О «чрезвычайном праве» и праве чрезвычайной ситуации

(Калина Е. С.) («Административное право и процесс», 2013, N 10) Текст документа

О «ЧРЕЗВЫЧАЙНОМ ПРАВЕ» И ПРАВЕ ЧРЕЗВЫЧАЙНОЙ СИТУАЦИИ

Е. С. КАЛИНА

Калина Елена Семеновна, доцент кафедры конституционного и административного права Южно-Уральского государственного университета, кандидат юридических наук, доцент.

В статье обоснована необходимость строгого отграничения законодательства, регулирующего деятельность по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, от так называемого чрезвычайного законодательства; показана необходимость терминологического уточнения понятий, используемых в сфере правового регулирования борьбы с чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера.

Ключевые слова: чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайное положение, административные режимы.

On the «emergency law» and the right to emergency E. S. Kalina

The article gives justification for strict demarcation of legislation governing the prevention and elimination of emergency situations of natural and man-made, from the so-called «emergency laws», the necessity to clarify the concepts of terminology used in the legal regulation of emergency management of natural and man-made.

Key words: emergency situations of natural and man-made disasters, emergency, administrative regimes.

Жизнь современного человека подвержена многочисленным рискам. Часть из этих рисков связаны с участившимися природными катаклизмами — землетрясениями, падениями метеоритов, наводнениями, лесными пожарами и др., другие являются неизбежными издержками технического прогресса и активного покорения человеком сил природы. Вся жизнедеятельность современного человека, организации, исполнительного органа государственной или местной власти подчинена необходимости постоянно помнить об опасности возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, стараться в своей деятельности не увеличивать, а всемерно уменьшать вероятность наступления этих нежелательных событий, но в то же время быть к ним всегда готовыми, а в условиях, если такая ситуация все же наступит, уметь правильно действовать, с тем чтобы максимально снизить количество потерь от чрезвычайной ситуации и, насколько это возможно, быстро ликвидировать ее последствия. С учетом этого сам термин «чрезвычайный» в применении к указанным ситуациям обнаруживает свою внутреннюю двойственность. В толковых словарях слово «чрезвычайный» определяется двумя несовпадающими значениями: во-первых, «чрезвычайный» означает «превосходящий обычную меру… очень большой, очень сильный» <1>, во-вторых, «экстренный, не предусмотренный обычным течением дел, специально назначаемый» <2>. Первое значение термина «чрезвычайный» относится к явлениям, событиям, которые отличаются от обычного течения дел количественно, своими крупными масштабами, второе — к действиям и решениям, выходящим за черту обычного, регулярного, отменяющим обычный порядок. ——————————— <1> Толковый словарь русского языка. В 4 т. / Под ред. Д. Н. Ушакова. М.: Русские словари. Т. 4. Ст. 1292. <2> Там же.

Надо признать, что различия между этими двумя смысловыми значениями одного и того же слова очень велики и часто недооцениваются. В первом своем значении оно относится к чрезвычайным ситуациям природного и техногенного характера — тем ситуациям, к которым мы должны быть всегда готовы и всегда должны иметь под рукой средства, в т. ч. правовые, для правильного поведения в этих ситуациях. Если наступление чрезвычайной ситуации природного или техногенного характера оказалось непредусмотренным, если органы государственной и местной власти, органы Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (ЕСЧС) оказались неподготовленными к ней, то это может означать лишь то, что эти органы не выполнили своих функций, возложенных на них государством. Ссылка на то, что чрезвычайная ситуация наступила неожиданно, явилась чем-то из ряда вон выходящим, не может служить оправданием для этих органов и их должностных лиц, в обязанность которых как раз и входит предвидение таких ситуаций и защита от них населения и территорий. В своем втором значении слово «чрезвычайный» относится к «чрезвычайному законодательству», которое вводится в действие для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в соответствии с федеральным конституционным законом, с ограничениями, предусмотренными ст. 56 Конституции Российской Федерации, а косвенно характеризует и те исключительные обстоятельства, которые служат основанием для его введения. Нормативного определения чрезвычайного законодательства не существует, в литературе этот термин используется по-разному, в т. ч. нередко в расширительном значении, что представляется не вполне правомерным. Российская юридическая энциклопедия определяет чрезвычайные (специальные) законы как «законы, принимаемые парламентом, как правило, в порядке той же процедуры, что и обычные законы (иногда для их принятия требуется квалифицированное большинство голосов), но обладающие большей юридической силой, чем иные законы, включая саму Конституцию. Чрезвычайные законы содержат положения, которые могут противоречить любым законодательным нормам, в том числе конституционным, изменять или приостанавливать их действие» <3>. Здесь же отмечается, что «данный вид законов распространен главным образом в ряде развивающихся стран (например, Папуа — Новая Гвинея, Малайзия, Шри-Ланка, Фиджи, Ямайка). Как правило, речь идет о законах, нарушающих конституционные положения о свободах граждан» <4>. ——————————— <3> Российская юридическая энциклопедия / Гл. ред. А. Я. Сухарев. М.: ИД «ИНФРА-М», 1999. Ст. 320. <4> Там же. Ст. 3200 — 3201.

Заметим, что эта точка зрения на природу чрезвычайного законодательства является традиционной и устоявшейся в теории права. Так, отмечалось, что «в системе источников права молодых государств буржуазного типа важное место принадлежит актам чрезвычайного законодательства… Здесь акты чрезвычайного законодательства не отменяют действующие обычные законы, а существуют в качестве постоянно действующей резервной системы правовых норм, позволяющих приостанавливать действие основных буржуазно-демократических институтов и наделять исполнительную власть практически неограниченными полномочиями» <5>. ——————————— <5> Строев С. В. Акты чрезвычайного законодательства в Шри-Ланке // Источники права: Сборник статей / АН СССР. ИГПАН. М.: Наука, 1985. С. 58.

Понятно, что в общем случае чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера не могут служить основанием для введения чрезвычайного законодательства. В противном случае чрезвычайные законы действовали бы в нашей стране практически постоянно и вытеснили бы собой конституционное законодательство. Тем не менее терминологическая близость двух разных по своей сути понятий нередко приводит к их смешению. Это смешение понятий выражается в том, что в юридической литературе последних лет не всегда проводится достаточно отчетливое разграничение, с одной стороны, между правовым регулированием деятельности по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, когда эта деятельность носит регулярный характер, и, с другой стороны, чрезвычайным правом, действующим в условиях чрезвычайного положения. Нередко можно встретить расширительное определение чрезвычайного законодательства как совокупности нормативных актов, «вступающих в действие при необходимости предотвращения или ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций» <6>. ——————————— <6> Мелехин А. В. Роль и место правового режима чрезвычайной ситуации в системе чрезвычайных правовых режимов Российской Федерации // Труды Академии управления МВД России. М., 2010. N 3(15). С. 7 — 12.

В таком контексте термин «чрезвычайные ситуации» должен использоваться строго в значении, которое придает ему законодатель в п. «б» ст. 3 ФКЗ от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» <7>, причем эта норма Федерального закона должна применяться в совокупности с другими его положениями, а именно положениями ч. 2 ст. 1 и ст. 2. Согласно ч. 2 ст. 1 ФКЗ «О чрезвычайном положении» введение чрезвычайного положения является временной мерой, применяемой исключительно для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя Российской Федерации. Согласно ст. 2 ФКЗ целью введения чрезвычайного положения является в том числе обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина, защиты конституционного строя Российской Федерации. ——————————— <7> Федеральный конституционный закон от 30.05.2001 N 3-ФКЗ (в ред. от 07.03.2005) «О чрезвычайном положении» // СЗ РФ. 2001. N 23. Ст. 2277.

С учетом этих положений становится понятным, что в п. «б» ст. 3 Федерального закона «О чрезвычайном положении» говорится не о любых чрезвычайных ситуациях, а лишь о таких, которые несут в себе угрозу правам и свободам человека и гражданина, конституционному строю Российской Федерации. Распространение этого понятия на все чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера неправомерно. Такое неправомерное расширение оснований введения чрезвычайного положения лежит в основании предложений о том, что «в новом Федеральном конституционном законе о чрезвычайном положении следует предусмотреть механизм введения чрезвычайного положения как в случаях политических кризисов, так и в качестве средства мобилизации материальных, финансовых, сырьевых ресурсов центра и регионов для преодоления угрозы экономической безопасности страны (введение чрезвычайного экономического положения)» <8>. Думается, что говорить о чрезвычайном экономическом положении, не покидая конституционной платформы, можно лишь тогда, когда отчетливо показано, что сложившаяся экономическая ситуация действительно несет в себе реальную опасность для прав и свобод человека и гражданина, конституционного строя Российской Федерации. ——————————— <8> Соловьев А. И. Право и чрезвычайное положение // Национальные интересы. 2000. N 5 — 6.

Как видим, в действующем законодательстве России различия между ситуацией, служащей основанием введения чрезвычайного положения, и чрезвычайной ситуацией природного или техногенного характера, не содержащей таких признаков, отчетливо видны, но чрезвычайно слабо выражены в терминологическом отношении. Эти принципиально разные явления обозначаются одним и тем же выражением, что порождает неопределенность в его трактовке. Необходимо, чтобы сущностные отличия между этими двумя принципиально различными явлениями отчетливо осознавались и стали неотъемлемым элементом правового сознания субъектов, наделенных властными полномочиями в сфере государственного управления. Недостаточно ясное понимание указанного разграничения чревато правовым нигилизмом, преувеличением роли чрезвычайного права в ущерб регулярному праву, может приводить к принятию решений, неправомерно ограничивающих права и свободы граждан в условиях режима чрезвычайной ситуации, либо же, напротив, к принятию декларативных, «не работающих» актов. Как отмечает С. В. Строев, к числу факторов, способствующих популярности чрезвычайного законодательства в молодых государствах, наряду с другими, относится «отсутствие длительных буржуазно-демократических традиций» <9>. Стремление расширить (по крайней мере в теории) сферу чрезвычайного законодательства может проявляться в том числе в распространении ее на сферу деятельности по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, которая, по самой своей природе, требует как раз таки не чрезвычайных мер, а, наоборот, хорошо организованной, взаимосогласованной, тщательно отрегулированной, регулярной и планомерной деятельности множества субъектов, в т. ч. наделенных в рамках действующего законодательства властными полномочиями, вполне достаточными для выполнения ими своей миссии. ——————————— <9> Строев С. В. Акты чрезвычайного законодательства в Шри-Ланке. С. 58.

Во многом объективной причиной смешения понятий служит и отсутствие терминологического единообразия в описании административно-правовых режимов — правового явления, понятийная разработка которого началась сравнительно недавно. Так, авторы фундаментального труда по административному праву, подразделяя все правовые режимы на ординарные и экстраординарные, относят к экстраординарным режимам все режимы, которые могут вводиться «в случае возникновения чрезвычайных ситуаций социального или природно-техногенного характера, вызванных агрессией против Российской Федерации, массовыми беспорядками, стихийными бедствиями и т. п.» <10>. Таким образом, понятие экстраординарных режимов охватывает широкий круг весьма различных и даже противоположных по своим существенным характеристикам явлений, в который входят, с одной стороны, режим чрезвычайного положения, введенный по основаниям, предусмотренным ФКЗ «О чрезвычайном положении», с другой стороны, режим чрезвычайной ситуации природного или техногенного характера в том смысле, как это понятие используется в Постановлении Правительства Российской Федерации от 30.12.2003 N 794 <11>, регулирующем правовой статус и деятельность единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (ЕСЧС). Представляется, что было бы целесообразно развести эти столь разнородные и, так сказать, «разнокалиберные» по своей правовой природе режимы не только по существу, но и терминологически, чтобы не давать повода к ошибочному их смешению. ——————————— <10> Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право. 3-е изд., пересмотр. и доп. М.: Норма, 2007. С. 489. <11> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 30.12.2003 N 794 (в ред. от 16.07.2009) «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» // СЗ РФ. 2004. N 2. Ст. 121.

Согласно ст. 24 указанного Постановления Правительства Российской Федерации органы управления и силы ЕСЧС могут функционировать в одном из трех режимов: в режиме повседневной деятельности, режиме повышенной готовности или в режиме чрезвычайной ситуации. При отсутствии угрозы возникновения чрезвычайных ситуаций на объектах, территориях или акваториях они функционируют в режиме повседневной деятельности; решениями руководителей федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций, на территории которых могут возникнуть или возникли чрезвычайные ситуации, либо к полномочиям которых отнесена ликвидация чрезвычайных ситуаций, для соответствующих органов управления и сил единой системы может устанавливаться один из следующих режимов функционирования: а) режим повышенной готовности — при угрозе возникновения чрезвычайных ситуаций; б) режим чрезвычайной ситуации — при возникновении и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Таким образом, в соответствии с законом органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления могут вводить режим чрезвычайной ситуации, регулирующий деятельность на охваченной бедствием территории подразделений ЕСЧС. Но вводить в связи с наступлением или угрозой чрезвычайной ситуации какой-либо специальный административный режим, правила которого распространялись бы на всех находящихся на этой территории граждан и организации, эти органы не правомочны. Если они в своих постановлениях и употребляют понятие «режим чрезвычайной ситуации» в широком смысле (как совокупность общеобязательных режимных правил), то при таком употреблении это понятие используется ими в переносном смысле, по аналогии, с одной стороны, с режимом чрезвычайного положения, с другой стороны, с режимом чрезвычайной ситуации, вводимым для территориальных подразделений ЕСЧС. Сам по себе акт введения органом региональной или местной власти режима чрезвычайной ситуации на конкретной территории никаких правовых и практических последствий для граждан и организаций не порождает. Понятно, что «без надлежащей правовой основы нельзя выработать общеобязательные режимные правила, а значит, обеспечить соответствующее поведение населения и привлечение к ответственности за их нарушение. Объявление особого режима без закрепления оснований, условий и официальной процедуры введения, при отсутствии исчерпывающего перечня возможных чрезвычайных мер, представляется неправомерным ограничением прав и свобод» <12>. Без опоры на соответствующие нормы Основного Закона Российской Федерации и федерального законодательства любые ограничения свободы предпринимательской деятельности, других прав и свобод, вводимые региональными органами власти, являются незаконными и неконституционными, а вводящие их нормативные акты могут быть обжалованы в суд в порядке ст. 24 ГПК РФ. ——————————— <12> Бахрах Д. Н. Административное право России. М.: Изд-во «НОРМА», 2000. С. 205.

Какие-либо правовые последствия для физических и юридических лиц могут порождаться лишь конкретными предписаниями и ограничениями, содержащимися в акте органа исполнительной власти субъектов Российской Федерации или органа местного самоуправления о введении режима чрезвычайной ситуации. Однако легитимность, действительность и конкретное содержание каждой из этих норм юридически не зависит от положения о введении режима чрезвычайной ситуации, связь этих норм с нормой о введении режима чрезвычайной ситуации чисто смысловая, информационная: по сути дела, положение о введении режима чрезвычайной ситуации в составе такого рода правовых актов выполняет функцию преамбулы. В контексте действующего законодательства Российской Федерации понятие «режим чрезвычайной ситуации», используемое в постановлениях региональных и местных органов исполнительной власти, вводящих соответствующий режим, фактически выполняет роль констатирующей характеристики сложившейся на определенной территории обстановки, которая служит основанием для реализации этими органами определенного комплекса действий и решений в рамках реализации ими своих управленческих функций в условиях чрезвычайной ситуации. Д. Н. Бахрах, отмечая, что «в последнее время широкое распространение получила практика введения органами исполнительной власти субъектов РФ режимов чрезвычайной ситуации природно-техногенного характера» <13>, справедливо указывает, что «данные правовые акты не предусматривают возможность введения какого-либо особого режима, но устанавливают отдельные административные меры, в том числе носящие ограничивающий характер, которые могут быть использованы органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, руководителем работ по ликвидации чрезвычайной ситуации (ЧС)» <14>. Иными словами, указанные меры принимаются этими органами исключительно в рамках их обычной компетенции, которая включает в том числе действия в условиях чрезвычайной ситуации. Объявление же особого режима без закрепления оснований, условий и официальной процедуры введения, при отсутствии исчерпывающего перечня возможных чрезвычайных мер представляется неправомерным ограничением прав и свобод <15>. ——————————— <13> Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право. С. 490. <14> Там же. <15> Там же.

В то же время вывод о необходимости принятия «специального закона о режиме чрезвычайной ситуации природно-техногенного характера» <16>, который даст право устанавливать такой режим органам государственной власти субъектов Федерации и органам местного самоуправления, не представляется самоочевидным. Условия допустимости отдельных ограничений прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей четко обозначены в ст. 56, 88, 102 Конституции Российской Федерации и ст. 3 Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении» <17>. Эти условия составляют основание для введения режима чрезвычайного положения, определяющими условиями которого являются его чрезвычайный и временный характер (ст. 1 ФКЗ «О чрезвычайном положении»), а также то, что прерогатива его установления всецело принадлежит государству. ——————————— <16> Там же. <17> Федеральный конституционный закон от 30.05.2001 N 3-ФКЗ (в ред. от 07.03.2005) «О чрезвычайном положении» // СЗ РФ. 2001. N 23. Ст. 2277.

Но последнее, как представляется, справедливо в отношении любого правового режима, если определяющим признаком такового мы считаем «наличие известных ограничений или льгот, допустимый уровень активности субъектов, пределы их правовой самостоятельности» <18>. Трудно не согласиться с Н. И. Матузовым и А. В. Малько, усматривающими основные признаки правовых режимов в том, что они «1) устанавливаются в законодательстве и обеспечиваются государством; 2) имеют цель специфическим образом регламентировать конкретные области общественных отношений, выделяя во временных и пространственных границах те или иные субъекты и объекты права; 3) представляют собой особый порядок правового регулирования, состоящий из юридических средств и характеризующийся определенным их сочетанием; 4) создают конкретную степень благоприятности либо неблагоприятности для удовлетворения интересов отдельных субъектов права» <19>. ——————————— <18> Алексеев С. С. Теория права. 2-е изд. М.: Издательство БЕК, 1995. С. 244. <19> Матузов Н. И., Малько А. В. Правовые режимы: Вопросы теории и практики // Правоведение. 1996. N 1. С. 27.

Как видим, первым и одним из главных определяющих признаков правового режима является то, что он устанавливается государством. Иное противоречило бы конституционному принципу федеративного устройства Российской Федерации, основанного на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (ч. 3 ст. 5 Конституции Российской Федерации). Думается, что для устранения затруднений, связанных с разграничением понятий «чрезвычайное положение» и «чрезвычайная ситуация», необходимо выявить содержательное различие между теми объективными условиями, наличие которых является основанием для введения, с одной стороны, чрезвычайного положения, с другой стороны, режима чрезвычайной ситуации. Как справедливо отмечает А. В. Мелехин, «нередко причиной чрезвычайных (кризисных) ситуаций являются доходящие до точки кипения противоречия (непримиримые противоречия) между составными частями указанной триады» <20> (имеется в виду триада «личность — общество — государство»). Именно в наличии таких противоречий, на наш взгляд, и состоит главный признак ситуации, требующей введения чрезвычайного положения. Если же, пусть и в условиях широкомасштабного бедствия, признаки проявлений указанных противоречий отсутствуют, то оснований для введения чрезвычайного положения нет, ликвидация чрезвычайной ситуации и ее последствий может успешно происходить в режиме чрезвычайной ситуации, солидарными усилиями государства, общества, граждан и организаций. ——————————— <20> Мелехин А. В. Административное право Российской Федерации: Курс лекций. М.: КонсультантПлюс, 2009.

Так, например, абз. 2 п. 2 Постановления главы Талдомского района Московской области от 05.09.2002 N 1617 «О введении режима чрезвычайной ситуации на территории Талдомского района» <21> предписывает запретить посещение лесов и торфяников района гражданами с целью сбора ягод, грибов, отдыха (п. 3); начальнику районного ОВД организовать патрулирование автодорог в районах лесных массивов и торфяников, а также усилить патрулирование территорий садоводческих товариществ в районе д. Сорокино, Вельское с целью недопущения посещения лесов, разведения костров (п. 5); директору районного лесхоза организовать патрулирование и окарауливание лесных массивов с целью недопущения граждан и оперативного выявления очагов возгорания (п. 6); директору районного охотничье-рыболовного хозяйства в связи с полным запрещением охоты на территории района организовать патрулирование охотничьих угодий с целью выявления случаев несанкционированной охоты и выявления очагов возгорания в лесах и торфяниках (п. 7). Во исполнение Постановления губернатора «О введении режима чрезвычайной ситуации на территории Волгоградской области» от 7 августа 2012 г. N 686, принятого с целью ликвидации последствий распространения африканской чумы свиней на территории региона, было произведено 100-процентное отчуждение домашних свиней <22>. ——————————— <21> Постановление главы Талдомского района Московской области от 05.09.2002 N 1617 «О введении режима чрезвычайной ситуации на территории Талдомского района» // Заря. 2002. N 78. <22> Введен режим чрезвычайной ситуации // Новости Волжского. 13 августа 2012 г. URL: http://www. volginform. ru/7430-weden-rezhim-chrezvychaynoy-situacii. html.

Конечно, подобные меры не могут не затрагивать интересов граждан и организаций, имущества и деятельности которых они непосредственно коснулись. Однако в большинстве случаев население и руководители организаций, осуществляющих свою деятельность на территориях, охваченных бедствием, понимают необходимость неукоснительного выполнения этих мер во избежание еще больших потерь от развития чрезвычайной ситуации и не только не препятствуют реализации этих мер, но и своими собственными усилиями и средствами способствуют ей. Таким образом, триада «государство — общество — личность» остается внутренне согласованной, не расчлененной противоречиями. В этих условиях оснований для введения чрезвычайного положения нет, ничто не мешает осуществлению защиты населения и территории от чрезвычайной ситуации в рамках действующего законодательства, регулирующего эту деятельность, без каких-либо режимных ограничений основных прав и свобод граждан.

——————————————————————

Название документа