(Чиркин В. Е.) («Журнал российского права», 2013, N 1)
ПУБЛИЧНЫЙ И ЧАСТНЫЙ ИНТЕРЕСЫ ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ, ВЫПОЛНЯЮЩИХ ПУБЛИЧНЫЕ ФУНКЦИИ
В. Е. ЧИРКИН
Чиркин Вениамин Евгеньевич, главный научный сотрудник Института государства и права РАН, доктор юридических наук, профессор.
Конструкция юридического лица, возникшая из гражданского оборота, стала пригодной для различных формирований в сфере публичной деятельности. Автор предлагает понятие юридического лица публичного права и формулировку для проекта поправок в Гражданский кодекс РФ.
Ключевые слова: юридическое лицо, юридическое лицо публичного права, юридическое лицо частного права, организация, формирование.
Public and private interests of legal persons performing public functions V. E. Chirkin
The construction of legal body, arised from the civil circulation, became usable for different formations in the sphere of public activity. The author suggests the concept of legal body of public law and statutory wording for the project of redrafting to the Civil Code of the Russian Federation.
Key words: legal body, legal body of public law, legal body of private law, organization, formation.
В современном обществе существует множество различных объединений, образований, учреждений, органов. Они вступают в отношения, которые в зависимости от их характера регулируются теми или иными нормами (моральными, внутрикорпоративными, религиозными и др.), отраслями права (конституционным, гражданским, административным и др.). Такую разницу в правовом регулировании впервые констатировал римский юрист Гай во II в. н. э., поделивший право на публичное и частное исходя из различных целей и интересов участников правоотношений. Говоря о публичных интересах, он имел в виду прежде всего государство, в частности республику (res publica — общее дело). Других организаций фактически не было. В наше время, когда объединений и структур разного рода много, в праве (в основном в гражданском) закрепилось деление организаций на коммерческие и некоммерческие. Коммерческие организации, например акционерные общества, ориентируются на частный интерес их членов и самой организации, в первую очередь на получение прибыли; некоммерческие, например политическая партия, общественный фонд для поддержки определенного рода научных исследований, — прежде всего на общественные, публичные интересы. В принципе в самом общем подходе такое деление представляется верным, хотя слово «организация» в цивилистике целесообразно заменить иным, более общим термином, например «формирование». Организация лишь одна из организационно-правовых форм различных формирований (среди них: общественные объединения, фонды, учреждения, территориальные публично-правовые образования, органы публичной власти и др.). Заметим также, что оба вида формирований объективно (коммерческие) или по их собственным установкам (некоммерческие) выполняют социальную роль в обществе, они могут иметь, хотя и в самом разном соотношении, публичную, т. е. общественную, значимость <1>, публичные и частные интересы. Публичный интерес некоммерческих формирований очевиден — они для этого и создаются (партии выдвигают цели реформирования тех или иных сторон общественной жизни, другие общественные объединения защищают интересы некоторых социальных слоев, публично-правовые образования объединяют людей для совместной жизни в определенном территориальном публичном коллективе, органы, учреждения государства выполняют определенные управленческие функции). Социальную роль и общественное назначение некоторых коммерческих формирований можно проследить на примере публичной значимости Газпрома или РЖД, юридически являющихся коммерческими (акционерными) обществами. Нельзя отрицать публичной роли крупнейших непубличных компаний: энергетических, нефтяных, металлургических акционерных обществ, хотя их деятельность ориентирована прежде всего на получение прибыли, а не на публичный интерес, иногда даже в ущерб экологическим требованиям. Частный интерес нарушает эти общественные, публичные требования (мы наблюдаем это в России на примерах строек возле озера Байкал и проведения новых железнодорожных путей в экологически значимых для населения районах). ——————————— <1> Слова «социальный» и «публичный» имеют близкое, но не одинаковое значение. «Публичный» в Древнем Риме означал прежде всего «общественный», хотя общественное и государственное строго не различалось, оно по существу объединялось в этом слове. Такой подход сохранялся и в западных романских языках, в связи с чем возникали проблемы с классификацией организаций, в том числе ООН. Лишь позднее общественные организации стали называть «social» или «non-governmental organizations», но слова «public», «publique» и теперь используют по отношению к государственным институтам, особенно в сфере государственных услуг и услуг органов и учреждений других территориальных публично-правовых образований (субъектов федераций, территориальных автономий, муниципальных образований и др.).
В то же время некоммерческие формирования могут иметь некоторые частные интересы. Это проявляется в положениях российского законодательства, в административных регламентах министерств, которые могут оказывать платные услуги населению, в праве автономных и даже бюджетных учреждений зарабатывать средства на стороне, частично расходуя их на собственные нужды. Однако прибыль никогда не является главной целью некоммерческих формирований. Суть их деятельности — публичные цели и интересы. Из сказанного следует, что определенные социальные и частные интересы есть и у коммерческих, и у некоммерческих формирований. Поэтому в науке и правовом регулировании следует уточнить некоторые позиции. В российском законодательстве указано, например, что некоторые государственные органы и учреждения являются юридическими лицами. Действительно, имея некоторые частные интересы, они в какой-то мере используют гражданское законодательство, но в законодательстве и науке не говорится, что такие юридические лица имеют другую сущность, иное качество, чем в цивилистике. Их частноправовая деятельность минимальна, ограничена их публичным назначением. Ее пределы определяют закон и принятые на его основе уставные цели объединения, уставы, утверждаемые (в отличие от коммерческих формирований) вышестоящими учреждениями, или положения, издаваемые вышестоящими органами, их постановлениями, приказами. На наш взгляд, необходимо кардинальное решение этой проблемы на межотраслевом уровне. Предлагаемые поправки к ГК РФ такого подхода не предусматривают. Несколько уточняя прежние статьи о юридическом лице, эти поправки игнорируют главное: различную сущность, а следовательно, и разные правовые качества юридических лиц. В современном обществе наиболее широкое распространение первоначально получили коммерческие организации, которые вступали в гражданский оборот между собой, в отношения (например, налоговые) с органами государства. Необходимо было юридически оформить их положение как субъектов права. Вопрос о другой, некоммерческой стороне отношений государственных (иных публичных) органов и учреждений, общественных объединений цивилистов в то время, естественно, не волновал. Объективно это была не их задача. Немецкими юристами (Ф.-К. Савиньи и др.) было разработано понятие юридического лица, которое вошло в Гражданское уложение Германии. Создание такой конструкции явилось огромной заслугой цивилистической науки. Однако ограничение понятия юридического лица в науке, как правило, только организациями, основная цель которых — участие в гражданском обороте (хотя в гл. 5 ГК РФ говорится и о некоторых публично-правовых образованиях), является большим недостатком данной конструкции в российской и зарубежной науке. Развитие законодательства и практика «опрокидывают» это ограничение, но российская цивилистика и авторы поправок к ГК РФ предпочитают иногда этого не замечать <2>. Конструкция юридического лица, возникшая для гражданского оборота, оказалась пригодной и даже необходимой для участия в правоотношениях не только коммерческих, но и других формирований. В законах, указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, других актах юридическими лицами названы политические партии, профсоюзы, Администрация Президента РФ, представительные и исполнительные органы публичной власти субъектов РФ и муниципальных образований, центральные органы исполнительной власти РФ — министерства, службы и агентства, в приказах министерств — их главные управления и управления в субъектах РФ, иногда даже районные и городские отделения полиции, а также аппараты некоторых органов и общественных учреждений (например, Аппарат Государственной Думы РФ, Аппарат Общественной палаты РФ) <3>. Предусматриваемые такими актами юридические лица совсем не те юридические лица, которые имел в виду Ф.-К. Савиньи. Создавая общие труды о юридических лицах в российском праве, внося поправки в ГК РФ, нам нужно либо учесть такое законодательство, соглашаясь с общими понятиями и классификацией юридических лиц, либо сказать, что все отмеченные выше положения законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ о юридических лицах с позиций цивилистической науки неверны, либо высказать мнение о том, что нужны иные общие понятия и классификации юридических лиц, отражающие современные реалии, которые отличаются от тех, что были в XIX в. ——————————— <2> В фундаментальном курсе «Юридические лица в гражданском праве: юридические лица в российском гражданском праве (коммерческие и некоммерческие организации). Организационно-правовые формы» (отв. ред. В. Н. Литовкин, О. В. Гутников. М., 2011) есть обширная гл. 3 о некоммерческих организациях. И хотя книга посвящена российскому законодательству, в ней названы далеко не все формирования публичного права, которые именуются в правовых актах юридическими лицами. <3> В целях сокращения объема статьи мы не приводим здесь обширные ссылки на такие акты (см.: Чиркин В. Е. Юридическое лицо публичного права. М., 2007. С. 67 — 69; Он же. Публично-правовое образование. М., 2011. С. 119 — 122).
Ответом на новые явления в юриспруденции стало возникновение словосочетания (единого понятия пока нет) «юридическое лицо публичного права». Еще в конце XIX в. российский юрист К. Д. Кавелин использовал в цивилистике понятие «публичное юридическое лицо» <4>. Термин «юридическое лицо публичного права» применял Г. Ф. Шершеневич, правда, он относил его только к государству и рассматривал с цивилистических позиций <5>. Во второй половине XX в. термины «юридическое лицо публичного права», «юридическое лицо государственного права», «юридические лица частного и публичного права» появились в конституциях некоторых государств (ч. 4 ст. 4 и ч. 2 ст. 5 Конституции Кипра 1960 г., ч. 2 ст. 17 Конституции Греции 1975 г., § 6 разд. XXII Конституции Бразилии 1988 г. и др.). Термин «юридическое лицо публичного права» содержится в ряде зарубежных гражданских и торговых кодексов (например, ст. 89 Германского гражданского уложения, ст. 2 ГК Нидерландов (в ред. 2002 г.), ст. 27 ГК Грузии 1997 г., ст. 57 ГК Молдовы (в ред. 2008 г.)). Чаще всего имеется только само название «юридическое лицо публичного права», его упоминание, иногда это лишь отсылки к другим статьям о юридическом лице (Германия), отмежевание цивилистики от этого термина: такие юридические лица есть, но гражданское право не будет ими заниматься (Нидерланды). Положение ГК Нидерландов верно, но недостаточно: следует уточнить, что гражданское право их не рассматривает, если они не участвуют в отношениях, регулируемых им. В отдельных случаях в зарубежном праве встречаются определения юридических лиц публичного права, но они имеют перечневый, а не обобщающий характер: сказано, какие формирования относятся к таким юридическим лицам (Грузия). Этот перечень, на наш взгляд, не всегда верен. В отдельных странах имеются и специальные законы о юридических лицах публичного права. ——————————— <4> К. Д. Кавелин к публичным юридическим лицам относил самые различные формирования и даже явления (например, пустыни). Среди таких лиц он называл университеты, монастыри, пустыни, общества (вольных матросов, лоцманов), сословные образования (дворянство), а также некоторые территориальные образования — губернские, уездные, волостные (в виде их собраний, съездов) (см.: Кавелин К. Д. Права и обязанности по имуществам и обязательствам // Избранные произведения по гражданскому праву. М., 2003). В настоящее время термин «публичное юридическое лицо» используется в законодательстве некоторых стран, например Украины, но, на наш взгляд, он неудачен. <5> См.: Шершеневич Г. Ф. Учебник русского гражданского права. М., 1911. С. 122.
В российском законодательстве не закреплен перечень юридических лиц публичного права, так же как и термин «юридическое лицо публичного права», но подобный список можно составить по перечню юридических лиц, который приведен в книге под ред. В. Н. Литовкина и О. В. Гутникова <6>. В список могут быть включены также иные формирования, названные юридическими лицами в российском законодательстве. ——————————— <6> В перечне некоммерческих организаций названы потребительские кооперативы, товарищества собственников жилья, общества взаимного страхования, ассоциации и союзы юридических лиц, некоммерческие партнерства, саморегулируемые организации, общественные организации (объединения), фонды, учреждения, автономные некоммерческие организации, религиозные организации, государственные корпорации (см.: Юридические лица в гражданском праве: юридические лица в российском гражданском праве (коммерческие и некоммерческие организации). Организационно-правовые формы / Отв. ред. В. Н. Литовкин, О. В. Гутников. С. 6).
В науке предлагалось определение юридического лица публичного права, указывались его отличия от юридического лица частного права. Такие различия касаются порядка создания юридического лица публичного права (нередко — приказами), его регистрации (особый порядок, отличный от коммерческих формирований, или отсутствие регистрации для органов публичной власти), особенностей субъектного состава (например, в органах и учреждениях публичной власти это не члены или участники, а штатный состав), структуры, организации, материальной основы его деятельности (по-иному решаются вопросы собственности и имущества, налогов, других финансовых средств), пределов автономии в его деятельности, форм ответственности и др. Не будем останавливаться на указанных признаках, они описаны в научной литературе. Констатируем главное. Во-первых, юридическое лицо публичного права имеет иную социальную сущность, чем юридическое лицо частного права, которое тоже выполняет свое социальное назначение в обществе. Юридическое лицо публичного права как формирование, выполняющее публичные функции (но выполняющее их по-разному, например, сопоставим политические партии, союзы писателей и органы государства), по своим целям, доминирующему интересу отличается от юридического лица частного права, хотя последнее объективно (но не субъективно) может выполнять социальные функции в обществе. Во-вторых, юридические лица публичного права имеют особые связи, системные отношения с публичной властью, которых нет у юридических лиц частного права. Они либо осуществляют власть (органы публичной власти), либо участвуют в формировании ее институтов (партии), либо борются против власти мирными средствами (другие партии), либо оказывают давление на нее как оппозиция (в ее составе тоже партии, общественные объединения, группы давления, и в правовом государстве они имеют для этого права, установленные конституциями или законами). Теоретически такого рода системные отношения не должны быть у юридического лица частного права, но на практике зачастую дело обстоит иначе: коррупционные связи частных компаний с чиновниками бывают очень значительными. В-третьих, юридическое лицо публичного права имеет иную юридическую сущность. Наряду с некоторыми общими юридическими признаками (выступление вовне как особое самостоятельное явление и др.) оно обладает специфическими, существенными для данного явления признаками, а его деятельность регулируется не частным, а публичным правом. Основная деятельность юридических лиц публичного и частного права регулируется разными отраслями права в соответствии с их сущностью, неосновная может регулироваться другими нормами: юридических лиц частного права — нормами публичного права, юридических лиц публичного права — нормами частного права. С точки зрения теории юридическое лицо публичного права и юридическое лицо частного права в чем-то схожие, а в чем-то разные по своей социальной и юридической сущности явления <7>. ——————————— <7> Заметим, что такое различие юридических лиц по своей сущности, отношениям их и власти, целевому назначению имеет место и в каноническом праве. В нем существует деление юридических лиц на частные и публичные. В § 1 канона 114 Кодекса канонического права, обнародованного от имени власти Папы римского Иоанна Павла II от 25 января 1983 г. (Codex iuris canonici), все юридические лица делятся на частные и публичные. Публичные юридические лица устанавливаются полномочной церковной властью для того, чтобы в пределах целей, намечаемых церковью, они выполняли свои обязанности ради общественного блага. Все остальные церковные юридические лица — частные (см.: Богустов А. А. Правовое положение юридических лиц в каноническом праве // Вопросы правоведения. 2012. N 1. С. 193).
Вместе с тем, как отмечалось, юридические лица частного права выполняют свою функцию в обществе. Ее нельзя назвать публичной, но объективно это социальная функция. Реальные юридические лица, представленные материально, а не в виде понятий в общественной жизни, занимаются производством, обменом, осуществляют гражданский оборот товаров и услуг. Без существования юридических лиц публичного права управление в современном обществе невозможно, но общество, как показал опыт, не может развиваться без юридических лиц частного права. Поэтому с теоретической точки зрения понятия той и другой группы юридических лиц имеют общие признаки, в связи с чем возможно сформулировать общее определение юридического лица, но оно будет иметь довольно отвлеченный характер. На базе абстрактного общего определения необходима конкретизация понятий юридического лица публичного и частного права. Это можно сделать путем внесения поправок в ГК РФ с оговоркой о том, что он регулирует деятельность юридических лиц публичного права в том мере, насколько они занимаются в пределах закона, положений о них и их уставных целей частноправовой деятельностью (вряд ли стоит употреблять формулировку «участвуют в гражданском обороте», это слишком значительно). Если это будет сделано, регулирование юридических лиц приобретет системный характер, юридическими лицами публичного права будут заниматься отрасли публичного права: конституционное, административное и даже уголовное — уголовной ответственностью юридических лиц. В настоящее время в учебных дисциплинах публичного характера отсутствует понятие «юридическое лицо публичного права». Конструкция юридического лица публичного права необходима, на наш взгляд, не только для упорядочения правового регулирования, но и как правовое основание для участия общественных объединений, учреждений и органов публичной власти в иных формах правоотношений, нежели регулируемых частным правом. Дискуссии, прежде всего среди цивилистов, нередко вызывает отнесение к числу юридических лиц (по нашему представлению, юридических лиц публичного права) государственных органов, других органов публичной власти, а также публично-правовых образований (самого государства, субъектов Федерации, муниципальных образований), а в определенной степени и учреждений публичного характера (хотя ГК РФ содержит нормы об учреждениях). Действительно, слишком непохожи эти формирования на другие, они никак не подпадают под определения, сложившиеся в цивилистике. Но время идет, законодательство развивается. Если это явление возникло в отношении разных по природе формирований и в массовом порядке, значит, в этом есть потребность. Многие органы государства и публичной власти (субъектов РФ, муниципальных образований) уже определены в российском законодательстве как юридические лица. Поэтому нужно делать соответствующие выводы: или изменять, или удалять соответствующие формулировки из законодательства. Что касается публично-правовых образований, то в международном праве государство нередко признается юридическим лицом (государства берут займы друг у друга, прощают долги и т. д., это ведь по существу не публично-правовые договоры, как, например, уступка территории с населением или договор между органами федерации и ее субъекта, как договор Республики Татарстан и Российской Федерации) <8>. Во французской науке юридическими лицами признаются все территориальные коллективы (муниципальные и региональные образования), в других странах речь идет только о муниципальных образованиях, поскольку вышестоящие территориальные единицы управляются зачастую не выборными, а назначенными должностными лицами. На практике субъекты федераций, автономные образования, муниципальные образования, имея собственность, нередко участвуют в гражданском обороте, хотя это не является для них главным. Как юридические лица публичного права они создают свои управленческие органы другого рода, чем органы корпоративного управления. Особенности таких органов характеризуют их публичное начало. Следовательно, для публично-правовых образований, как и для общественных объединений, органов публичной власти, публичных учреждений, нет препятствий для определения их в качестве юридических лиц публичного права. Видимо, возможно и отнесение к числу юридических лиц публичного права также аппаратов тех или иных органов (они занимаются в основном вопросами публичного права, хотя в какой-то мере осуществляют и хозяйственно-обеспечительные услуги, необходимые для деятельности органов публичной власти). ——————————— <8> Юридически это договор не органов, а публично-правовых образований, представленных их органами.
Предлагаемая формулировка «юридическое лицо публичного права» может служить целям защиты законных публичных, а иногда и частных прав и интересов граждан, других юридических лиц в их отношениях между собой и в судебном процессе. Если, скажем, органы государства не являются юридическими лицами (юридическими лицами публичного права), то они, соответственно, не могут быть участниками судебного процесса, и как тогда гражданам предъявлять к ним иски о нарушении их прав? В статье 53 Конституции РФ предусмотрена гражданская ответственность органов государственной власти: каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц. Однако в статье отсутствует упоминание об иных органах публичной власти и их должностных лицах, а ведь действия органов субъектов РФ и муниципальных образований нередко причиняют не меньший вред. Для возмещения вреда в соответствии с постановлениями Правительства РФ создан специальный государственный фонд при Минфине России; таких фондов почти нет в субъектах РФ и муниципальных образованиях. По данным СМИ, добиться возмещения вреда в таких случаях весьма затруднительно. Нередко в суде можно наблюдать юридически равное, но фактически неравное положение состязающихся сторон, одна из которых обладает публичной властью или близка к ней (например, некоторые политические партии), а другая этого лишена. В таких условиях непросто выполнять ч. 2 ст. 46 Конституции РФ, в соответствии с которой действия (или бездействие) органов публичной власти, их должностных лиц могут быть обжалованы в суде. Жаловаться на неисполнение публичных функций можно, но это редко приводит к положительному результату. Закрепление за органами государства статуса юридических лиц публичного права, призванных добросовестно выполнять публичные функции, возможно, позволило бы привлекать их к ответственности в суде. Концепция юридического лица публичного права дает возможность наложить на такие юридические лица, обладающие особыми полномочиями, дополнительные обязательства. Можно, например, возложить на них бремя доказывания во всех случаях в суде, в других инстанциях. Установление неравенства в пользу более слабой стороны в этих случаях, видимо, допустимо. Разработка таких вопросов может стать специальной задачей отраслей науки, занимающихся публичным правом. Многолетняя дискуссия о юридическом лице частного и публичного права привела к неожиданным результатам. Проект поправок к ГК РФ вводит некоторые новые понятия и уточнения, в том числе относящиеся к юридическим лицам, в частности понятие публичности. Терминология, относящаяся к закрытому акционерному обществу, упраздняется, предусматривается дифференциация публичных и непубличных акционерных обществ. Эта новелла не вполне понятна даже некоторым высокопоставленным руководителям правоохранительных органов, которые заявляли, что теперь вводится дифференциация статуса публичных и непубличных юридических лиц. В действительности в проекте поправок к ГК РФ речь идет лишь о новых названиях акционерных обществ. В пояснительной записке к ст. 50 указанного проекта говорится, что публичные акционерные общества — это, например, крупные акционерные общества, акции которых подлежат публичному размещению (заметим, что в России и за рубежом имеются очень крупные общества, 100% акций которых принадлежат государству и не продаются на рынке). Вряд ли такая новелла улучшит правовое регулирование юридических лиц. На наш взгляд, необходимо разработать общее, междисциплинарное понятие юридического лица и на этой основе — различение юридических лиц с основополагающими публичными или частными интересами, выполняющих или не выполняющих публичные функции, имеющих разные правовые позиции в отношениях с публичной властью, т. е. формулирование понятий юридических лиц публичного и частного права. В ГК РФ целесообразно закрепить положение о юридических лицах частного и публичного права, социальной необходимости и значимости тех и других, разных доминирующих интересах (публичных и частных) в их деятельности, а также норму о том, что ГК РФ регулирует прежде всего деятельность юридических лиц частного права, основу которой составляет частный интерес, а деятельность юридических лиц публичного права — только когда они участвуют в несущественных для них гражданско-правовых отношениях.
Библиографический список
Богустов А. А. Правовое положение юридических лиц в каноническом праве // Вопросы правоведения. 2012. N 1. Кавелин К. Д. Права и обязанности по имуществам и обязательствам // Избранные произведения по гражданскому праву. М., 2003. Чиркин В. Е. Публично-правовое образование. М., 2011. Чиркин В. Е. Юридическое лицо публичного права. М., 2007. Шершеневич Г. Ф. Учебник русского гражданского права. М., 1911. Юридические лица в гражданском праве: юридические лица в российском гражданском праве (коммерческие и некоммерческие организации). Организационно-правовые формы / Отв. ред. В. Н. Литовкин, О. В. Гутников. М., 2011.
