Действительно, для Банка России, как и для любого другого центрального банка, крайне важен принцип независимости, позволяющий ему беспрепятственно осуществлять денежно-кредитную политику и поддерживать стабильность банковской системы и всей экономики в целом. Этим во многом определяется специфика именно органа денежно-кредитного регулирования, а не любого ЮЛПП. Однако применительно к иным ЮЛПП крайне интересно рассмотреть второй важнейший принцип, принцип подотчетности Банка России как «обратную сторону медали» его независимости. На основании существующих правовых норм представляется наиболее оптимальным проведение аналогии в раскрытии содержания принципа подотчетности Банка России с аналогичными принципами, действующими в европейском праве в отношении Европейского центрального банка: взаимное участие в заседаниях различных органов государственной власти; представление отчетности; бухгалтерский контроль и аудит, а также судебный и иной контроль. Представляется, что основные элементы принципа подотчетности центральных банков могут быть использованы для конструкции принципа подотчетности юридического лица публичного права. Интересным также является вопрос о защите прав контрагентов и кредиторов ЮЛПП. Действительно, одним из наиболее сложных является вопрос об имущественной основе юридического лица публичного права и обеспечении надлежащего контроля за его использованием. Наделение государственных корпораций правом собственности на передаваемое им государством имущество в отсутствие должного контроля за его использованием является основным объектом критики со стороны противников существования данной организационно-правовой формы юридического лица. Очевидно, что в случае преобразования государственных корпораций в юридические лица публичного права данную проблему также придется решать. Однако если в отношении многих иных признаков юридического лица публичного права, как-то: создание по воле государства, наделение государственными функциями, целевая правоспособность и др., имеется достаточно четкое понимание, в том числе в зарубежном законодательстве, то в отношении прав на имущество однозначного решения не существует. В зарубежных правопорядках господствует идея об ограничении прав на имущество, закрепленное государством за юридическим лицом публичного права. В этой связи представляется интересной правовая конструкция, использованная законодателем для определения имущественной основы Банка России, когда последний осуществляет владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в федеральной собственности. Очевидно, что с точки зрения имущественных прав и наличия властно-публичных полномочий Банк России может быть сопоставлен с такими субъектами, как Пенсионный фонд, Фонд социального страхования или Фонд обязательного медицинского страхования. Имущество последних также является федеральной собственностью, но не входит в состав бюджетов всех уровней и не подлежит изъятию. Резюмируя все вышеизложенное, представляется, что при определении юридического лица публичного права, в любом случае, необходимо отталкиваться от наделения организации публично-властными полномочиями, в том числе регулятивного и надзорного характера. Закрепление в России такого деления на ЮЛЧП и ЮЛПП было бы полезно, в том числе для организации достаточно независимых от политического влияния субъектов, осуществляющих регулирование на финансовых рынках, тенденцией унификации регулирования. Идея об унификации регулирования уже звучала, в частности, в отклоненном проекте Федерального закона N 436190-4 «О регулировании предпринимательской деятельности на финансовых рынках». Следует заметить, что в 2008 г. проект был отклонен, в том числе по причине организационной неподготовленности рынка, слишком революционных идей для законодательства. Но сегодня мы видим, как стремительно меняется в России законодательство в области регулирования финансовых рынков в попытке приблизиться к соответствующим мировым стандартам, создать международный финансовый центр и стать полноправным и интересным участником ВТО. С этих позиций и реалий создание единого неправительственного регулятора, в том числе с использованием конструкции ЮЛПП, уже не выглядит для России настолько несбыточным проектом. Другое дело, что создавать его целесообразно на подготовленной базе, как организационной, функциональной, материально-технической, так и юридической.
