Проблемы регламентации статуса и деятельности комиссий по урегулированию конфликта интересов на муниципальной службе

(Андриченко Л. В., Плюгина И. В.) ("Журнал российского права", 2014, N 2) Текст документа

ПРОБЛЕМЫ РЕГЛАМЕНТАЦИИ СТАТУСА И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ КОМИССИЙ ПО УРЕГУЛИРОВАНИЮ КОНФЛИКТА ИНТЕРЕСОВ НА МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЕ

Л. В. АНДРИЧЕНКО, И. В. ПЛЮГИНА

Андриченко Людмила Васильевна, руководитель Центра публично-правовых исследований ИЗиСП, доктор юридических наук, профессор.

Плюгина Инна Владимировна, и. о. ведущего научного сотрудника Центра публично-правовых исследований ИЗиСП, кандидат юридических наук.

В целях совершенствования организационно-управленческого механизма предупреждения и противодействия коррупции созданы комиссии по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов (в том числе на муниципальном уровне). Однако на практике выявлен ряд проблем, существенно снижающих эффективность деятельности этих комиссий. В статье проведен анализ указанных проблем и предложены рекомендации по их преодолению.

Ключевые слова: муниципальная служба, комиссии по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов, конфликт интересов, коррупция, предупреждение коррупции, муниципальные служащие.

Problems of regulation of status and activity of commissions on settlement of conflict of interests on municipal service L. V. Andrichenko, I. V. Plyugina

Commissions on compliance with the requirements for official behavior and management of the conflict of interests in order to improve the organization and management mechanism for the prevention and combating of corruption (including at the municipal level) were set up. However, in practice, the problems on significantly reducing the effectiveness of the commissions were identified. The article examines these issues and offers recommendations for overcoming them.

Key words: municipal service, commissions on compliance with the requirements for official behavior and management of the conflict of interests, conflict of interests, corruption, prevention of corruption, municipal officials.

Правовое регулирование противодействия коррупции в муниципальных образованиях предполагает использование различных организационно-управленческих мер. В числе таких мер - создание специализированных антикоррупционных органов, а именно комиссий по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликтов интересов (далее - комиссии; комиссии по урегулированию конфликтов интересов), возникающих с участием муниципальных служащих. Деятельность комиссий является частью институциональной основы противодействия коррупции на муниципальном уровне. В настоящее время комиссии по урегулированию конфликтов интересов созданы почти во всех органах местного самоуправления. Комиссии должны служить связующим звеном между муниципальным органом, в котором они созданы, и правоохранительными и контролирующими органами; они наделены серьезными полномочиями, имеют спектр средств и методов предупреждения и борьбы с коррупционными проявлениями на муниципальной службе. По сути комиссии осуществляют досудебную процедуру административного разбирательства посредством участия третьей стороны, которая может и имеет право разрешать подобную ситуацию, а также выполняют функцию механизма защиты муниципального служащего от неправомерных действий руководителя. В муниципальных образованиях в соответствии с требованиями федерального законодательства и указов Президента РФ сформирована нормативно-правовая база противодействия коррупции на муниципальной службе. С учетом норм Указа Президента РФ от 1 июля 2010 г. N 821 "О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов" в муниципальных образованиях в установленном порядке приняты положения, на основании которых строится деятельность комиссий, направленная на оценку и установление фактов проявления коррупции со стороны лиц, занимающих муниципальные должности. Ежеквартально проводится мониторинг показателей деятельности комиссий. Вопросы, связанные с их функционированием, изучаются в ходе проведения проверок реализации органами местного самоуправления законодательства о муниципальной службе и антикоррупционного законодательства. Работа комиссий становится предметом обсуждения на совещательных мероприятиях, проводимых аппаратом полномочного представителя Президента РФ по федеральному округу. Основными вопросами, выносимыми на заседания комиссий, являются материалы или обращения, касающиеся: а) представления недостоверных или неполных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера; б) несоблюдения требований к служебному поведению и (или) требований об урегулировании конфликта интересов; в) дачи согласия на замещение должности в коммерческой или некоммерческой организации либо на выполнение работы на условиях гражданско-правового договора; г) невозможности по объективным причинам представить сведения о доходах супруги (супруга) и несовершеннолетних детей; д) обеспечения соблюдения требований к служебному поведению и (или) требований об урегулировании конфликта интересов либо осуществления мер по предупреждению коррупции. Деятельность комиссий направлена на снижение коррупции в работе муниципальных органов и способствует повышению доверия граждан к власти. В то же время анализ практики организации и деятельности комиссий в муниципальных образованиях позволил выявить ряд проблем, связанных с их функционированием. Так, нередки случаи нарушений в формировании состава комиссий. Они касаются несоблюдения условия о том, чтобы число членов комиссии, не замещающих должности муниципальной службы в муниципальном органе, составляло не менее 1/4 от общего числа членов комиссии. При этом в муниципальных правовых актах, утверждающих положения о комиссиях, отсутствуют указания на то, что проведение заседаний с участием только членов комиссии, замещающих должности муниципальной службы в органе местного самоуправления, недопустимо. Подобные нарушения не всегда предотвращаются органами государственной власти субъектов РФ при проведении правовой экспертизы муниципальных правовых актов по формированию указанных комиссий, хотя последние иногда формируются даже с полным игнорированием названного требования. Например, в состав комиссии по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих, замещающих должности муниципальной службы в аппарате администрации Петровского муниципального района Ставропольского края и ее структурных подразделениях, и урегулированию конфликта интересов вообще не были включены лица, не замещающие муниципальные должности, хотя в Положении о данной комиссии, утвержденном Постановлением администрации Петровского муниципального района Ставропольского края от 24 марта 2009 г. N 106, прямо указано, что "число независимых экспертов, привлекаемых к работе, должно составлять не менее 1/4 от общего числа членов комиссии". На практике состав данной комиссии был сформирован исключительно из руководителей и главных специалистов местной администрации <1>. Такой состав комиссии в аппарате администрации Петровского муниципального района Ставропольского края просуществовал более трех лет, однако ни прокуратура края, ни правовое управление правительства Ставропольского края не обратили внимания на указанное нарушение. -------------------------------- <1> Подобные нарушения имеют место и при формировании комиссий в других государственных органах или органах местного самоуправления. Например, состав комиссии по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов Тульской городской Думы не включает ни одного внешнего эксперта. См. распоряжение главы муниципального образования г. Тулы от 27 мая 2011 г. N 299-к "О комиссии по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов" // Тула. 2011. N 38.

Отсутствие в составе комиссии независимых экспертов приводит, по сути, к закрытому характеру работы комиссий, защите узковедомственных интересов, стремлению противодействовать утечке информации за пределы соответствующего муниципального органа. Однако урегулирование конфликта интересов (и другие вопросы, решаемые конфликтными комиссиями) является проблемой, имеющей общесоциальное значение. Необходимо учитывать и то, что конфликт интересов нередко является оценочной категорией, а значит, возможны разные подходы и разная оценка ситуации с его возникновением сторонами служебного контракта, в связи с чем требуется обеспечить присутствие на заседании комиссии лиц, которые могут способствовать более полному, независимому и объективному решению вопроса. Отсутствие легитимности состава комиссий дает формальное основание для оспаривания в судебном порядке их решений и признания недействительными. Встречаются случаи (в основном на уровне муниципальных образований), когда состав комиссии весьма ограничен: не более пяти, а иногда и трех человек. Так, состав комиссии по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов на муниципальной службе в администрации муниципального образования г. Сорск Республики Хакасия включает только трех человек: двух работников данной администрации и одного "независимого" члена комиссии <2>. И хотя формально требования по составу комиссии здесь соблюдены, такой подход к формированию комиссий может вызвать сомнения в объективности и независимости решений комиссии. Также следует учитывать, что заседание такой комиссии окажется неправомочным в случае возникновения прямой или косвенной личной заинтересованности хотя бы одного из членов комиссии, поскольку это может привести к конфликту интересов при рассмотрении вопроса, включенного в повестку дня заседания комиссии, т. е. когда соответствующий член комиссии не вправе принимать участие в рассмотрении вопроса. -------------------------------- <2> Подобные проблемы вполне объективно возникают особенно на уровне сельских поселений, где количество муниципальных служащих весьма ограничено, однако законодательство не определило особенности формирования таких комиссий. Полагаем, что полномочия таких комиссий в местных администрациях поселений должны передаваться по соглашениям органам местного самоуправления муниципальных районов.

Практика участия "сторонних" членов в составе комиссии также вызывает вопросы, в частности, о компетентности указанных представителей, поскольку отсутствует механизм их отбора и приглашения, что создает возможность для включения в состав комиссии знакомых и лояльных членов, необходимых для принятия нужного решения; не предусмотрены гарантии независимости и ответственность членов комиссии; не регламентируются вопросы оплаты труда. Данные вопросы нуждаются в детальной регламентации в федеральном законодательстве. Несмотря на предпринимаемые меры по активизации деятельности комиссий по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов <3>, активность работы комиссий во многих органах местного самоуправления остается довольно низкой. Нередкими являются случаи, когда в течение года ни разу не проводятся заседания комиссии, причем даже при наличии представления прокуратуры, связанного с указанием на нарушения в деятельности муниципальных служащих, например по несоблюдению ими ограничений и запретов, т. е. даже по тем вопросам, которые напрямую должны относиться к компетенции этих органов. В некоторых муниципальных образованиях не осуществляется планирование работы комиссий, руководители которых считают, что их деятельность связана только с фактами обращений в эти органы со стороны граждан или уполномоченных органов, и на практике это приводит к бездействию комиссий. На заседаниях комиссий не рассматриваются организационные вопросы их работы, не анализируются вопросы антикоррупционного мониторинга, проводимого в муниципальном образовании. Комиссиями не проводятся организационные совещания с участием заинтересованных органов управления, на которых бы рассматривались итоги выполнения мероприятий антикоррупционной направленности на муниципальной службе соответствующего органа, вопросы практической реализации законодательства РФ о муниципальной службе и противодействии коррупции, а также предложения по повышению эффективности принимаемых мер. -------------------------------- <3> Такие требования иногда приобретают форму чисто административного предписания. Например, правительство Ставропольского края разослало письма в органы исполнительной власти субъектов РФ и в органы местного самоуправления с требованием активизации деятельности комиссий по урегулированию конфликта интересов.

Еще одной проблемой низкой активности работы указанных комиссий является недостаточность квалифицированных кадров, что особенно заметно на уровне поселений. Во многих субъектах РФ не проводится специальное обучение председателей и членов комиссий органов местного самоуправления. Отдельные субъекты РФ вообще не считают необходимым проводить соответствующее обучение, полагая, что не должны тратить средства бюджета субъекта РФ на эти цели. В то же время в отсутствие поддержки со стороны субъектов РФ муниципальные образования в большинстве своем обеспечить подготовку председателей и членов комиссий не в состоянии. В связи с этим представляется неоправданной ссылка некоторых субъектов РФ на то, что в возникновении подобных проблем виноват федеральный центр, который не провел разграничения полномочий между различными уровнями осуществления публичной власти в сфере противодействия коррупции. В соответствии со ст. 35 Федерального закона от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" именно субъекты РФ должны принимать программы развития муниципальной службы, которые финансируются за счет средств бюджетов субъектов РФ. В рамках указанных программ должно проводиться в том числе и обучение руководителей и членов комиссий по урегулированию конфликта интересов. Следует отметить также недостаточное методическое обеспечение работы названных комиссий на муниципальном уровне либо его полное отсутствие. Не определены органы, которые должны координировать со стороны субъекта РФ вопросы организации и деятельности комиссий, а также повышения квалификации их руководителей и членов комиссий. Исключения из данной негативной практики составляют только отдельные субъекты. Например, Управлением Президента Республики Татарстан по вопросам антикоррупционной политики совместно с Департаментом по делам государственных гражданских служащих при Президенте Республики Татарстан проводятся обучающие семинары-совещания для ответственных лиц за работу по профилактике коррупционных и иных правонарушений в органах местного самоуправления г. Казани, а также для представителей Совета по противодействию коррупции в г. Казани, комиссии органов местного самоуправления и муниципального органа г. Казани по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов, цель которых - разъяснение положений законодательства, регулирующего деятельность указанных комиссий, о государственной и муниципальной службе, о противодействии коррупции. Для помощи в решении методических вопросов деятельности комиссий по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов в органах местного самоуправления Республики Татарстан было подготовлено методическое пособие, которое на данный момент является единственной объемной и подробной разработкой соответствующего профиля в Российской Федерации <4>. Представляется, что такая практика требует ее заимствования и в других субъектах РФ. Это позволит снизить встречающиеся ошибки в работе комиссий, обусловленные тем, что практика их деятельности пока не наработана, не имеется алгоритмов принятия решений. -------------------------------- <4> См.: Организация работы комиссий по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов в органах местного самоуправления Республики Татарстан: Метод. пособие / Рук. авт. кол. П. А. Кабанов. Казань, 2012.

Со стороны прокуратуры субъектов РФ и уполномоченных органов государственной власти субъектов РФ не всегда проводится проверка организации деятельности комиссий по урегулированию конфликта интересов, а также работы подразделений кадровых служб органов местного самоуправления по профилактике коррупционных и иных правонарушений. В связи с этим не всегда вовремя выявляются проблемы в организации и работе комиссий, о которых говорилось выше, что снижает профилактическую составляющую в противодействии коррупции. Многие проблемы в рассматриваемой сфере обусловлены недостатком федеральных законодательных установлений к порядку формирования, структуре и компетенции названных комиссий. В настоящее время отдельные вопросы, связанные с порядком формирования и деятельности указанных комиссий, содержатся в Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и федеральном законодательстве о муниципальной службе в Российской Федерации. Правда, там содержатся лишь отдельные, отрывочные положения и не определены общие вопросы статуса указанных комиссий. При подготовке положений для определения статуса таких комиссий муниципальные образования ориентируются на Положение о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов, утвержденное Указом Президента РФ от 1 июля 2010 г. N 821. Однако данное Положение касается лишь комиссий, создаваемых в федеральных органах государственной власти, не регламентируя целый ряд вопросов, необходимых для определения статуса комиссий в муниципальных образованиях. Поэтому муниципальные образования по-разному регулируют вопросы формирования и статуса указанных комиссий, не всегда устанавливая четкие гарантии обеспечения их деятельности. В связи с этим полагаем, что необходимы более жесткие требования относительно состава комиссий, порядка их формирования, определения полномочий, а также организации деятельности, которые должны быть закреплены на законодательном уровне (прежде всего в Федеральных законах "О противодействии коррупции" и "О муниципальной службе в Российской Федерации"). Каждый член комиссии должен быть наделен не только правами, но и обязанностями, которые должны быть конкретны. Например, члены комиссии обязаны уважать права государственного гражданского и муниципального служащего, вызванного на заседание комиссии по тем или иным причинам, вести процесс рассмотрения конкретной ситуации беспристрастно и на основании принципа презумпции невиновности гражданина, замещающего должность государственной гражданской службы субъекта РФ, а также не распространять информацию по вопросам, рассмотрение которых не завершено комиссией. Действующее законодательство не содержит перечня основных принципов, на которых должна строиться работа комиссии и всех ее членов. К их числу должны быть отнесены принципы: презумпции невиновности гражданского служащего, который является участником ситуации, связанной с понятием "конфликт интересов"; уважительного отношения к гражданскому служащему, а также к его полномочному представителю, участвующему в процессе выяснения всех обстоятельств ситуации, рассматриваемой комиссией; конфиденциальности сведений, полученных всеми участниками данного разбирательства на любом из заседаний комиссии; беспристрастного ведения разбирательства на любом из этапов работы комиссии; поиска объективной истины и др. <5>. -------------------------------- <5> См. об этом: Соловьев А. Служебное поведение и конфликт интересов // Кадровик. Трудовое право для кадровика. 2009. N 10. С. 39 - 47.

Необходимо рассмотреть вопрос о предоставлении права запроса информации, необходимой для разрешения вопросов, поставленных перед комиссиями, у граждан и организаций <6>. Такие вызовы и запросы могли бы иметь обязательный характер для лиц, к которым они обращены. Неисполнение законного требования комиссии по урегулированию конфликта интересов должно обеспечиваться мерами административной, а в отношении должностных лиц органов местного самоуправления и дисциплинарной ответственности. Для этого представляется необходимым внести соответствующие изменения в Кодекс РФ об административных правонарушениях и в федеральное законодательство о муниципальной службе. Отказ от сотрудничества с такой комиссией или игнорирование требований законодательства должны быть безусловным основанием к увольнению с муниципальной службы. Это обеспечит возможность комиссиям собрать необходимую информацию в полном объеме. -------------------------------- <6> Подобные предложения уже встречались в научной литературе. См.: Братановский С. Н., Зеленов М. Ф. Специфика правового регулирования деятельности комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных и муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов // Российская юстиция. 2011. N 10. С. 52 - 57.

Комиссии не должны ждать сообщений из правоохранительных органов и от граждан о проступках работников. Важно наладить четкое взаимодействие комиссий с правоохранительными и иными органами для систематического обмена информацией о правонарушениях, об организации проверок поступивших сведений и по другим направлениям. Такой подход позволит наладить совместную работу и свести к минимуму возникающие организационные издержки. Следует четче определить механизм и технологии взаимодействия комиссий с кадровыми службами. В положениях о комиссиях на уровне муниципальных образований не всегда ясно определены форма и содержание работы комиссий во взаимодействии с кадровой службой, с руководством муниципального органа в ходе оказания ему содействия в обеспечении исполнения служащими своих обязанностей и предупреждения коррупции. В связи с этим у руководства соответствующих органов может развиться стремление полностью возложить на комиссию проведение работы по контролю за соблюдением принципов служебного поведения служащих и тем самым уйти от персональной ответственности за данный участок работы. Формирование состава этих комиссий должно быть предметом особого внимания глав муниципальных образований. Ко всем членам комиссии необходимо предъявлять требования, касающиеся наличия опыта работы и знаний в области правовых и этических аспектов защиты прав и свобод человека и гражданина; члены комиссии должны иметь общественное признание, хорошую репутацию, обладать высокими нравственными качествами, уметь брать на себя ответственность за участие в принятии коллективного решения. Членами комиссии должны быть люди, проявившие высокую гражданственность, аналитическое мышление, объективность и независимость в суждениях. В настоящее время не решены вопросы сроков согласования кандидатур в состав комиссии из числа представителей образовательных учреждений, общественных и профсоюзных организаций. В нормативных правовых актах муниципальных образований не упоминается, каким именно документом представляются в комиссию названные согласованные кандидатуры. Очевидно, что таким документом может быть письменный ответ на запрос руководителя органа местного самоуправления с указанием персональных данных представляемого к работе в комиссии кандидата. Не урегулированы вопросы, связанные с установлением требований к членам комиссий - независимым экспертам, например, касающимся наличия у них гражданства РФ, отсутствия сведений о судимости и т. д. Не ясными остаются и некоторые правовые последствия принятия комиссиями решений. Так, согласно ст. 12 Федерального закона "О противодействии коррупции" гражданин, замещавший должность муниципальной службы, включенную в перечень, установленный нормативными правовыми актами РФ, в течение двух лет после увольнения с муниципальной службы имеет право замещать на условиях трудового договора должности в организации и (или) выполнять в данной организации работы (оказывать данной организации услуги) в течение месяца стоимостью более 100 тыс. руб. на условиях гражданско-правового договора (гражданско-правовых договоров), если отдельные функции муниципального (административного) управления данной организацией входили в должностные (служебные) обязанности муниципального служащего, только с согласия соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов. Таким образом, речь идет об ограничениях, налагаемых на гражданина, замещавшего должность муниципальной службы, при заключении им трудового или гражданско-правового договора. В то же время, если комиссия не дает своего согласия гражданину на осуществление трудовой деятельности в указанной организации, то не ясен механизм судебного обжалования соответствующего решения. Согласно Гражданскому процессуальному кодексу РФ для граждан, если они считают, что нарушены их права и свободы, существует возможность оспорить в суде решение, действие (бездействие) только органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего. Вместе с тем правовая природа комиссии такова, что она не является государственным или муниципальным органом. При этом решение по указанным вопросам принимает именно комиссия, а не должностное лицо, возглавляющее орган государственной власти или местного самоуправления, при котором создается и действует данная комиссия. Таким образом, судебное обжалование решения комиссии в рамках гл. 25 "Производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих" ГПК РФ практически невозможно. По сути, существующее правовое регулирование нарушает конституционные права указанных граждан на судебное обжалование. Вторая возможность обжалования решения комиссии - обращение гражданина непосредственно в вышестоящий в порядке подчиненности орган государственной власти, орган местного самоуправления, к должностному лицу, государственному или муниципальному служащему, также не реализуема, поскольку комиссия не имеет вышестоящего в порядке подчиненности органа, а возможность руководителя органа, в рамках которого создана и действует комиссия, отменить решение комиссии не установлена. Для эффективной деятельности комиссии в положениях целесообразно закрепить основания и порядок вывода членов комиссии из ее состава <7>. Это может быть личное письменное заявление лица; его увольнение с государственной (муниципальной) службы; перевод на другую работу и др. Основаниями также могут служить уклонение члена комиссии от работы в ее составе; получение членом комиссии иностранного гражданства; осуждение члена комиссии за совершение преступления и вступление в законную силу приговора суда; увольнение члена комиссии из научной организации, образовательного учреждения среднего, высшего или дополнительного профессионального образования, которое его рекомендовало в состав комиссии; выход члена комиссии из состава общественной или профсоюзной организации, которая его рекомендовала в состав комиссии, и др. -------------------------------- <7> См. об этом: Астанин В. В. Комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов (анализ и оценка предмета деятельности и коррупциогенных рисков участия экспертов в их работе) // Российская юстиция. 2009. N 2. С. 13.

Решение указанных вопросов может способствовать повышению статуса указанных комиссий, обеспечит их более эффективную роль в профилактике и пресечении коррупции в субъектах РФ и муниципальных образованиях.

Библиографический список

Астанин В. В. Комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов (анализ и оценка предмета деятельности и коррупциогенных рисков участия экспертов в их работе) // Российская юстиция. 2009. N 2. Братановский С. Н., Зеленов М. Ф. Специфика правового регулирования деятельности комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных и муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов // Российская юстиция. 2011. N 10. Организация работы комиссий по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов в органах местного самоуправления Республики Татарстан: Метод. пособие / Рук. авт. кол. П. А. Кабанов. Казань, 2012. Соловьев А. Служебное поведение и конфликт интересов // Кадровик. Трудовое право для кадровика. 2009. N 10.

------------------------------------------------------------------

Название документа