(Кимлацкий О. А., Мачульская И. Г.) («Государственная власть и местное самоуправление», 2008, N 8)
О СОСТОЯНИИ БОРЬБЫ С КОРРУПЦИЕЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ <1>
О. А. КИМЛАЦКИЙ, И. Г. МАЧУЛЬСКАЯ
——————————— <1> Аналитический вестник Аналитического управления Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. 2007. N 6(351). С. 4 — 17.
Кимлацкий О. А., начальник отдела национальной безопасности Аналитического управления, кандидат политических наук.
Мачульская И. Г., заместитель начальника отдела национальной безопасности Аналитического управления, кандидат юридических наук.
Пагубное воздействие коррупции ощущается в любой стране независимо от государственного устройства или традиций <2>. ——————————— <2> Считается, что одним из самых коррумпированных режимов в истории была фашистская Германия. В настоящее время существует три модели системной коррупции: азиатская (коррупция — привычное общественно приемлемое культурное и экономическое явление, связанное с функционированием государства); африканская (власть продается «на корню» группе основных экономических кланов, договорившихся между собой, и политическими средствами обеспечивает надежность их существования); латиноамериканская (попустительство коррупции дает возможность теневым и криминализированным секторам экономики достигнуть могущества, соизмеримого с государственным).
Исследования, проводимые Институтом Всемирного банка, показывают, что ежегодно в мире выплачивается взяток на сумму в 1 трлн. долл. Эти цифры постоянно растут и свидетельствуют о глобальных масштабах распространения коррупционных отношений. Расширяющееся политическое и экономическое сотрудничество превращает это асоциальное явление в интернациональную проблему. Слово «коррупция» (от лат. corruptio) означает «порча, подкуп». Справочный документ ООН о международной борьбе с коррупцией определяет ее как «злоупотребление государственной властью для получения выгоды в личных целях». Модельный закон о борьбе с коррупцией <3> МПА СНГ дает более развернутое определение: ——————————— <3> Принят в г. Санкт-Петербурге 03.04.1999 Постановлением N 13-4 на 13-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ.
«Коррупция (коррупционные правонарушения) — не предусмотренное законом принятие лично или через посредников имущественных благ и преимуществ государственными должностными лицами, а также лицами, приравненными к ним, с использованием своих должностных полномочий и связанных с ними возможностей, а равно подкуп данных лиц путем противоправного предоставления им физическими и юридическими лицами указанных благ и преимуществ». В российском законодательстве определение коррупции отсутствует. Тем не менее это явление стало нормой в политике, экономике и общественной жизни России. Коррупция уже не угрожает этим сферам, а является их составной частью. Каждый россиянин платит коррупционный налог, скрытый в цене на продукты питания и товары первой необходимости, проезд в транспорте, коммунальные услуги, строительство жилья и дорог, услуги медицины и образовательной сферы. По данным социологических опросов, проведенных Фондом общественного мнения (ФОМ) в марте 2008 года, 55% россиян считают, что искоренить коррупцию в нашей стране невозможно, 34% утверждают, что это реально, 11% респондентов затруднились с ответом. Коррупция стала реальной угрозой национальной безопасности, так как: — сводит на нет или тормозит крупномасштабные экономические и социальные преобразования, саморазвитие Российского государства; — расширяет сектор теневой экономики, уменьшает налоговые поступления в бюджет, делает неэффективным использование бюджетных средств; — негативно влияет на имидж страны в глазах ее политических и экономических партнеров, ухудшает инвестиционный климат; — увеличивает имущественное неравенство граждан; — формирует в общественном сознании представление о беззащитности граждан и перед преступностью, и перед лицом власти; — является питательной средой для организованной преступности, терроризма и экстремизма; — приводит к деградации моральных ценностей общества, исконных национальных традиций и обычаев; — оказывает негативное воздействие на формирование политической элиты, избирательный процесс, деятельность органов власти и институтов гражданского общества. К общим причинам коррупции в России относятся: — стремительный непродуманный переход к рыночным отношениям на фоне глобализационных процессов в мире <4>; ——————————— <4> Некоторые эксперты вполне серьезно считают, что сразу после распада Советского Союза коррупция сыграла даже положительную роль. В отсутствие законодательства, соответствующего новым реалиям, тотальное взяточничество помогало бизнесменам существенно снижать стоимость бизнеса и эффективно его развивать. Но вскоре коррупция настолько тесно вплелась в экономическую, государственную и общественную ткань, что стала теневым каналом общегосударственного управления.
— кардинальное изменение государственного устройства; — необоснованная приватизация, проведенная со значительными нарушениями, в результате которой в выигрыше оказалась незначительная часть новых собственников; — неэффективность управления (незаконченность и несовершенство административной реформы); — изъяны законодательства и его отставание от развития социально-экономических отношений; — состояние общественной морали, насаждение новых нравственных ценностей, центральное место среди которых занимает культ личного преуспевания и обогащения, а деньги являются мерилом и эквивалентом жизненного благополучия; — высокий разрыв между очень богатыми и очень бедными слоями населения; — правовая неграмотность подавляющей части населения страны; — неэффективность функционирования большинства институтов власти; — кадровая, техническая и оперативная неподготовленность правоохранительных органов к противодействию организованной преступности, в том числе коррумпированным структурам всех уровней власти; — отсутствие развитого гражданского общества, демократических традиций; — низкое материальное обеспечение государственных служащих и отсутствие гарантированного социального пакета. Специфика национальной коррупции заключается в: — наличии мощной, широко разветвленной теневой экономики и огромных незаконных доходов, значительная часть которых — основной источник финансирования коррупционеров; — неконтролируемом обращении дополнительных денежных масс, вызванных высокими ценами на энергоносители на мировом рынке; — неисполнении или ненадлежащем исполнении принимаемых законов и мер по противодействию коррупции; — запутанности, сложности, противоречивости и возможности неоднозначного толкования действующих правовых норм; — наличии множества подзаконных актов, которые произвольно толкуют нормы действующего законодательства; — слабости и фактической зависимости от исполнительной власти судебной системы; — отсутствии системы контрольных органов, в том числе парламентского и общественного контроля; — минимальном риске разоблачения коррупционеров и отсутствии жестких по отношению к ним репрессивных мер (условное или отложенное наказание, помилование по амнистии и т. д.); — отсутствии гарантированного правового статуса и достойного пенсионного обеспечения государственных и муниципальных служащих; — исключительной, по сравнению с другими демократическими государствами, монополии чиновничества на принятие решений; — большом объеме решений, которые чиновники вправе принимать единолично; — широком и беспрепятственном кадровом обмене между властными и коммерческими структурами; — вовлечении родственников в коррупционный процесс на низовом уровне власти и в быту; — постоянном усложнении и модификации форм и способов коррупционных проявлений; — коррупционности избирательных процессов (так называемый административный ресурс) и криминализации политических партий; — международной направленности российской коррупции <5>; ——————————— <5> По оценкам ООН, ежегодно в мире легализуется до 500 млрд. долл. — так называемых грязных денег, поступающих из России, в том числе и по каналам коррупции, что составляет около 8% от общего объема международной торговой деятельности.
— беспрецедентном развитии бытовой коррупции, основанной на исторически обусловленном принципе управления Российским государством — институте кормления. В результате у большой части населения страны исторически сложился стереотип коррупции как этически приемлемой формы разрешения личных проблем. По данным Фонда общественного мнения (март 2008 г.), 54% россиян терпимо относятся к тому, что приходится давать взятки должностным лицам, 27% опрошенных признались, что им доводилось «делать подношения» чиновникам. Причем молодые люди проявляют более толерантное отношение к взяточничеству, чем пожилые. Эксперты выделяют коррупционный потенциал отдельных регионов Российской Федерации. Коррупция наиболее распространена в тех регионах, которые обладают наибольшими экономическими ресурсами, особенно там, где они сконцентрированы у ограниченного количества субъектов хозяйственной деятельности. К числу наиболее коррумпированных территорий относятся: крупные города, транспортные узлы, прибрежные и приграничные города, порты. В то же время специалисты утверждают, что в России нет зон, свободных от коррупции. Как показывает большинство социологических опросов, наиболее коррумпированными являются: здравоохранение, жилищно-коммунальная сфера, образование, властная система, правоохранительные, налоговые и таможенные службы. Наибольшую опасность представляет коррупция в органах государственной власти и местного самоуправления, а также в экономике. Здесь получают распространение такие проявления коррупции, как: — завышение затрат на капитальное строительство и приобретение дорогостоящего оборудования; — развитие собственного бизнеса за счет создания финансовых стимулов или выплаты так называемых откатов врачам за направление пациентов в конкретную организацию, зачастую возглавляемую их родственниками; — получение взяток за вмешательство в практику найма, лицензирования, аккредитации или сертификации тех или иных структур; — создание подконтрольных чиновникам муниципальных образований управляющих компаний, фирм по оказанию населению коммунальных услуг, сдача муниципальных нежилых помещений за вознаграждение коммерческим структурам; — с введением системы Единого государственного экзамена (ЕГЭ) стали отмечаться факты взяток за обеспечение высоких баллов. Причем основная их часть переместилась в школы. Например, по итогам ЕГЭ в 2007 г. наивысшие баллы по русскому языку получили выпускники республик Северного Кавказа. По мнению большинства экспертов, среди ветвей власти в России самой коррумпированной является исполнительная власть. При непосредственном участии чиновников происходит передел собственности: путем заказных банкротств, недружественных слияний и поглощений, всевозможных корпоративных конфликтов, связанных с захватом чужого бизнеса, в том числе с распространившимися в последнее время рейдерскими захватами собственности. По оценкам экспертов, прибыль рейдеров соизмерима с доходами от торговли наркотиками. И если выгода от рейдерства в промышленности оценивается в 500%, то в сельском хозяйстве — в 1000%. В результате громадные сельскохозяйственные угодья выводятся из оборота. Это ведет к дальнейшему обнищанию сельских жителей, сокращению производства продуктов питания, их удорожанию, торможению реализации национального проекта «Развитие АПК». Размах нынешнего криминального российского рейдерства был бы невозможен без высокой коррумпированности органов государственной власти и местного самоуправления. В корыстном потворстве сомнительным сделкам с землей и прямом нарушении законов, по данным Генеральной прокуратуры России, уличены судьи, судебные приставы, сотрудники правоохранительных, налоговых, исполнительных органов власти, местных администраций. Кроме того, в экономике признаются наиболее взяткоемкими: кредитно-финансовая сфера, денежное обращение, внешняя торговля, рынок ценных бумаг, операции с недвижимостью, рынок драгоценных металлов и камней. Менее подвержены коррупции малопрактикующая частная медицина, мелкий бизнес, а также инновационный бизнес, эффективность которого коррупционеры пока затрудняются оценить. Одной из наиболее коррупционных сфер является закупка товаров (работ, услуг) для государственных нужд. Ежегодно Россия теряет около 1% ВВП из-за коррупции в системе госзаказа. Наиболее критической является ситуация в банковской сфере, так как через лжебанки, создаваемые на 1 — 3 месяца, легализуются многомиллиардные суммы с помощью подставных фирм. Большая часть средств — выручка от незаконного бизнеса. Обналиченные, «живые» деньги идут на подкуп чиновников и политиков, расширение теневой экономики, воспроизводство организованной преступности, закупку оружия для террористических и экстремистских центров. В области социального обеспечения получило широкое развитие выселение из квартир одиноких пенсионеров через систему патронажа и незаконного отъема у них жилья. В этом случае происходит не только противоправное взаимодействие муниципальных чиновников с сотрудниками правоохранительных органов, но и их «сращивание» с представителями криминальных структур. Не без участия должностных лиц региональной и муниципальной власти расхищаются средства, выделяемые на содержание инвалидов и стариков. Скрытые формы такого хищения — закупка медикаментов, продуктов питания и других предметов потребления по завышенным ценам, а также с истекающими или истекшими сроками годности. Коррупционные явления получили распространение и в судебной системе. Известны факты, когда судьи в арбитражах и судах общей юрисдикции решают дела в пользу более обеспеченной стороны. Отмечаются случаи затягивания дел по ходатайствам заведомо проигрывающей стороны процесса, что часто используется для удержания незаконно захваченной собственности и извлечения максимальной прибыли из нее. Проводимые социологические опросы показывают, что лишь 14% респондентов ответили, что нынешний суд объективен, более 21% полагают, что он не объективен, а свыше 57% считают, что «все дело в цене». Эксперты отмечают, что в России достаточно велика коррумпированность избирательного процесса. Коррупция здесь выражается в незаконном финансировании избирательных кампаний, информационном обеспечении выборов организациями и СМИ из корыстной или иной заинтересованности, подкупе лиц, призванных обеспечивать открытость и гласность избирательного процесса (наблюдатели, члены избирательных комиссий с правом совещательного голоса). В последние годы лидерами крупных организованных преступных формирований проводится активная деятельность по внедрению своих представителей в органы законодательной и исполнительной власти всех уровней для лоббирования своих интересов. Имея обширные возможности и связи, они активно осваивают выборную систему, направляя значительные материальные и финансовые ресурсы в избирательные фонды своих представителей. Наиболее активные из них сами баллотируются на разные выборные посты. Об актуальности этой проблемы говорят и результаты социологических исследований. Так, по данным опроса ФОМ, 76% россиян уверены, что в органах власти их регионов есть лица, связанные с организованной преступностью. При этом 63% респондентов считают, что это весьма распространенное явление, а 45% отметили, что по сравнению с началом 90-х годов криминальных элементов во власти стало значительно больше. Как показывает статистика коррупционных скандалов, наиболее привлекательной для организованной преступности является муниципальная власть из-за сравнительной немногочисленности электората и значительности неконтролируемых финансовых потоков, вызванных передачей государственных полномочий на муниципальный уровень. Проникновению представителей организованной преступности в органы власти способствуют: деформация общественного сознания, низкая правовая и политическая культура населения, его недостаточная политическая активность. Коррупционные проявления проникли и в институты гражданского общества. Отдельные неправительственные организации антикоррупционной направленности либо вовлечены в процесс противоборства различных групп влияния, в том числе финансово-промышленных, и используются ими как средства давления на конкурентов, либо занимаются собственным бизнесом, не имеющим ничего общего с противодействием коррупции. Не оправдывают своей роли в противодействии коррупции средства массовой информации. Заказные статьи, зависимость от владельцев, погоня за «жареными», но не проверенными фактами, скрытая реклама — свидетельства того, что и СМИ вовлечены в общий коррупционный процесс. Таким образом, эффективность мер антикоррупционного противодействия со стороны государственных структур и институтов гражданского общества оказывается крайне низкой, неадекватной масштабам этого явления и угрозам национальной безопасности России. С учетом того что в молодежной среде существует весьма терпимое отношение к взяткам, эта проблема еще долгое время останется актуальной. Нельзя утверждать, что борьба с коррупцией в стране не ведется. Следует отметить, что в субъектах Российской Федерации антикоррупционные инициативы встречаются гораздо чаще, чем на федеральном уровне (имеется в виду создание как самостоятельных антикоррупционных центров, комитетов, коалиций, советов, так и при главах субъектов Российской Федерации, муниципальных образований). Более двух десятков регионов приняли законы о противодействии коррупции или аналогичные региональные программы. МВД России ежегодно проводит проверки законности реализации национальных проектов. В какой-то мере это способствует снижению коррупционной составляющей в здравоохранении, образовании, жилищно-коммунальном хозяйстве и строительстве, аграрном комплексе. Но огромные денежные ресурсы, поступающие из бюджетов всех уровней на реализацию национальных и региональных проектов, представляют особый интерес для коррупционеров и мошенников. Придумываются все новые и новые схемы увода и распыления государственных средств (например, многоступенчатые пирамиды субподрядчиков). В правовой сфере началась работа над имплементацией в российское законодательство положений, предусмотренных подписанными Россией Конвенцией ООН против коррупции и Конвенцией Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию. Первым таким шагом стало возвращение в национальное законодательство института конфискации имущества за коррупционные деяния, усилена уголовная ответственность за такие должностные преступления, как служебный подлог и халатность, заканчивается разработка проекта федерального закона о противодействии коррупции. Неэтично и огульно обвинять всех чиновников в нечистоплотности и вымогательстве взяток. В стране достаточно много людей, которые стремятся работать честно и прозрачно. В то же время, учитывая, что коррупция в России является системным явлением, эффективная борьба с ней возможна только при использовании комплекса экономических, политических, правовых, социальных и информационно-пропагандистских мер. Предложения по совершенствованию антикоррупционной государственной политики: в правовой сфере: — начать системный пересмотр действующего законодательства на предмет коррупциогенности. Сейчас российское законодательство состоит из разновременных актов: принятых недавно, в начале 90-х годов прошлого века, еще в советское время. Они регулируют концептуально различные социально-экономические правоотношения. Кроме того, законодательные акты устанавливают одни правила, а подзаконные — их искажают и интерпретируют. Несогласованность норм, их отсылочный характер, противоречие друг другу, возможность произвольного толкования — питательная среда для коррупции в самых разных ее проявлениях; — ввести в практику обязательный анализ законопроектов и ведомственных правовых документов на коррупциогенность; — усовершенствовать в действующем законодательстве механизмы принятия решений органами государственной власти и местного самоуправления, сделав их более прозрачными и публичными; — ускорить разработку и принятие Федерального закона «О противодействии коррупции в Российской Федерации», разработать и принять Федеральные законы «О лоббизме», «О доступе к информации»; — ускорить имплементацию ратифицированных Российской Федерацией Конвенции ООН против коррупции и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию в российское законодательство; — внести поправки в федеральное законодательство в части установления ответственности должностных лиц за неэффективное распределение бюджетных средств; — ускорить присоединение Российской Федерации к Конвенции Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию, Конвенции Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при совершении международных коммерческих сделок; — разработать и внедрить ведомственные, региональные антикоррупционные программы; взятка должна стать невыгодной. Карьерный рост, заработная плата и материальное обеспечение старости должны быть поставлены в прямую зависимость от того, как чиновник исполняет свой служебный долг. При этом протекционистские меры должны сочетаться с ограничительными и репрессивными; — разработать и принять этические кодексы поведения для всех ветвей и уровней власти в Российской Федерации; — восстановить институты парламентского и общественного контроля путем внесения изменений в Конституцию Российской Федерации; в организационно-административной сфере: — разработать национальную программу борьбы с коррупцией долгосрочного действия; — создать национальную антикоррупционную систему по аналогии с антитеррористической и антинаркотической и специализированный межведомственный федеральный орган по противодействию коррупции при Президенте Российской Федерации; — организовать стажировки российских специалистов в странах, в которых успешно реализуются программы противодействия коррупции (по ведомственной принадлежности); — сформировать систему кадрового резерва власти, которая бы позволяла отбирать кандидатов на должности, проводить их проверку на профессиональную пригодность; коллегиально, на многовариантной основе принимать решения о рекомендации этих людей на ту или иную государственную должность; — повысить престиж государственной службы; существенно увеличить денежное содержание государственных служащих с предоставлением гарантированного социального пакета; — регулярно проводить выборочные сравнительные проверки реальной стоимости имущества должностных лиц и их легальных доходов, невзирая на лица; — максимально исключить личное общение чиновников и граждан, постепенно вводя электронные формы документов и современные информационные технологии; — организовать при органах прокуратуры телефоны доверия, по которым граждане могли бы сообщать о фактах коррупции; в системе гражданского общества: — разработать программы повышения правовой грамотности населения с участием общественных объединений и средств массовой информации; — развивать механизмы независимой общественной экспертизы решений, принимаемых органами государственной власти и местного самоуправления; — создавать государственно-общественные консультации граждан по защите их прав и свобод в отношениях с органами власти и местного самоуправления; в информационно-пропагандистской сфере: — поддерживать и поощрять те средства массовой информации и общественные объединения, которые занимаются антикоррупционной пропагандой, распространением идей законности и правопорядка в стране; — постоянно информировать общество о реализации антикоррупционных программ в России и за рубежом; — публично противостоять мифу о непобедимости коррупции в стране.
