Особенности формирования и деятельности прокуратуры в первые годы после распада СССР

(Вагапов Р. Ф.) («История государства и права», 2012, N 8)

ОСОБЕННОСТИ ФОРМИРОВАНИЯ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ В ПЕРВЫЕ ГОДЫ ПОСЛЕ РАСПАДА СССР <*>

Р. Ф. ВАГАПОВ

——————————— <*> Vagapov R. F. Features of formation and activity of office of public prosecutor in the first year after disintegration of the USSR.

Вагапов Рамиль Фуатевич, аспирант.

Исследована правовая база, которая создала предпосылки для формирования и деятельности органов прокуратуры в постсоветский период.

Ключевые слова: переходный период, демократизация, правовое государство, прокуратура, законность, концепция судебной реформы.

The legal base which has created preconditions for formation and activity of bodies of Office of Public Prosecutor during the Post-Soviet period Is investigated.

Key words: a transition period, democratization, a lawful state, Office of Public Prosecutor, legality, the concept of judicial reform.

С распадом СССР Россия становится, как и все большие советские республики, самостоятельным, суверенным и независимым государством. Политические и экономические преобразования, демократизация общественных отношений, курс на утверждение правового государства не могли не коснуться органов прокуратуры. В этой связи надо заметить, что значительным событием в истории органов прокуратуры стала реализация Постановления Верховного Совета РСФСР от 15 ноября 1991 г. «Об образовании единой системы органов прокуратуры РСФСР» <1>. ——————————— <1> Ведомости СНД и ВС РСФСР. 28.11.1991. N 48. Ст. 1661.

Большое влияние на положение прокуратуры в условиях переходного периода оказало принятие Верховным Советом РСФСР Постановления от 24 октября 1991 г. «О Концепции судебной реформы РСФСР» <2>. Данное Постановление стало основополагающим правовым актом для проведения судебной реформы, основным критерием для подготовки соответствующего законодательства. ——————————— <2> Концепция судебной реформы в Российской Федерации. М., 1992.

В дальнейшем проводимая в России судебная реформа выдвинула необходимость научной разработки ее основных направлений; определение места и роли прокуратуры в системе государственных органов, обеспечивающих законность и правопорядок в стране, породило серьезные дискуссии о дальнейшем существовании прокурорского надзора. Одна часть ученых-правоведов, политических деятелей выступали за резкое сужение сферы действия органов прокуратуры, изъятие у нее ряда полномочий, мотивируя недопустимостью государственного вмешательства в частные дела. В качестве обоснования своего подхода противники «сильной» прокуратуры ссылались на то, что в России прокуратура представляет собой рудимент советской тоталитарной системы, что, в свою очередь, является тормозом общественного прогресса. По их мнению, в конституционном устройстве системы разделения властей прокуратура должна представлять один из инструментов судебной власти, подчиненный этой власти и контролируемый ею. Решение проблем становления и развития судебной системы в России нередко напрямую связывается с ограничением функций органов прокуратуры <3>. ——————————— <3> Жуйков В. М. Право человека и власть закона. М., 1995; Похмелкин В. Участие прокуратуры в рассмотрении гражданских дел — юридический атавизм // Российская юстиция. 2001. N 5; и др.

Сторонники иной точки зрения убеждены в том, что необходимо сохранить прокуратуру как многофункциональный орган правоохраны и проведение реформирования институтов прокуратуры в целях усиления защиты прав и свобод граждан, укрепления законности путем определения новых приоритетов в задачах и формах ее работы. Процесс реформирования должен учитывать отечественные традиции, уровень социально-экономического и политического развития российского общества, правовой культуры населения, развития судебной власти и других элементов правовой системы государства. Для чего необходимо использовать формы и методы прокурорской деятельности, которые уже зарекомендовали себя с положительной стороны <4>. ——————————— <4> Бойков А. Д., Скворцов К. Ф., Рябцев В. П. Проблемы развития правового статуса российской прокуратуры. М., 1998; Бессарабов В. Г. Прокуратура в системе государственного контроля Российской Федерации: Автореф. дис. … д. ю.н. М., 2001.

Именно основываясь на позиции ученых-правоведов, выступавших, как уже было сказано выше, за сужение полномочий прокуроров, разработчиками Концепции судебной реформы (являвшимися противниками «сильной» прокуратуры) был разработан и внесен в Верховный Совет РФ проект Закона «О прокуратуре Российской Федерации». Однако в дальнейшем депутатский корпус предпочтение отдал проекту, подготовленному Генеральной прокуратурой РФ, который и был принят 17 января 1992 г. Верховным Советом РФ. Закон «О прокуратуре Российской Федерации» <5> начал действовать с 18 февраля 1992 г., в нем нашли отражение, хотя и в концентрированной форме, основные принципы организации деятельности российской прокуратуры. Некоторые из них отражают особенности политического и государственного строительства в условиях Российской Федерации. В Законе «О прокуратуре Российской Федерации» был зафиксирован ряд положений, устанавливающих цели и задачи, правовые основы, принципы организации и деятельности российской прокуратуры. Так, в статье первой Закона устанавливалось, что прокуратура Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации осуществляет надзор за исполнением действующих на территории Российской Федерации законов, принимает меры, направленные на устранение их нарушений и привлечение виновных к ответственности, осуществляет уголовное преследование. В статье второй Закона оговаривалось, что прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов местными представительными органами, органами исполнительной власти, управления и контроля, юридическими лицами, общественными объединениями, должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов; за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; за исполнением законов в местах содержания задержанных, в местах предварительного заключения, при исполнении наказания и иных мер принудительного характера, назначаемых судом; за исполнением законов органами военного управления, воинскими частями и учреждениями. Предусматривалось, что организация и порядок деятельности органов прокуратуры и полномочия прокуроров определяются Конституцией Российской Федерации, Законом «О прокуратуре РФ» и другими законодательными актами, действующими на территории Российской Федерации, международными и межгосударственными договорами (ст. 3 Закона «О прокуратуре РФ» (в ред. 1992 г.)). Органы прокуратуры Российской Федерации составляют единую централизованную систему с подчинением нижестоящих вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации; осуществляют полномочия в пределах своей компетенции независимо от органов государственной власти и управления, общественных и политических организаций и движений и в строгом соответствии с действующими на территории Российской Федерации законами; действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям закона об охране прав и свобод граждан, а равно государственной и иной охраняемой законом тайны; информируют органы государственной власти и управления, а также население о состоянии законности, что закреплялось в статье четвертой Закона. ——————————— <5> Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 20.02.1992. N 8. Ст. 366.

В соответствии с вышесказанным, прокуроры республик в составе РФ, краев, областей, городов и районов систематически информируют соответственно Президента РФ, Федеральное Собрание, Правительство РФ, правительство республик, местные органы самоуправления, а также трудовые коллективы и общественные организации о состоянии законности и правопорядка и мерах по их укреплению. Создание и деятельность политических партий и их организаций в органах прокуратуры не допускаются, говорилось в п. 4 ст. 4 Закона. Прокуроры в своей служебной деятельности не были связаны решениями политических партий и массовых общественных движений. Кроме того, Законом «О прокуратуре РФ» было принято положение о том, что прокуроры не вправе заниматься по совместительству какой-либо оплачиваемой деятельностью, кроме как преподавательской, научной и творческой, предусматривалось п. 5 ст. 4 Закона <6>. ——————————— <6> Закон 1979 г. «О прокуратуре СССР» это положение относил к числу требований, предъявляемых к лицам, назначаемым на должности прокуроров и следователей, а не к принципам организации деятельности прокуратуры.

Надо сказать, что закрепленные в Конституции РФ, в Законе «О прокуратуре РФ», а также в других законах принципы регулируют не только порядок организации органов прокуратуры, но и деятельность прокуроров, как по установлению, так и по устранению нарушений закона. Закрепленные в Законе принципы организации и деятельности органов прокуратуры носили общеобязательный характер, т. е. их соблюдение предъявлялось не только к прокурорам, но и ко всем органам государственной власти и управления, политическим партиям и общественным движениям, должностным лицам, за законностью деятельности которых осуществляется надзор прокуратуры. Эти принципы были обязательны и для граждан, за соблюдением законов которыми прокуроры осуществляют надзор. Из этого следует, что в целом Закон 1992 г. «О прокуратуре РФ» особо концентрирует внимание прокуроров на безотлагательном использовании предоставленных им полномочий для преодоления командно-бюрократических преград, которые тормозят ускорение обращенного к человеку законодательства, защиты прав и свобод граждан. В правовом государстве гарантом стабильности общества, социального комфорта и защищенности человека становится закон. В этой связи главной целью прокуратуры является стремление сохранить его верховенство, обеспечить единство и укрепление законности. Надо также отметить, что Закон «О прокуратуре РФ» исключил из компетенции прокуратуры такие нормы, как «борьбу с нарушениями законов об охране социалистической собственности», «борьбу с преступностью и другими правонарушениями», «обеспечение неотвратимости ответственности за преступление», «разработку совместно с другими государственными органами мер предупреждения преступлений и иных правонарушений», «координацию деятельности правоохранительных органов». Также он не содержал в себе положений, которые способствовали бы преломлению негативных тенденций, укоренившихся в деятельности прокуратуры, ее привязке к политической конъюнктуре власти. На каждую появляющуюся в стране проблему, связанную с борьбой против роста преступности в той или иной сфере общественной жизни, противоречиями регионального законодательства федеральным законам и т. п., реакция прокуратуры, как и других правоохранительных органов, выражалась не в поиске и выработке конструктивных мер, а в стремлении увеличения штата сотрудников, создания новых подразделений: исправительно-трудовых, экологических, транспортных и других спецпрокуратур, различных новых отделов и управлений, которые раздробляли структурную систему прокуратуры и единую политику прокурорского надзора и, как правило, мало чем способствовали эффективности борьбы с преступностью и укреплению законности. На основании проведенного анализа надо полагать, что, скорее всего, каждая из этих вновь созданных структур сращивалась с ведомством, по линии которого она была создана, работала на собственный интерес, составляла собственную, нередко искусственно формируемую, статистику и другие показатели. Нередко имитация работы прикрывалась цифровыми показателями. В этой связи нельзя не согласиться с В. Н. Синюковым в том, что неэффективность, застой и работа на собственный интерес нашли свою теоретическую почву в концепции независимости суда, прокуратуры, милиции при отсутствии полноценного местного самоуправления и демократических механизмов именно подконтрольности (зависимости) правоохранительного блока от местных общин, что не могло не повлечь «марионеточность судебно-прокурорского и милицейского аппарата от бюрократической региональной администрации, представленной сначала партийным органом, а затем государственными чиновниками» <7>. ——————————— <7> Синюков В. Н. Указ. соч. С. 403.

В связи с вышеизложенным можно сделать вывод о том, что, несмотря на произошедшие изменения в правовом положении прокуратуры, которые существенно потеснили ее в правах, чему в первую очередь способствовала Концепция судебно-правовой реформы 1991 г., она не в полной мере была воспринята законодателем при принятии Закона «О прокуратуре РФ». Между тем обстановка, складывающаяся в условиях переходного периода, потребовала укрепления законности в зарождающемся правовом государстве. Исторические предпосылки указывали, что для этого необходимо создать сильный централизованный орган, способный в условиях переходного периода установить в государстве законность. Как и прежде, таким органом должна была стать прокуратура, но для этого необходимо было пересмотреть правовой статус прокуратуры, сохранить в России сильную прокуратуру. Реализация сказанного происходила посредством принятия федеральных законов, которые призваны закрывать пробелы, допущенные законодателем при принятии нормативно-правовых актов. Все эти факты свидетельствуют о том, что развитие российской прокуратуры после принятия Закона 1992 г. «О прокуратуре Российской Федерации» характеризуется немалой противоречивостью, сложностью и недосказанностью. На настоящий момент место и роль прокуратуры в системе органов государства главным образом определяются федеральными законами, которые призваны совершенствовать Закон «О прокуратуре Российской Федерации». Однако надо сказать, что вопрос о назначении российской прокуратуры до сих пор остается дискуссионным, одним из самых обсуждаемых.

——————————————————————