Уроки "Дальнего"

(Багаутдинов Ф. Н.)

("Законность", 2012, N 9)

Текст документа

УРОКИ "ДАЛЬНЕГО"

Ф. Н. БАГАУТДИНОВ

Багаутдинов Флер Нуретдинович, судья Конституционного суда Республики Татарстан, доктор юридических наук, профессор.

В статье сформулированы предложения по совершенствованию административного законодательства, прокурорского надзора и правоприменительной практики.

Ключевые слова: прокурорский надзор, административные правонарушения, административное задержание.

Lessons learned from the division of internal affairs "dalny"

F. N. Bagautdinov

The author of the article offers to improve administrative legislation, prosecutorial supervision and law-enforcement practice.

Key words: prosecutorial supervision, administrative violations, administrative detention.

Случай в отделе полиции "Дальний" в городе Казани всколыхнул всю страну. Ради раскрытия обычной кражи сотового телефона работники полиции пошли на совершение тяжких должностных преступлений. Чтобы изолировать мнимого подозреваемого, неоднократно судимого Н., на него был оформлен заведомо подложный протокол о совершении мелкого хулиганства, его поместили в камеру. Насилие, издевательства, пытки - в результате человек погиб. Следственный комитет Российской Федерации возбудил десятки уголовных дел в отношении казанских полицейских. Последовали проверки правоохранительных органов Республики Татарстан, громкие отставки и другие оргвыводы.

Это чрезвычайное происшествие подтолкнуло к принятию на различном уровне мер, которые при обычном течении событий вряд ли были бы приняты. К примеру, в Татарстане во всех отделах полиции появились камеры видеонаблюдения - в помещениях для административно задержанных и в камерах для проведения следственных действий. Конечно же, это положительное явление. Но не исключено, что допросы "с пристрастием" переместят в другие помещения (опорные пункты, комнаты участковых и другие), которые не оборудованы видеокамерами - оборудовать все помещения видеокамерами просто невозможно.

18 апреля 2012 г. председатель Следственного комитета РФ подписал приказ о создании специализированного отдела по расследованию преступлений в отношении сотрудников полиции и других правоохранительных органов. Пока такие отделы появились в главном следственном управлении СК России, в федеральных округах, в Москве, Московской области и Санкт-Петербурге. В перспективе желательно создание таких отделов во всех регионах. Это решение, безусловно, способно поднять качество расследования на новый уровень. Вполне очевидно, что не может следователь районного отдела Следственного комитета беспристрастно, объективно и принципиально вести дело против оперуполномоченного полиции, совместно с которым ему приходится раскрывать преступления.

Второй момент - оперативное сопровождение дел на работников полиции должно осуществлять не МВД, а ФСБ. Практика показывает, что следователю, который расследует уголовное дело в отношении сотрудника полиции, как правило, никто не помогает, наоборот, полиция чинит ему всякие препятствия. Эта обязанность ФСБ должна быть закреплена в законе - иначе ничего не получится. В бытность работы прокурором мне приходилось подключать сотрудников ФСБ к расследованию уголовных дел в отношении сотрудников полиции. Но происходило это, как правило, на основе личных контактов и с большим трудом - ФСБ неохотно работает против близкой ему структуры.

Требуется и разработка особых методик проверки заявлений и расследования уголовных дел в отношении полицейских. К таким обращениям, к сожалению, и в прокуратуре, и в Следственном комитете нередко подходят упрощенно. Между тем для их проверки следует предусмотреть самые сжатые сроки - нельзя растягивать проверку на длительное время. Успеха можно добиться лишь в случае организации быстрой, оперативной, активной проверки. Осмотр места происшествия - незамедлительно, судебно-медицинская экспертиза потерпевшего - незамедлительно, освидетельствование полицейских - незамедлительно и так далее. В течение одного-двух дней основная часть необходимых следственных действий должна быть проведена.

Кроме этого, требуется систематическая аналитическая работа по обращениям о незаконных действиях сотрудников полиции, в том числе и тем, по которым не удалось подтвердить, доказать доводы заявителей. Прокурор одного из городов Республики Татарстан поделился своим опытом. Его пригласили выступить на совещании местного управления внутренних дел, посвященном итогам работы за год. Готовясь к совещанию, прокурор обобщил все неподтвердившиеся жалобы на сотрудников полиции за год. Составили целую таблицу. В итоге получилась любопытная картина. Как правило, жаловались больше всего на сотрудников уголовного розыска, на их незаконные действия в связи с раскрытием преступлений. Получалось по 1 - 2 жалобы на сотрудника в год. Но на одного сотрудника уголовного розыска поступило 7 жалоб! Начали их анализировать, изучать. Их содержание в целом совпадало - то есть разные люди рассказывали о его действиях, высказываниях, угрозах в целом одинаково. Причем заявители были как местные, так и из других городов, районов, и даже из других регионов. Случайными такие совпадения быть не могли. Опер, похоже, нарушал закон, но доказать это не удавалось (не было телесных повреждений, свидетелей и т. д.).

Вооружившись этими данными, прокурор пошел на совещание в полицию. В своем выступлении он сообщил о результатах обобщения и анализа жалоб граждан на работников полиции. Отдельно рассказал о жалобах в отношении оперуполномоченного, на которого поступило 7 жалоб, сделал вывод о том, что они не являются случайными. В корректной, но жесткой форме прокурор предупредил сотрудников полиции в том числе и о возможном привлечении их к уголовной ответственности в предусмотренных законом случаях.

Выступление прокурора произвело сильное впечатление. Сотрудники полиции осознали, поняли, что в прокуратуре собирается определенная информация в отношении каждого из них, что ничего не забывается. Вскоре того оперативника из уголовного розыска перевели в другую службу.

Подобные действия прокурора не укладываются в обычную схему и не выражаются в тех или иных актах прокурорского реагирования. Но тем не менее они дают хороший предупредительный эффект, и их надо использовать. Соответственно, необходимо систематически проводить обобщения жалоб на сотрудников полиции, анализировать результаты проверок, выявлять какие-то особенности, закономерности, совпадения и так далее.

Также необходимо, чтобы результаты рассмотрения Следственным комитетом жалобы в каждом случае были бы доведены до руководителя соответствующего органа полиции. Он должен направить это сообщение в соответствующие службы для дополнительной работы: руководителю подразделения, где работает полицейский, на которого поступила жалоба, в кадровую службу, в управление собственной безопасности, психологу. Там должны запланировать собственные мероприятия. Такое сообщение может повлечь внеочередное психологическое обследование полицейского. Служба собственной безопасности может взять под контроль работу этого сотрудника. Кадровики могут запланировать внеочередную аттестацию сотрудника и так далее. Указанные моменты следует предусмотреть в соответствующих ведомственных нормативных актах Следственного комитета РФ, Министерства внутренних дел РФ.

Особого внимания со стороны прокуроров требует проверка мест содержания задержанных (по уголовным и административным делам). Практика показывает, что сотрудники полиции приноравливаются к постоянным проверкам комнат доставленных, ИВС, которые в основной своей массе проводились в утреннее время. Между тем здесь важна внезапность, неожиданность. Поэтому необходимо чаще практиковать внезапные проверки во внерабочее, ночное время и в выходные дни - именно тогда совершается большинство нарушений в отделах полиции.

Во время проверки работы прокуратуры Татарстана заместитель Генерального прокурора РФ С. Зайцев предложил создать мобильную группу из прокурорских работников центрального аппарата, которая будет без предупреждения проверять в любое время суток отделы полиции (в дополнение к проверкам со стороны районных прокуроров). Вскоре это предложение было реализовано - такая группа создана по приказу прокурора Республики Татарстан.

С учетом случившегося в ОП "Дальний" при проверках нельзя ограничиваться только комнатой доставленных, дежурной частью, ИВС, где могут содержаться задержанные и административно арестованные. Следует обойти и кабинеты дежурных сотрудников полиции, уголовного розыска, если в них проводится какая-либо работа.

Соответственно, необходимо дополнить п. 1.4 Приказа Генерального прокурора РФ от 27 ноября 2007 г. N 189 "Об организации прокурорского надзора за соблюдением конституционных прав граждан в уголовном судопроизводстве" предложением: "При наличии оснований осуществлять проверки иных мест, где могут находиться задержанные, доставленные (дежурная часть, служебные кабинеты сотрудников и др.)".

Необходимо принципиально реагировать на нарушения пожарных, санитарно-эпидемиологических и иных норм, которые допускаются в спецприемниках, изоляторах временного содержания. Прокуроры городов и районов, проверяя комнаты задержанных, изоляторы временного содержания, раз за разом пишут об одних и тех же нарушениях. Например, неоднократные проверки ИВС УВД г. Казани заканчивались предписаниями об устранении нарушений: камеры нередко были переполненными, не было пожарной сигнализации, вентиляции и т. д. Все это создавало опасность для находящихся в ИВС людей. Требования прокурора в УВД г. Казани не спешили выполнять.

В марте 2012 г. прокуратура Приволжского района г. Казани подала в суд исковое заявление с требованием привести в надлежащее состояние камеры для содержания административно задержанных в ИВС УВД г. Казани. Решением районного суда от 17 мая 2012 г. заявление прокурора удовлетворено. Суд обязал УВД г. Казани устранить выявленные нарушения условий содержания задержанных лиц. Кстати, в 2011 г. суды Республики Татарстан удовлетворили 10 подобных исков районных прокуроров. В текущем году прокуроры предъявили 4 таких иска.

Практику предъявления подобных исков, безусловно, надо продолжать. Что толку писать каждый месяц одинакового содержания представления, акты о нарушениях в ИВС, на которые никто не реагирует? И не надо ссылаться на отсутствие средств. Людей, даже преступников, нельзя содержать в нечеловеческих условиях. Отметим, что Европейский суд по правам человека в своих решениях неоднократно обращал внимание властей России на крайне неудовлетворительные условия содержания арестованных, задержанных.

Все указанные предложения и мероприятия носят организационный характер. Для их успешного осуществления необходим постоянный контроль и спрос с конкретных работников прокуратуры, отвечающих за тот или иной участок надзора. Но наряду с принятием организационных мер не менее важным является и совершенствование законодательства. Случай в ОП "Дальний" и последующая проверка деятельности органов полиции и прокуратуры Республики Татарстан выявили необходимость изменения отдельных норм законодательства. В частности, речь идет о положениях КоАП.

В соответствии с его ст. 27.1 в целях пресечения административного правонарушения, установления личности нарушителя, составления протокола об административном правонарушении, обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дела и исполнения принятого по делу постановления могут применяться меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении.

Среди этих мер нас интересует административное задержание. Согласно ст. 27.3 КоАП - это кратковременное ограничение свободы физического лица, которое может быть применено в исключительных случаях, когда это необходимо для обеспечения правильного и своевременного рассмотрения дела об административном правонарушении, исполнения постановления по делу об административном правонарушении. Срок административного задержания не должен превышать три часа. Но есть два исключения из этого правила. Первое - лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, посягающем на установленный режим Государственной границы РФ и порядок пребывания на территории РФ, об административном правонарушении, совершенном во внутренних морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе, в исключительной экономической зоне РФ, или о нарушении таможенных правил, в случае необходимости для установления личности или для выяснения обстоятельств административного правонарушения может быть подвергнуто административному задержанию на срок не более 48 часов. По этому исключению вопросов нет - оно необходимо. Второе исключение - лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, влекущем в качестве одной из мер административного наказания административный арест, может быть подвергнуто административному задержанию на срок не более 48 часов. Срок административного задержания лица исчисляется с момента доставления.

Итак, административное задержание до 48 часов применяется:

а) в исключительных случаях;

б) в строго указанных законом целях (перечень исчерпывающий);

в) только за те административные правонарушения, за которые в качестве наказания может быть применен административный арест.

Кроме этого, следует отметить, что в Постановлении от 16 июня 2009 г. N 9-П по делу о проверке конституционности некоторых положений КоАП Конституционный Суд РФ подчеркнул, что административное задержание лица, в отношении которого ведется административное преследование, на срок до 48 часов представляет собой, по сути, лишение свободы, хотя и носящее кратковременный характер. Это вид лишения свободы, по обусловливающим его природу ограничениям и последствиям для задержанного он сопоставим с административным арестом и задержанием, и, соответственно, на него распространяется режим гарантий, предусмотренных для задержания как меры процессуального принуждения. Административное задержание на срок не более 48 часов может применяться лишь в случае, если есть достаточные основания считать его необходимым и соразмерным для обеспечения производства по конкретному делу об административном правонарушении, за совершение которого может быть назначено наказание в виде административного ареста.

Многолетняя практика прокурорского надзора показывает, что наиболее часто используемая в целях раскрытия преступлений статья КоАП - это ст. 20.1 (мелкое хулиганство), по которой можно получить до 15 суток административного ареста. Реже используется ст. 19.3 (неповиновение законному распоряжению сотрудника полиции).

Обычно действия происходят следующим образом. Сотрудникам уголовного розыска надо задержать человека, "поработать" с ним для проверки его причастности к преступлению. Оснований, предусмотренных законом для задержания или ареста, у них нет. Тогда принимается решение об оформлении фиктивных документов о совершении гражданином мелкого хулиганства. Чаще всего такие мероприятия планируются на конец недели - пятницу, субботу. Например, человека в пятницу доставляют в отдел полиции. В течение дня с ним работают оперативники, возможно, и следователь. Документы об административном задержании, административный протокол оформляются вечером в пятницу либо в субботу. И человек до утра понедельника остается в отделе полиции под предлогом, мол, выходные, судей нет, в понедельник с утра рассмотрим административный материал, повезем в суд или к начальнику полиции. В понедельник, не исключено, может быть принято решение как об административном аресте, так и о штрафе либо другое решение. Но в любом случае у сотрудников полиции есть 48 (на практике и больше) часов для изоляции человека и работы с ним.

Исходя из реалий, можно однозначно утверждать, что 48 часов для административного задержания - это слишком много. Личность "мелких хулиганов" уже установлена, административное правонарушение (если оно было) уже совершено, закончилось. Зачем их содержать 48 часов? Вполне достаточно общего правила - три часа административного задержания, максимум - до 24 часов. Поэтому необходимо законодательно ограничить, сократить срок административного задержания.

Второй момент. В Уголовно-процессуальном кодексе РФ есть понятие фактического задержания (п. 11 ст. 5 УПК), при котором срок уголовно-процессуального задержания исчисляется с того момента, когда человека, например, сотрудники полиции забрали из квартиры. Согласно же ч. 4 ст. 27.5 КоАП срок административного задержания лица исчисляется с момента доставления, а лица, находящегося в состоянии опьянения, со времени его вытрезвления.

На наш взгляд, подход в части исчисления срока задержания должен быть единым - как для лиц, совершивших преступления, так и для лиц, совершивших административные правонарушения, т. е. с момента фактического задержания.

Кроме этого, целесообразно расширить перечень мер обеспечения производства по делу об административных правонарушениях, включив в него: 1) денежный или иной залог (сегодня закон предусматривает возможность внесения залога только за арестованное судно); 2) личное поручительство (со стороны частных или юридических лиц). Это даст возможность дифференцировать меры обеспечения, уменьшит число лиц, в отношении которых будет применяться административное задержание.

Рассмотрим еще одно законодательное положение, несовершенство и неопределенность которого дает возможность сотрудникам полиции нарушать закон и права граждан. В соответствии с ч. 2 ст. 23.1 КоАП судьи рассматривают в том числе и дела по ст. 20.1 КоАП (мелкое хулиганство) в случаях, если орган или должностное лицо, к которым поступило дело о таком административном правонарушении, передают его на рассмотрение судье. Согласно ч. 1 ст. 23.3 органы внутренних дел (полиции) рассматривают дела о многочисленных административных правонарушениях, в том числе и по ст. 20.1 КоАП (мелкое хулиганство).

Таким образом, исходя из административного законодательства, главным действующим лицом в решении вопроса о привлечении гражданина к административной ответственности является начальник территориального органа полиции (либо его заместитель). Именно к нему приносят административное дело, и он должен по нему принять решение. Начальник полиции сам назначает административное наказание либо направляет материал в суд.

Такой альтернативный подход создает почву для злоупотреблений и нарушений. В законе не указано, в каких случаях материал может рассмотреть начальник полиции, а в каких - суд. Пленум Верховного Суда РФ в Постановлении от 24 марта 2005 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" попытался дать разъяснение и, в частности, указал, что судьи рассматривают также отнесенные к компетенции иных органов (должностных лиц) дела, указанные в ч. 2 ст. 23.1 КоАП, при условии, что они были переданы на их рассмотрение в связи с тем, что уполномоченный орган (должностное лицо) с учетом характера совершенного правонарушения, личности лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, и других указанных в законе обстоятельств признал необходимым обсудить вопрос о возможности применения мер наказания, назначение которых отнесено к исключительной компетенции судей.

Из этого разъяснения следует, что: 1) начальник полиции направляет административное дело в суд, когда считает необходимым обсудить вопрос о применении к нарушителю административного ареста (штраф он может наложить и сам); 2) начальник полиции при направлении административного дела в суд должен обосновать свое решение - почему он считает это необходимым.

Пленум указал, что основанием принятия такого решения могут быть характер совершенного правонарушения, личность правонарушителя, другие указанные в законе обстоятельства (в частности, обстоятельства, отягчающие административную ответственность). Следовательно, решение начальника полиции о направлении административного дела в суд должно быть мотивированным.

На практике это разъяснение Пленума не принимается во внимание. Может быть, начальники полиции считают его обязательным только для судов и не распространяющимся на МВД. Рассмотрение административного дела начальником полиции заканчивается короткой резолюцией: "Направить материал в суд". И все, никаких обоснований такого решения.

Например, так произошло с С., одной из потерпевших от действий сотрудников отдела полиции "Дальний". В отношении ее был составлен фиктивный протокол об административном правонарушении. Основанием для его составления послужил рапорт оперуполномоченного уголовного розыска о том, что девушка выражалась нецензурной бранью прямо в отделе полиции "Дальний". По "липовому" протоколу суд дал ей 5 суток административного ареста.

Какими обстоятельствами мог обосновать начальник полиции свое решение о направлении административного дела С. в суд? Потерпевшая ранее не судима, работала, положительно характеризовалась, никогда и ни за что не привлекалась. Единственное наказание, если допустить, что она все-таки ругалась, которое могло быть, - это штраф.

Прокурор Приволжского района г. Казани по жалобе матери отреагировал на нарушение и внес протест на административный протокол. Но он уже "ушел" в суд. А протест прокурора на решение суда об административном аресте С. был рассмотрен и удовлетворен только через два месяца. Причем судебные органы упорно не хотели признавать свою ошибку.

Несовершенство этой нормы административного законодательства вполне можно поправить мерами прокурорского надзора. Для этого прокуроры должны осуществлять систематический надзор за решениями начальников полиции по административным делам, направляемым в суд. Надо требовать от начальника полиции обоснования своего решения, желательно в виде отдельного мотивированного постановления. Если это требование прокурора не будет выполняться, необходимо приносить протесты на такие протоколы либо добиваться возвращения административного дела судом. Тем более Пленум Верховного Суда РФ в Постановлении от 24 марта 2005 г. N 5 указал на то, что, если протокол и другие материалы оформлены неправильно, судье необходимо вынести определение о возвращении протокола об административном правонарушении и других материалов дела (п. 4). Если прокурор заставит начальника полиции составлять мотивировочное решение по каждому административному делу, направляемому им в суд, уверен, что число таких дел значительно уменьшится.

Кроме этого, в соответствующем приказе Генерального прокурора РФ необходимо закрепить, что:

1) решения судов об административном аресте граждан районные прокуроры обязаны проверять в день их вынесения либо не позднее суток;

2) при поступлении жалоб, наличии обращений следует решать вопрос об участии прокурора в рассмотрении судом материала, по которому возможно применение административного ареста;

3) каждый случай прекращения административного производства(судом или органом внутренних дел), когда гражданин подвергался административному задержанию, должен повлечь за собой прокурорскую проверку с принятием соответствующего процессуального решения и мер прокурорского реагирования.

------------------------------------------------------------------

Название документа