(Лафитский В. И.) («Журнал российского права», 2011, N 3)
К ВОПРОСУ О ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦАХ ПУБЛИЧНОГО ПРАВА
В. И. ЛАФИТСКИЙ
Лафитский Владимир Ильич, заместитель директора ИЗиСП, кандидат юридических наук, доцент.
Анализируются особенности правового статуса Российской академии наук, Банка России, Агентства по страхованию вкладов и других структур, не подпадающих под организационно-правовые формы, установленные Гражданским кодексом РФ. Доказывается, что такие структуры должны быть отнесены к особой категории юридических лиц публичного права, для которых характерно сочетание властных полномочий и полномочий по участию в хозяйственной деятельности в целях осуществления возложенных на них публичных функций. Содержатся предложения по включению в законодательство института юридических лиц публичного права.
Ключевые слова: юридические лица публичного права, Российская академия наук, Банк России, Агентство по страхованию вкладов, Гражданский кодекс Российской Федерации.
Corporate persons of public law V. I. Lafitsky
The article analyses the peculiar legal status of the Russian Academy of Sciences, Bank of Russia, Deposit Insurance Agency and other structures which are not covered by the organization legal forms established by the Civil Code of the Russian Federation. The author proves that such structures shall be regarded as a special type of corporate persons of public law, which are characterized by a combination of authoritative powers and powers of participating in commercial activities with the aim of executing public functions imposed on them. The article contains proposals for introducing in the legislation of the institution of corporate persons of public law.
Key words: corporate persons of public law, Russian Academy of Sciences, Bank of Russia, Deposit Insurance Agency, Civil Code of the Russian Federation.
Не так давно на сайте Высшего Арбитражного Суда РФ был размещен проект Федерального закона о внесении изменений в ГК РФ (далее — проект ГК РФ). Представленный документ в целом заслуживает высокой оценки. Проведена большая работа по изменению и уточнению действующих норм ГК РФ. Однако многие вопросы остаются нерешенными. В их числе проблема организационно-правовых форм юридических лиц. Разработчики проекта ГК РФ настаивают на том, чтобы в Кодексе был установлен их закрытый перечень. С этой целью закрепляются две основные формы юридических лиц: коммерческие и некоммерческие организации. Предполагается, что коммерческие организации будут создаваться и действовать только в организационно-правовых формах товариществ и обществ, производственных кооперативов, государственных и муниципальных унитарных предприятий. Для некоммерческих организаций допускаются организационно-правовые формы потребительских кооперативов, общественных организаций граждан, ассоциаций и союзов, фондов, учреждений, религиозных организаций (ст. 50 проекта ГК РФ). Иных организационно-правовых форм, по мнению разработчиков проекта Кодекса, быть не должно. Однако подобная правовая конструкция уничтожит либо сделает бездейственными значительную часть существующих в России юридических лиц. В доказательство этого тезиса приведем несколько примеров. Очевидно, что под конструкцию организационно-правовых форм юридических лиц, предусмотренных проектом ГК РФ, не подпадает Российская академия наук, учрежденная по распоряжению Петра I Указом Правительствующего Сената от 28 января 1724 г. В настоящее время статус Российской академии наук (РАН) закреплен Федеральным законом от 23 августа 1996 г. N 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике» и Уставом РАН, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 19 ноября 2007 г. N 785. В соответствии с названным Законом РАН признается некоммерческой организацией, наделенной правом управления своей деятельностью, а также правом владения, пользования и распоряжения передаваемым ей имуществом. Устав РАН уточняет ее статус, указывая, что она является «некоммерческой научной организацией, созданной в форме государственной академии наук». Таким образом, РАН, как и ряд других отраслевых государственных академий (академии сельскохозяйственных наук, медицинских наук, художеств и т. д.), обладает особым статусом. Его невозможно «втиснуть» в узкие рамки организационно-правовых форм, предусмотренных проектом ГК РФ. В этих рамках РАН не сможет осуществлять свои уставные задачи по организации фундаментальных и прикладных научных исследований, управлению подведомственными научными учреждениями, осуществлению издательской деятельности, вовлечению в хозяйственный оборот результатов интеллектуальной деятельности, приобретению оборудования, капитальному строительству, реконструкции и ремонту объектов науки, техническому и хозяйственному обслуживанию своей деятельности. А ведь эти задачи, по сути, направлены на реализацию закрепленных в Конституции РФ целей по обеспечению благополучия и процветания России и свободы научного творчества. Предложенный проектом ГК РФ новый правовой статус РАН по существу ограничивает ее конституционно-публичные функции и лишает ее права на самоуправление, которым она обладает в настоящее время. Конечно, РАН можно «поразить» в правах, предоставив ей возможность заниматься только функциями координации научных исследований и ограничив ее участие в хозяйственном обороте приобретением канцелярских принадлежностей. Но что в результате получится и как скажется на политике модернизации государства и общества подрыв конституционно-правовых гарантий свободы научного творчества, в том числе в общественных науках? Широкий резонанс получила предпринятая в конце 2009 г. попытка лишить Институт философии РАН права аренды здания, которое он занимает уже 80 лет. Не правда ли, знакомая история? Только в этом случае от философов избавляются, выбрасывая их на улицу, а не высылая пароходом из страны, как это было в 1922 г. Перейдем к следующему примеру. Центральный банк РФ (Банк России) имеет уникальный статус, закрепленный непосредственно в Конституции РФ. На него возложены важные задачи по защите и обеспечению устойчивости рубля, разработке и проведению во взаимодействии с Правительством РФ единой государственной денежно-кредитной политики. ЦБ РФ монопольно осуществляет эмиссию наличных денег и организует наличное денежное обращение, является кредитором последней инстанции для кредитных организаций, организует систему их рефинансирования, устанавливает правила осуществления расчетов и банковских операций в Российской Федерации, обслуживает счета бюджетов всех уровней, обеспечивает эффективное управление золотовалютными резервами, осуществляет банковские операции и иные сделки, необходимые для реализации закрепленных за ним функций. Несомненно, эти задачи ЦБ РФ не сможет осуществлять в рамках такой организационно-правовой формы, как учреждение. Более того, придание ему статуса учреждения вступает в прямое противоречие со ст. 75 Конституции РФ, определяющей Центральный банк РФ как независимый орган государственной власти, а не как учреждение. Отметим, что Конституция РФ четко отделяет органы государственной власти, государственные и муниципальные органы от учреждений. В соответствии с Конституцией РФ к учреждениям относятся, например, учреждения здравоохранения (ст. 41) и образования (ст. 43), а к государственным органам и органам местного самоуправления — структуры, осуществляющие власть (ст. 3). Изменение статуса ЦБ РФ отрицательно скажется на его возможностях осуществлять конституционно-публичную функцию по обеспечению устойчивости рубля. Конечно, можно называть ГК РФ «экономической конституцией». Но это не дает права подменять подлинную Конституцию РФ, а тем более нарушать закрепленные в ней положения. А ведь именно к этому ведет отказ в признании статуса юридических лиц за теми государственными и муниципальными органами, которые участвуют в хозяйственном обороте страны. Следующий пример. На Управление делами Президента РФ возложены особые функции по обеспечению деятельности высших государственных органов Российской Федерации (Президента, Правительства, Федерального Собрания, Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного Судов, Счетной палаты и т. д.), обусловливающие, соответственно, его особый статус. Указом Президента РФ от 17 сентября 2008 г. N 1370 закреплен статус Управления делами Президента РФ как федерального органа исполнительной власти (федерального агентства) и вместе с тем как юридического лица, участвующего наряду с другими юридическими лицами в частноправовых отношениях (п. 1, 13). Стоит «выбить» хотя бы одну из этих опор, и Управление делами Президента РФ лишится возможности эффективно осуществлять возложенные на него функции. Предусмотренные в проекте ГК РФ организационно-правовые формы юридических лиц не позволяют реализовать функции и такого важного органа антикризисного управления, как Агентство по страхованию вкладов. Статус Агентства закреплен Федеральными законами от 25 февраля 1999 г. N 40-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций», от 23 декабря 2003 г. N 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации», от 27 октября 2008 г. N 175-ФЗ «О дополнительных мерах для укрепления стабильности банковской системы в период до 31 декабря 2011 года» и иными нормативными правовыми актами. В целях обеспечения функционирования системы страхования вкладов Агентство ведет реестр банков, определяет порядок расчета и осуществляет сбор страховых взносов, размещает и инвестирует временно свободные денежные средства фонда обязательного страхования вкладов, выполняет функции конкурсного управляющего при банкротстве кредитных организаций, предпринимает меры по предупреждению их банкротства, в том числе посредством оказания финансовой помощи, приобретения акций или долей в их уставном капитале и т. д. Агентство по страхованию вкладов сочетает в своей деятельности функции государственного органа и юридического лица как участника хозяйственного оборота, и это дает ему возможность противостоять угрозам кризисных явлений на финансовом рынке России. Иначе задачи антикризисного управления не могут быть решены. Недопустимость придания Агентству по страхованию вкладов статуса учреждения обусловлена и соответствующими конституционными положениями. Агентство, а также ряд других структур, включая Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк), относятся к установленной Конституцией РФ (п. «ж» ст. 71) особой категории «экономических служб, включая федеральные банки». Приведенные примеры свидетельствуют о настоятельной необходимости пересмотра проекта ГК РФ в части закрепления перечня организационно-правовых форм юридических лиц и устранения возможных коллизий. Решением проблемы может стать введение в ГК РФ института юридических лиц публичного права, о чем неоднократно писали такие блестящие отечественные правоведы, как В. П. Мозолин <1> и В. Е. Чиркин <2>. Такой институт закреплен не только в гражданских и торговых кодексах большого числа государств (Испании, Португалии, Италии, Нидерландов, Германии, Швейцарии, Греции, Польши, Бразилии, Мексики, Колумбии и др.), но и в их конституциях <3>. ——————————— <1> См.: Мозолин В. П. Право собственности в Российской Федерации в период перехода к рыночной экономике. М., 1992; Мозолин В. П., Лафитский В. И. О статусе Российской академии наук, Банка России и других юридических лиц в связи с проектом новой редакции Гражданского кодекса РФ // Законодательство и экономика. 2011. N 1; Мозолин В. П. Правовой статус государственной корпорации и юридическая природа права собственности на принадлежащее ей имущество // Журнал российского права. 2009. N 1. <2> См.: Чиркин В. Е. Юридическое лицо публичного права // Журнал российского права. 2005. N 5; Чиркин В. Е. Еще раз о юридическом лице публичного права // Журнал российского права. 2006. N 5; Чиркин В. Е. Необходимо ли понятие юридического лица публичного права? // Государство и право. 2006. N 5; Чиркин В. Е. Юридическое лицо в частном и публичном праве // Законодательство и экономика. 2006. N 5; Чиркин В. Е. О понятии и классификации юридических лиц публичного права // Журнал российского права. 2010. N 6. <3> Подробнее об этом см.: Баренбойм П. Д., Лафитский В. И., Терещенко Л. К. Юридические лица публичного права в доктрине и практике России и зарубежных стран. М., 2011. С. 3 — 68.
Институт юридических лиц публичного права де-факто существует и в нашей стране, что подтверждают не только приведенные примеры статусов Российской академии наук, Центрального банка РФ, Управления делами Президента РФ, Агентства по страхованию вкладов, но и других юридических лиц, осуществляющих властные полномочия и вместе с тем участвующих в коммерческой деятельности в целях реализации возложенных на них публичных функций <4>. ——————————— <4> См., в частности: Турбанов А. В. Финансово-правовые основы российской системы страхования банковских вкладов. М., 2004; Курбатов А. Я. Государственная корпорация как организационно-правовая форма юридического лица // Хозяйство и право. 2008. N 4.
При всем многообразии видов юридических лиц публичного права им присущи следующие общие основные признаки: 1) юридические лица публичного права создаются с целью решения особо значимых для государства и общества задач; 2) их статус закрепляется в специально принимаемых для реализации этой цели законодательных и иных нормативных правовых актах; 3) юридические лица публичного права сочетают в своей деятельности публично-правовые и частноправовые функции; 4) общие нормы гражданского законодательства применяются к ним в ограниченном объеме; 5) собственность, закрепленная за юридическими лицами публичного права, имеет целевое предназначение; 6) закрепляются гарантии независимого осуществления их функций; 7) устанавливается особый порядок ликвидации (упразднения) юридических лиц публичного права. Необходимость наличия в российском законодательстве структур, наделенных такими свойствами, очевидна. Иначе государство и общество не смогут решать стоящие перед ними задачи экономического и социального развития, в том числе задачи антикризисного управления. Следует отметить, что, несмотря на общую стабилизацию мирового рынка в 2010 г., существует угроза новых кризисных явлений. Поэтому практически во всех странах выстраивается новая модель антикризисного управления, основным элементом которой становятся юридические лица публичного права. В советское время гражданское законодательство исполняло идеологическую установку, сформулированную В. И. Лениным: «Мы ничего «частного» не признаем, для нас все в области хозяйства есть публично-правовое, а не частное». Теперь в вопросе об организационно-правовых формах юридических лиц все с точностью до наоборот. Разработчики проекта ГК РФ ничего публичного не признают. Для них все в области хозяйства представляется частноправовым, а не публичным. Но такая чистота правовой идеологии может существовать только в теории. В реальной правовой жизни она неосуществима. Так стоит ли упорствовать в защите заведомо неверной позиции и отказываться от признания существующих де-факто юридических лиц публичного права? Тем более что этот институт все чаще находит отражение не только в законодательных актах, но и в международно-правовых документах Российской Федерации. Так, Международная конвенция о гражданской ответственности за ущерб от загрязнения бункерным топливом (Лондон, 2001 г.), ратифицированная Россией, допускает существование юридических лиц публичного и частного права (п. 2 ст. 1). Аналогичные формулировки содержит Международная конвенция о гражданской ответственности за ущерб от загрязнения нефтью 1992 г., а также ряд других многосторонних и двусторонних международно-правовых документов с участием Российской Федерации. При этом отметим, что в соответствии с Конституцией РФ нормы международного права и международные договоры Российской Федерации признаются составной частью ее правовой системы. Провозглашается также следующий принцип: «Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора» (ч. 4 ст. 15). Следовательно, исходя из указанных международно-правовых норм, можно констатировать, что институт юридического лица публичного права не только де-факто, но и де-юре входит в правовую систему России. Этот факт правовой действительности подтверждают и некоторые акты внутреннего законодательства Российской Федерации. Так, Бюджетный кодекс РФ выделяет такую юридическую категорию, как публично-правовое образование. В частности, его ст. 6 содержит следующее определение: «Расходные обязательства — обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования) или действующего от его имени казенного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета». Термин «публично-правовое образование», обозначающий одну из разновидностей юридических лиц публичного права, употребляется во многих нормативных правовых актах, которые закрепляют статус юридических лиц за органами исполнительной власти. Все чаще институт юридических лиц публичного права упоминается в актах органов судебной власти. Так, КС РФ в Определении от 13 мая 2010 г. N 685-О-О отметил, что «федеральный законодатель для защиты общих (общественных) интересов вправе применять публично-правовой тип регулирования рыночных отношений». И далее: «Федеральный законодатель вправе предъявлять к субъектам экономической деятельности конкретные требования и устанавливать механизм контроля за условиями ее реализации, которые отвечали бы критериям соразмерности и пропорциональности государственного вмешательства и обеспечивали бы частное и публичное начала в сфере экономической деятельности». Для целей настоящего исследования представляется важной еще одна позиция КС РФ, сформулированная им в Постановлении от 24 июня 2009 г. N 11-П: «При выборе средств и способов правового воздействия… федеральный законодатель, учитывая социальные, экономические и иные факторы, а также исходя из неоднородного характера соответствующих правоотношений, вправе прибегать к их регулированию с использованием правовых средств не только в рамках одной отраслевой модели». Вопрос уточнения статуса юридического лица в ГК РФ ставит задачу не только дальнейшего доктринального обоснования, но и нормативного закрепления статуса юридических лиц публичного права. Решение вопроса о юридическом оформлении института юридических лиц публичного права должно основываться на следующих критериях: 1) отражать объективную правовую реальность, а не умозрительные представления либо пристрастия сторонников тех или иных доктрин; 2) обеспечивать комплексное, системное регулирование института юридических лиц публичного права. Подобное регулирование предполагает внесение соответствующих изменений в ГК РФ. В частности, Кодекс должен обозначить деление юридических лиц на юридические лица частного права и юридические лица публичного права и установить, что его нормы применяются к юридическим лицам публичного права, если иное не установлено специальными законодательными, иными нормативными правовыми актами, регулирующими статус соответствующих юридических лиц публичного права. Необходимо также издание специального общего закона о юридических лицах публичного права, в котором были бы установлены нормы о специальной их правоспособности; определена правовая природа закрепленного за ними имущества и принадлежащих им имущественных прав; установлены гарантии самостоятельности ведения дел; провозглашены требования о недопустимости упразднения одних и порядке прекращения деятельности других категорий юридических лиц публичного права. Такая общая нормативная правовая база послужит основой для разработки специальных законов об отдельных видах либо уникальных юридических лицах публичного права, и эта работа уже ведется.
Библиографический список
Баренбойм П. Д., Лафитский В. И., Терещенко Л. К. Юридические лица публичного права в доктрине и практике России и зарубежных стран. М., 2011. Мозолин В. П. Право собственности в Российской Федерации в период перехода к рыночной экономике. М., 1992. Мозолин В. П. Правовой статус государственной корпорации и юридическая природа права собственности на принадлежащее ей имущество // Журнал российского права. 2009. N 1. Мозолин В. П., Лафитский В. И. О статусе Российской академии наук, Банка России и других юридических лиц в связи с проектом новой редакции Гражданского кодекса РФ // Законодательство и экономика. 2011. N 1. Курбатов А. Я. Государственная корпорация как организационно-правовая форма юридического лица // Хозяйство и право. 2008. N 4. Турбанов А. В. Финансово-правовые основы российской системы страхования банковских вкладов. М., 2004. Чиркин В. Е. Еще раз о юридическом лице публичного права // Журнал российского права. 2006. N 5. Чиркин В. Е. Необходимо ли понятие юридического лица публичного права? // Государство и право. 2006. N 5. Чиркин В. Е. О понятии и классификации юридических лиц публичного права // Журнал российского права. 2010. N 6. Чиркин В. Е. Юридическое лицо в частном и публичном праве // Законодательство и экономика. 2006. N 5. Чиркин В. Е. Юридическое лицо публичного права // Журнал российского права. 2005. N 5.
