(Комахин Б. Н.) («Административное право и процесс», 2014, N 1)
СТРАТЕГИЯ АНТИКОРРУПЦИОННОГО ПОВЕДЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ: АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА
Б. Н. КОМАХИН
Комахин Борис Николаевич, докторант Московского университета МВД России, кандидат юридических наук.
В статье изложены правовые и нравственные требования стратегии антикоррупционного поведения служащих в виде управленческой модели. Обращено особое внимание на создание единого антикоррупционного стандарта служебного поведения на основе норм административного, трудового и муниципального права. Обоснован вывод: рассмотренная модель призвана быть типовым образцом действий каждого служащего, направленных на профилактику коррупции и обеспечение конституционного равенства всех перед законом и судом.
Ключевые слова: административно-правовая модель, антикоррупционное поведение, государственные служащие, законодательство, конфликт интересов, стратегия.
Strategy of anticorruption behavior of state officials: administrative-law characteristics B. N. Komakhin
Komakhin Boris Nikolaevich, doctoral student of the Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia, candidate of juridical sciences.
The article describes legal and moral requirements of the strategy of anticorruption behavior of state officials in the form of a managerial model. The author draws attention to creation of a single corruption standard of official behavior on the basis of norms of administrative, labor and municipal law; substantiates the conclusion: the model in question shall be a typical model of actions of each official aimed at prophylactics of corruption and ensuring constitutional equality of everybody before the law and the court.
Key words: administrative-law model, anticorruption behavior, state officials, legislation, conflict of interests, strategy.
В связи с проведением политики модернизации актуальной является разработка модели антикоррупционного поведения государственных служащих на этапе формирования инновационного государства. Административно-правовая модель и, следовательно, режим антикоррупционной деятельности служащих охватывают прежде всего методологию решения общих проблем профессиональной служебной деятельности (закономерности ее построения и действия), строгое соблюдение принципов функционирования антикоррупционной системы государственной службы, ее нормативно-правовое обеспечение. Новая организация антикоррупционной служебной деятельности как часть модели включает поддержку прогрессивных тенденций развития как общих, так и специфических черт антикоррупционного поведения служащего, их стратегическую направленность и реализацию <1>. ——————————— <1> См.: Стратегия инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года // Российская газета. 2012. 16 февраля; Старилов Ю. Н. Из публикаций последних лет: воспоминания, идеи, сомнения. Воронеж, 2012. С. 117 — 123; Безруков А. С. Правовая модель как инструмент юридической науки и практики: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Владимир, 2008.
В элементном составе модели — повышение эффективности управления антикоррупционными процессами на государственной службе по их результатам и углубление содержания участия гражданского общества в контроле за соблюдением правового режима антикоррупционного поведения служащих. Благодаря применению и реализации составных частей данной Стратегии, система народовластия способна эффективно поддерживать и направлять в демократическое русло противодействие коррупции силами работников государственного аппарата, равно как и собственное движение власти народа к заранее запрограммированной цели. Используемые здесь такие институты, как «адаптация», «эволюция», «целенаправленность» и др., выражая сущность поведения субъектов борьбы с коррупцией, конкретизируют настоящую Стратегию. Речь идет об адаптации общественных целей и задач государственного управления к среде антикоррупционной деятельности; рациональности и эволюции соотношения права граждан на равный доступ к государственной службе, его связи с функциями управления антикоррупционным процессом; взаимосвязи системы государственной службы с антикоррупционной деятельностью отдельно взятых органов государства, их служащих в различных отраслях и сферах общественных отношений. В исследуемой модели, как показывает состояние подготовки юристов, менеджеров в вузах, не обойтись без основательного познания современных проблем оптимизации управленческо-правовых решений относительно включения государственных служащих в процессы противодействия коррупции, активного участия в модернизации управления антикоррупционными делами государства, т. е. без механизма внедрения инноваций в антикоррупционное поведение служащих. В этом механизме особого внимания заслуживает вопрос о том, почему же, собственно, образовался ощутимый разрыв между государственной требовательностью к служащим и коррупционным поведением многих из них, в т. ч. в органах, выполняющих антикоррупционные задачи. Объяснений происшедшему разрыву много. И одно из них следует искать в отраслях права, правовых нормах, на которых основывается государственная служба. Так, например, трудовое право играет здесь не второстепенную роль и все чаще выступает в качестве регулятора новых отношений на всех этапах противодействия коррупции в поведении государственных и муниципальных служащих. Отсюда вытекает очевидная нестыковка правовых оснований взаимодействия государственной службы с трудовым правом и с муниципальным правом. Если на муниципальной службе это муниципально-правовые и трудовые правоотношения, то на государственной главным образом административные. Учитывая их различия, вполне понятна и та грань, которая их отличает, несмотря на усилия законодателя, принявшего рамочный Закон о системе государственной службы в качестве всеобъемлющего правового акта <2>. ——————————— <2> СЗ РФ. 2003. N 22. Ст. 2063.
Важнейшим элементом рассматриваемой модели является не только регулирование отдельных конфликтов интересов на государственной службе, но и разработка стратегии профилактики и регулирования конфликта интересов в процессе антикоррупционного поведения и государственных, и муниципальных служащих как работников, призванных показывать образец достойного поведения на службе, в быту и общественной жизни. Конечно, нельзя сводить институт конфликта интересов исключительно к противодействию коррупции, ибо он связан с конфликтом публичного и частного интереса. К тому же государственные служащие нередко попадают в ситуацию, характеризующуюся конфликтом интересов помимо своей воли, не совершая при этом никаких противоправных действий. Институт конфликта интересов подвергся серьезным изменениям после принятия Федерального закона «О противодействии коррупции» <3>. ——————————— <3> СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. I). Ст. 6228.
Требования по недопущению коррупционной деятельности служащих предельно четко определены в законодательстве как стратегическая активная модель их антикоррупционного поведения. Во-первых, необходимо строить и контролировать процесс представления достоверных сведений о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера и о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера супругов и несовершеннолетних детей, который осуществляется как гражданином, претендующим на замещение должности гражданской службы, включенной в перечень, установленный нормативными актами Российской Федерации, так и служащим, замещающим соответствующую должность. Непредставление гражданином при поступлении на службу указанных сведений либо представление заведомо недостоверных или неполных сведений является основанием для отказа в приеме на службу. Невыполнение служащим указанной обязанности является правонарушением, влекущим освобождение от замещаемой должности либо привлечение его к иным видам юридической ответственности. Во-вторых, должен быть конкретным процесс уведомления представителя нанимателя, органов прокуратуры или других государственных органов обо всех случаях обращения к служащему каких-либо лиц в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений, за исключением случаев, когда по данным фактам проведена или проводится проверка. Служащий, своевременно уведомивший в установленном порядке указанных лиц о фактах обращения к нему в целях склонения к совершению коррупционного правонарушения, о фактах совершения другими служащими коррупционных правонарушений, непредставления сведений либо представления заведомо недостоверных или неполных сведений о доходах, должен находиться под защитой государства. Письменное уведомление непосредственного руководителя о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения осуществляется с целью предотвращения коррупционного поведения служащего. Последний обязан сообщать представителю нанимателя в первую очередь о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов. При этом представитель нанимателя принимает меры к предотвращению и урегулированию конфликта интересов. Меры могут заключаться в изменении должностного положения гражданского служащего, являющегося стороной конфликта интересов, вплоть до его отстранения от исполнения должностных обязанностей в установленном порядке, в отказе служащего от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов; в отводе или самоотводе служащего <4>. ——————————— <4> См.: Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ (в ред. от 18 июля 2009 г.) «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3215.
В-третьих, необходимо получение письменного разрешения представителя нанимателя: на занятие оплачиваемой деятельностью, финансируемой за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации. Это требование относится и к принятию наград, почетных и специальных званий (за исключением научных) иностранных государств, международных организаций, а также политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений, если в должностные обязанности гражданского служащего входит взаимодействие с указанными организациями и объединениями. Практикой служебной деятельности установлено обращение в комиссию по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов в целях получения согласия на замещение должности в коммерческих и некоммерческих организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями входили в должностные обязанности служащего. В-четвертых, необходимо сообщать представителю нанимателя сведения о последнем месте службы при заключении трудовых договоров. Гражданин, ранее замещавший должность гражданской службы, обязан при заключении трудовых договоров сообщать представителю нанимателя сведения о последнем месте работы. Указанное действие государственного служащего направлено на реализацию новым работодателем обязанности по информированию о заключении договора со служащим по последнему месту его работы. Далее надо указать на требование надлежащего исполнения должностных обязанностей и прежде всего в части антикоррупционной составляющей. Служащий, не обладающий достаточными знаниями в сфере противодействия коррупции, может самостоятельно получить необходимые знания (в режиме, например, самоподготовки) либо проинформировать представителя нанимателя для возможного направления его на обучение. При этом дополнительное профессиональное образование служащего может осуществляться в любых не запрещенных законом формах и видах. Действует правило о передаче подарков, полученных гражданским служащим в связи с протокольными мероприятиями, служебными командировками и другими официальными мероприятиями, в государственный орган, за исключением случаев, установленных Гражданским кодексом Российской Федерации. Это правило применяется в случае, если стоимость подарков превышает допустимую гражданским законодательством стоимость обычных подарков. Наряду с этим служащий, сдавший подарок, полученный им в связи с протокольным мероприятием, служебной командировкой или другим официальным мероприятием, может его выкупить в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации. Подарки стоимостью до трех тысяч рублей поступают в самостоятельное распоряжение служащего. Установлено предварительное уведомление представителя нанимателя о намерении выполнять иную оплачиваемую работу. Гражданский служащий вправе выполнять иную оплачиваемую работу в случае: 1) если это не повлечет за собой конфликт интересов (т. е. иная оплачиваемая деятельность не будет влиять на надлежащее исполнение им обязанностей по замещаемой должности, время осуществления иной работы, заработную плату, выполняемые им иные функции); 2) предварительного уведомления представителя нанимателя об этом (представляется, что это должно быть сделано в письменном виде и до начала осуществления иной оплачиваемой деятельности). В-пятых, определен порядок предоставления средств материально-технического и иного обеспечения, другого государственного имущества только в связи с исполнением должностных обязанностей. В противном случае действия гражданского служащего можно рассматривать как направленные на получение (приобретение) благ для себя или третьих лиц. Не допускается также передача государственного имущества другим лицам. Вместе с тем допустимо проявление нейтральности, исключающей возможность влияния на профессиональную служебную деятельность решений политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций. Данное правило направлено на предотвращение вмешательства государственных органов и их должностных лиц в деятельность политических партий и иных организаций. Общеизвестно, что лица, находящиеся на государственной службе, не могут быть связаны решениями политической партии при исполнении своих должностных обязанностей. Предоставление служащим преимуществ какой-либо партии (объединению), выраженное в определенных действиях, будет способствовать получению ими определенной выгоды, что также можно отнести к проявлению коррупционного поведения. Важно установить отсутствие близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с гражданским служащим, если замещение должности связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому. При наличии таких обстоятельств гражданский служащий обязан отказаться от замещения соответствующей должности в установленном порядке путем увольнения со службы, перевода на другую должность в этом же или другом государственном (муниципальном) органе. Не менее важно учитывать передачу принадлежащих служащему ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций) в доверительное управление. Пассивная модель антикоррупционного поведения заключается в неукоснительном соблюдении гражданским служащим запретов, ограничений, требований к служебному поведению, связанных с государственной службой и установленных в соответствии с Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации» <5>, Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации», Указом Президента Российской Федерации «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» <6>. Как правило, пассивная модель выражается в таких формах проявления поведения, как неучастие, неосуществление, непринятие, неразглашение и т. п. Данная модель может быть представлена как стратегия антикоррупционной деятельности, на основе которой от служащих требуется: не осуществлять предпринимательскую деятельность; не участвовать на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организации; не приобретать в случаях, установленных федеральным законом, ценные бумаги, по которым может быть получен доход. ——————————— <5> СЗ РФ. 2003. N 22. Ст. 2063. <6> СЗ РФ. 2002. N 33. Ст. 3196.
Кроме того, предъявляются требования: не быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он замещает должность; не получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц; не выезжать в связи с исполнением должностных обязанностей за пределы территории Российской Федерации за счет средств физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок; не разглашать и не использовать в целях, не связанных с государственной службой, сведения, отнесенные к сведениям конфиденциального характера, или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей. Действуют и такие требования, как не использовать преимущества должностного положения для предвыборной агитации, а также для агитации по вопросам референдума; не применять должностные полномочия в интересах политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций; не входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций (иностранных агентств) и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений. Существенное значение среди требований к антикоррупционному поведению служащего имеют этические правила, связанные по большей части с так называемыми неправовыми категориями (уважительное отношение, соблюдение норм морали и нравственности, корректность, толерантность в обращении с гражданами и т. п.), руководствоваться которыми важно не только в профессиональной среде, при осуществлении должностных полномочий, но и в повседневной жизни. Государственный служащий является представителем государства, олицетворяет государственную власть. В связи с этим нарушение им любых социальных норм и общепризнанных правил поведения способно нанести ущерб самому авторитету государственной службы, подорвать доверие населения к институтам государственной власти. В этой связи научно обосновано мнение о разработке и принятии в той или иной управленческой структуре этического кодекса (иногда определяют как кодекс профессиональной этики или просто специальный кодекс). Необходимость его принятия обусловлена рядом причин: 1) практически невозможно составить исчерпывающий перечень предписаний и запретов для служащих на уровне юридических норм; 2) ряд действий или воздержание от тех или иных действий по своей природе не могут регулироваться юридическими нормами, а регулируются неформальными нормами; 3) профессиональная этика государственного служащего обладает спецификой, обусловленной обязанностью постоянно бороться с коррупцией. Крайне важно разработать такой документ, который, не имея юридически обязывающего характера, задавал бы в этой борьбе систему нравственных ориентиров. Роль кодекса профессиональной этики служащих не сводится только к профилактике недобросовестности и коррупции. Не менее необходимо сделать упор на этические основы повседневного поведения с целью оказания каждым служащим помощи гражданам в выполнении их требований о достойном поведении служащих. Естественно, этические правила не могут заменить правовое регулирование посредством нормативных актов. Их значение состоит в презюмировании императивности соблюдения служащими нормативно закрепленных моральных обязательств и требований, которые они принимают добровольно при вступлении в должность, наряду со всеми вытекающими из данного акта юридически значимыми последствиями для соблюдения антикоррупционного законодательства. Стремление конкретизировать указанные правила этического поведения заметно в рамках одобренного решением Президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции от 23 декабря 2010 г. Типового кодекса этики и служебного поведения государственных и муниципальных служащих. На его основе рекомендовано принять соответствующие кодексы в каждом государственном органе. Типовой кодекс закрепил принципы и правила служебного поведения служащих, объединив их воедино, а также установил рекомендательные этические правила служебного поведения. К сожалению, задача по созданию единого антикоррупционного стандарта служебного поведения не в полной мере выполнена <7>. ——————————— <7> См.: Прокошин В. А. Административное право (часть I). Учебник с антикоррупционными инновациями. С. 30 — 33, 72 — 76 и др.; Комахин Б. Н. Стабильность и развитие государственной и муниципальной службы в контексте прав человека. В кн.: Стабильность и развитие. М., 2013. С. 25 — 29.
В научной литературе была высказана мысль о том, что закрепление в законодательстве возможности отстранения гражданского служащего до решения вопроса о его виновности в возникновении конфликта интересов противоречит принципу обеспечения государственным служащим общепризнанных социально-трудовых прав и свобод. Как отмечается в литературе <8>, недопустимо, даже руководствуясь соображениями государственной целесообразности, произвольно лишать служащих этих прав и свобод, умалять или искажать их содержание. В частности, сомнительна с точки зрения соответствия данному принципу сформулированная в ст. 19 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» правовая конструкция урегулирования конфликта интересов, когда на одном лишь предположении о наличии личной заинтересованности представитель нанимателя может принять решение об отстранении служащего от должности. Думается, что это положение способно привести к нарушению права на труд, на профессиональное достоинство и репутацию. Ведь оно противоречит презумпции добросовестного поведения служащего. ——————————— <8> См.: Гусев А. В. Российская государственная гражданская служба: проблемы правового регулирования. Екатеринбург, 2005. С. 177 — 179.
Как известно, одной из особенностей административно-правового (служебно-правового) регулирования, в отличие от трудоправового, является приоритет защиты публичного интереса над частными интересами отдельных государственных служащих. Презумпции добросовестности служащего в общем-то противоречит большинство ограничений и запретов, налагаемых на государственных служащих. В связи с этим указывается необходимость закрепления презумпции нелояльности служащего, нарушившего ограничение или запрет либо не исполнившего должным образом служебную обязанность. Одновременно определенные вопросы вызывает реализация рассматриваемой меры на государственной военной и правоохранительной службе. Законодательство об этих видах службы не регулирует отстранение от исполнения должностных (служебных) обязанностей государственных служащих, являющихся стороной конфликта интересов, и, соответственно, не предусматривает сохранения за ними денежного содержания в указанных случаях. Думается, что применение к ним такой меры, как отстранение от должности по данному основанию до внесения соответствующих изменений в законодательство о данных видах службы, является недопустимым. Неотложной частью административно-правовой модели стала разработка стратегии антикоррупционной деятельности служащих субъектов государственной службы. В соответствии с Федеральным законом «О противодействии коррупции» одним из направлений деятельности государственных органов, их служащих по повышению уровня противодействия коррупции является введение в действие антикоррупционной стратегии и национального плана противодействия коррупции <9>, установление единой системы запретов, ограничений и дозволений, обеспечивающих предупреждение коррупции. ——————————— <9> См.: Российская газета. 2008. 4 августа.
Стратегия антикоррупционной деятельности субъектов государственной службы может рассматриваться как определенная перспектива в поведении лиц, замещающих должности государственной службы, направленная на недопущение коррупционных проявлений. Речь идет о законодательно установленных правилах, выраженных в виде запретов, ограничений и требований, следование которым предопределяет формирование устойчивого антикоррупционного поведения служащих. Разумеется, такое поведение должно подчиняться определенным правовым нормам, поскольку оно не столько зависит от самой ситуации, сколько определяется устойчивыми правовыми характеристиками самого служащего. Разработка стратегии антикоррупционной деятельности государственных служащих должна основываться прежде всего на сложившейся международной практике действия Модельного кодекса поведения государственных служащих, утвержденного Советом Европы 11 мая 2000 г. Настоящий Кодекс исходит из принципа выработки соответствующих рекомендаций для государственных служащих по соблюдению правил (стандартов) поведения. В числе последних — компетентное выполнение функциональных обязанностей на основе законодательных предписаний и со всей добросовестностью, внимательностью, справедливостью, беспристрастностью и т. п.; невозможность оказания какого бы то ни было неправомерного предпочтения какой-либо группе лиц или отдельному лицу; недопущение дискриминации, злоупотребления предоставленными полномочиями; неиспользование должностного положения для извлечения личных нужд. В это число входят: сообщения о деловых, коммерческих или финансовых интересах служащего или о деятельности, осуществляемой с целью получения финансовой прибыли, которые могут привести к возможной коллизии интересов. Учитывается умение хранить государственную и иную охраняемую законом тайну, если национальное законодательство, исполнение обязанностей или потребности правосудия не требуют иного, в т. ч. после оставления должности. В настоящее время ощущается потребность в обобщении практики исполнения антикоррупционных правовых предписаний для государственных служащих и усиления этической составляющей в правилах служебного и в первую очередь антикоррупционного поведения в государственных органах. Модель такого поведения предполагает как активность его действий (формами которой могут являться: выражение позиции, уведомление, исполнение, представление и т. п.), направленных на предотвращение коррупционных проявлений, так и строгое соблюдение установленных предписаний в виде отказа от совершения каких-либо действий (активная и пассивная модели поведения служащих). В основе деятельности служащего лежит фактор непосредственных действий по исполнению должностных обязанностей в соответствии с должностным регламентом. Речь идет о реализации прав и обязанностей, несении ответственности служащего за неисполнение (ненадлежащее исполнение) должностных обязанностей в соответствии с задачами и функциями государственного органа по борьбе с коррупцией. К таким действиям относятся также: подготовка и принятие управленческих решений по роду своей антикоррупционной деятельности; активное взаимодействие по месту работы (в связи с исполнением должностных обязанностей) с другими служащими, гражданами, организациями; оказание антикоррупционных услуг в соответствии с регламентом государственного органа. Таким образом, есть основания полагать, что стратегическая модель антикоррупционного поведения призвана быть типовым образцом определенных действий (бездействия) каждого служащего, направленных на предотвращение коррупции и обеспечение конституционного равенства всех перед законом и судом.
Литература
1. Стратегия инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года // Российская газета. 2012. 16 февраля. 2. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ (в ред. от 18 июля 2009 г.) «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3215. 3. Безруков А. С. Правовая модель как инструмент юридической науки и практики: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Владимир, 2008. 4. Гусев А. В. Российская государственная гражданская служба: проблемы правового регулирования. Екатеринбург, 2005. 5. Комахин Б. Н. Стабильность и развитие государственной и муниципальной службы в контексте прав человека. В кн.: Стабильность и развитие. М., 2013. 6. Прокошин В. А. Административное право (часть I). Учебник с антикоррупционными инновациями. 7. Старилов Ю. Н. Из публикаций последних лет: воспоминания, идеи, сомнения. Воронеж, 2012.
