Требование прокурора о проведении проверки

(Винокуров А. Ю.) («Законность», 2012, N 2)

ТРЕБОВАНИЕ ПРОКУРОРА О ПРОВЕДЕНИИ ПРОВЕРКИ

А. Ю. ВИНОКУРОВ

Винокуров Александр Юрьевич, главный научный сотрудник НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ, доктор юридических наук, профессор.

В статье изложено авторское видение общих вопросов методики реализации прокурорами положений ст. 22 Закона о прокуратуре, предусматривающей право прокурора требовать от руководителей поднадзорных органов проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям.

Ключевые слова: прокурор; требование о проведении проверки; основания применения прокурором полномочий; органы контроля (надзора).

The prosecutor’s demand to audit A. Yu. Vinokurov

The article describes the author’s vision of general questions prosecutors implementation techniques of the provisions of Art. 22 of the Law on the Judiciary, which provides the right to require the prosecutor supervised by managers of inspections on incoming materials to the prosecuting authorities and appeals.

Key words: attorney; the requirement of the inspection; base of the prosecutor office; bodies of control (supervision).

Федеральным законом от 18 июля 2011 г. N 242-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее — Закон N 242-ФЗ) внесены существенные изменения в законодательство, регулирующие вопросы деятельности контрольно-надзорных органов, что само по себе предопределяет необходимость корректировки подходов к осуществлению прокурорского надзора за исполнением законов соответствующими структурами.

Вместе с тем в контексте настоящей статьи хотелось бы уделить внимание определенным нововведениям, затрагивающим полномочия непосредственно прокуроров. Как известно, ФЗ от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее — Закон N 294-ФЗ) возложил в свое время на органы прокуратуры вопросы согласования внеплановых выездных проверок контрольно-надзорных органов и аккумулирования планов проведения такими органами плановых проверок на предстоящий период, что существенно подняло статус прокуроров в вопросах защиты субъектов предпринимательской деятельности от избыточного, а нередко и умышленно осуществляемого административного воздействия. И не случайно уже весной 2010 г. законодатель распространил согласовательный порядок для внеплановых выездных проверок не только субъектов малого и среднего предпринимательства, но и всех хозяйствующих структур. Очередным этапом модернизации законодательства является включение в Закон N 294-ФЗ новых положений, определяющих характер взаимоотношений органов прокуратуры и контрольно-надзорных органов. В частности, в новой редакции изложен п. 3 ч. 3 ст. 1, устанавливающий, что положения названного законодательного акта не применяются «при осуществлении прокурорского надзора (за исключением случаев проведения органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля проверок по требованию прокурора)…». В свою очередь с приведенной нормой корреспондирует дополнение, внесенное в п. 3 ч. 2 ст. 10 Закона N 294-ФЗ, согласно которому новым основанием для проведения внеплановой выездной проверки с 1 августа 2011 г. (дата вступления в силу названного законодательного акта) выступает требование прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям. Следует отметить, что приведенные новеллы в принципе не создали для прокуроров каких-либо новых полномочий, однако их роль не следует недооценивать, поскольку законодательным путем разрешена одна весьма неоднозначно трактуемая ранее проблема, связанная с реализацией органами прокуратуры положений п. 1 ст. 22 Закона о прокуратуре, который среди полномочий прокурора по надзору за исполнением законов выделяет его право требовать от руководителей и других должностных лиц поднадзорных органов проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям. Как видим, положения Закона о прокуратуре и Закона N 294-ФЗ корреспондируют друг с другом (в первом нет лишь уточняющего термина «внеплановая») и этим создается предпосылка для более эффективного использования прокурорами соответствующих полномочий, а также исключаются противоречивые ситуации, которые были на практике. Так, в 2009 г. автору статьи по долгу службы пришлось давать правовое мнение по запросу межрайонного природоохранного прокурора, который, руководствуясь ст. 22 Закона о прокуратуре, направил требование о проведении по поступившим к нему материалам проверки в орган экологического контроля, руководитель которого в свою очередь, очевидно, принимая документ прокурора за письмо «обычного» органа, обратился в территориальную прокуратуру для согласования проверочных действий. Наше мнение было мотивировано тем, что основанное на положении закона требование надзирающего прокурора о проведении проверки фактически является неоспоримой санкцией для руководителя контролирующего органа, в силу чего проверка должна проводиться в безусловном порядке без дополнительного согласования с кем-либо. И вот по истечении определенного времени эта позиция приобрела законодательное обоснование. Вместе с тем следует отметить, что разрешение имевшей место коллизии оставило за рамками нормативного регулирования некоторые частные вопросы методического и тактического характера, в связи с чем попытаемся отразить соответствующие аспекты, которые, возможно, окажутся полезными для прокурорских работников. 1. Принципиален вопрос о том, в каких случаях прокурор вправе адресовать в контрольно-надзорные органы (и только ли им) требования о проведении проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям. По нашему мнению, существует несколько оснований для этого. Во-первых, речь может идти о поступивших в органы прокуратуры обращениях о нарушениях закона (или более широко — нормативных правовых актов, включая нормативно-технические, например санитарные правила и нормы), которые не подлежат разрешению в самой прокуратуре. То есть принимается решение строго в рамках ограничений ст. 21 Закона о прокуратуре, предписывающих не подменять иные государственные (а в современных условиях, очевидно, правильно говорить и о муниципальных) органы, а также проводить проверки только на основании информации о фактах нарушений закона, требующих принятия мер прокурором. В подобных случаях в зависимости от заинтересованности прокурора в соответствующей информации он может в своем требовании ставить вопрос о сообщении ему результатов проведенной проверки, т. е. направляет материалы с контролем. Во-вторых, направление требования может быть связано с применением положений КоАП РФ, когда в случае отказа в возбуждении уголовного дела или прекращения уголовного дела, но при наличии в действиях лица признаков административного правонарушения и неистечении срока давности привлечения к ответственности <1> должно приниматься решение о возбуждении дела об административном правонарушении. Безусловно, никто не препятствует прокурору самому вынести при наличии оснований постановление о возбуждении дела, однако, если речь идет о необходимости проведения административного расследования, направление материалов в органы административной юрисдикции становится обязательным (сам прокурор указанное расследование проводить не может). К слову, следует подчеркнуть, что положения Закона N 294-ФЗ на случаи осуществления административного расследования не распространяются, что прямо закреплено в п. 3 ч. 3 ст. 1, но в рассматриваемом случае мы говорим об основании применения положений ст. 22 Закона о прокуратуре. ——————————— <1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 13 июля 2010 г. N 15-П «По делу о проверке конституционности положений части первой статьи 188 Уголовного кодекса Российской Федерации, части 4 статьи 4.5, части 1 статьи 16.2 и части 2 статьи 27.11 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобами граждан В. В. Баталова, Л. Н. Валуевой, З. Я. Ганиевой, О. А. Красной и И. В. Эпова».

В-третьих, возможна ситуация, когда в строгом соответствии с п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре поступившие материалы, содержащие информацию о фактах нарушения закона, разрешаются прокурором, но есть необходимость в проверке вопросов, которые сам прокурор, не выходя за рамки законодательно определенного предмета надзора, исследовать не вправе. Схожей позиции придерживаются и некоторые ученые. В частности, профессор А. Савенков отмечает, что «оно (требование) применяется в тех случаях, когда прокурор приходит к выводу, что получение данных, необходимых для правильного решения по поступившим сведениям о правонарушениях, находится за пределами его компетенции» <2>. В таких случаях обоснованно направление соответствующего требования в контрольно-надзорный орган с постановкой разумного срока его исполнения. ——————————— <2> Прокурорский надзор в Российской Федерации: Учебник / Под ред. А. Н. Савенкова. 3-е изд. М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и К», 2011. С. 102.

В-четвертых, прокурор может направлять требование вышестоящему должностному лицу о проведении проверки законности деятельности нижестоящего должностного лица в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о нарушении закона последним. Подобный алгоритм решения предусмотрен, например, в подп. 1.4 указания Генерального прокурора РФ от 12 мая 2009 г. N 155/7 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами», который предписывает прокурорам в тех случаях, когда главными и старшими судебными приставами не проверялась законность обжалуемых решений и действий (бездействия) подчиненных судебных приставов-исполнителей, направлять в их адрес жалобы граждан, поступившие в органы прокуратуры, контролируя результаты рассмотрения. Понятно, что в подобных случаях речь может идти о жалобах на действия (бездействие) и решения должностных и иных лиц не только контрольно-надзорных органов, но и других поднадзорных прокурорам структур. 2. Немаловажно, по крайней мере, с точки зрения первых трех перечисленных выше оснований иметь представление о круге органов контроля (надзора) и должностных лицах, которым может адресоваться требование о проведении проверки. Пункт 1 ст. 22 Закона о прокуратуре условно-определенно говорит о структурах, которые являются поднадзорными прокурору. То есть адресатами априори могут выступать любые органы контроля (надзора) федерального, регионального или муниципального уровней, деятельность которых охватывается предметом надзора за исполнением законов. При этом не следует принимать во внимание упомянутые новеллы в Законе N 294-ФЗ, которые распространяются только на те направления контрольно-надзорной деятельности, которые охватываются этим законодательным актом. Статья 22 Закона о прокуратуре имеет универсальный характер и распространяется на все поднадзорные прокурору структуры. Закон о прокуратуре не содержит четкого определения непосредственных адресатов требования о проведении проверки, оперируя такими понятиями, как «руководители и другие должностные лица указанных органов» и «должностные лица органов» (соответственно п. п. 1 и 4 ст. 22). Вместе с тем очевидно, что коль скоро решение о проведении проверок принимается руководителями органов контроля (надзора) путем издания приказа (распоряжения), о чем прямо говорится в том же п. 3 ч. 2 ст. 10 Закона N 294-ФЗ, то и требования должны направляться именно первым лицам (лицам, исполняющим их обязанности). 3. Хотя теоретики прокурорского надзора полномочия, закрепленные в п. 1 ст. 22 Закона о прокуратуре, традиционно относят к категории «направленных на выявление нарушений законов», т. е. имеющих универсальный характер, применение которых возможно любыми прокурорами, в том числе представляющими исполнительное звено (помощники прокуроров, прокуроры отделов и т. д.), в отношении применения этого средства прокурорского надзора законодатель четко обозначил исключительное право прокуроров и их заместителей (п. 4 ст. 22). При этом необходимо учитывать и требования ведомственных организационно-распорядительных документов о разграничении компетенции прокуроров, в том числе положения Порядка согласования в органах прокуратуры проведения внеплановых выездных проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, утвержденного Приказом Генерального прокурора РФ от 27 марта 2009 г. N 93, и во избежание возможных споров с органами контроля (надзора) в необходимых случаях ставить в поручениях соответствующим прокурорам (докладных записках вышестоящим прокурорам) вопрос о необходимости направления последними требований о проведении проверки. 4. Несмотря на то что Закон о прокуратуре не определяет формы реализации рассматриваемого полномочия, очевидно, что речь может идти только о письменном его выражении. Поскольку требование прокурора влечет за собой определенные правовые последствия, в том числе и вероятное возникновение споров о его законности, представляется необходимым формулирование его на бланке соответствующей прокуратуры с обозначением заголовка «Требование о проведении проверки» <3>. В описательной части должно раскрываться краткое существо направляемой информации и мотивация необходимости совершения проверочных действий именно тем органом, которому адресуются требования. Мотивировочная часть должна содержать ссылку на п. п. 1, 4 ст. 22 Закона о прокуратуре, а также п. 3 ч. 3 ст. 1 и п. 3 ч. 2 ст. 10 Закона N 294-ФЗ (для органов, на которые распространяется его действие), которые предоставляют прокурору право применять соответствующее полномочие. В случае направления материалов для проведения административного расследования допускается ссылка на ст. 28.7 КоАП. Содержание резолютивной части документа зависит от того, с какой целью адресуется требование о проведении проверки. Если речь идет о материалах, разрешение которых в целом отнесено к компетенции прокурора, то в резолютивной части требования должны быть сформулированы четкие вопросы, ответы на которые должен получить орган контроля (надзора) в ходе проверки, а также персонифицированы объекты (субъекты), деятельность которых подлежит изучению, поскольку от этого зависит полнота собственно прокурорской проверки. ——————————— <3> И. Викторов в методических рекомендациях «Полномочия прокурора по выявлению нарушений закона и применению правовых средств реагирования на выявленные правонарушения» (М.: НИИ проблем укрепления законности и правопорядка, 2004. С. 16) отмечает, что требование прокурора может быть оформлено в виде постановления, с чем вряд ли можно согласиться по причине того, что такая форма документа присуща исключительно актам прокурорского реагирования.

5. Пунктом 4 ст. 22 Закона о прокуратуре предусмотрено, что должностные лица обязаны приступить к выполнению требования прокурора или его заместителя о проведении проверки незамедлительно. Безусловно, практическая реализация этой нормы отнюдь не означает, что орган контроля (надзора) приступит к проверке, едва получив прокурорское требование. Есть установленные законом сроки рассмотрения поступающих в такие органы обращений, и это обстоятельство необходимо принимать во внимание. Равно как нужно при определении сроков проверки опираться, во-первых, на установление общей продолжительности таковых в том же Законе N 294-ФЗ (ст. 13), а во-вторых, на критерии разумности, поскольку инициированная самим прокурором неоправданная спешка может привести к поверхностной проверке, а в конечном итоге — к неполному разрешению обращения. Кроме того, нельзя исключать ситуации, когда руководитель соответствующего органа в силу задействования подчиненных в других проверках объективно не может обеспечить своевременность исполнения требований прокурора. В целях минимизации проблем желательно поддерживать тесное деловое сотрудничество с органами, которым адресуются требования, и корректировать при необходимости сроки проведения проверок. Но на откровенные случаи волокиты, безусловно, следует реагировать вплоть до постановки вопроса об ответственности должностных лиц. Особенно это актуально, когда материалы находятся в надзорном производстве прокуратуры. В любом случае вопрос исполнения положений, сформулированных в требовании прокурора, необходимо держать на контроле, а в ситуации умышленного игнорирования (невыполнения) таковых жестко ставить вопрос об административной ответственности виновного должностного лица по ст. 17.7 КоАП. Таким образом, выше отражены общие вопросы методики применения прокурорами предоставленного ст. 22 Закона о прокуратуре права требовать от руководителей поднадзорных органов, включая контрольно-надзорные, проведения проверки по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям. Безусловно, с точки зрения потребностей практики есть необходимость в углубленном анализе складывающихся правоотношений в рамках реализации рассмотренного полномочия и выработке на его основе детализированных методических рекомендаций, позволяющих прокурорам грамотно применять соответствующие нормы законодательства.

Пристатейный библиографический список

1. Викторов И. С. Полномочия прокурора по выявлению нарушений закона и применению правовых средств реагирования на выявленные правонарушения: Методические рекомендации. М.: НИИ проблем укрепления законности и правопорядка, 2004. 2. Прокурорский надзор в Российской Федерации: Учебник / Под ред. А. Н. Савенкова. 3-е изд. М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и К», 2011.

——————————————————————