Совершенствование внутрисистемной экспертной оценки прокурорской деятельности

(Амирбеков К. И.) («Юридический мир», 2014, N 3) Текст документа

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ВНУТРИСИСТЕМНОЙ ЭКСПЕРТНОЙ ОЦЕНКИ ПРОКУРОРСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

К. И. АМИРБЕКОВ

Амирбеков Касумбек Ильясович, заведующий отделом проблем организации прокурорской деятельности НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук.

Improvement of the external expert evaluation of prosecutor’ activities K. I. Amirbekov

Amirbekov Kasumbek Il’yasovich, head of the department for problems of organization of prosecutor’s activities of the Science research institute of the Academy of the state prosecutor’s office of the Russian Federation, Honored lawyer of the Russian Federation, doctor of juridical sciences.

The article substantiates the conception and methods of external expert evaluation of the quality of activities of agencies of the Prosecutor’s Office of the Russian Federation as exemplified by one of directions of prosecutor’s activities (general supervision). The author describes parameters of record thereof in the complex evaluation of efficiency of activities of agencies of the prosecutor’s office of all levels.

Key words: efficiency, activities, evaluation, criterion, index, form of record, expert, subject prosecutor, zone prosecutor, priority, adequacy, completeness, promptness, lawfulness, substitution of other power agency.

Общеизвестно, что оценка прокурорской деятельности является необходимым условием ее совершенствования. А в современный период экспертная оценка становится важным компонентом ее комплексной оценки, включающей также оценку, основанную на статистических показателях и показателях оценки работы органов прокуратуры населением <1>. ——————————— <1> См.: Ильяков Д. А. Общественное мнение как ведущий критерий оценки качества деятельности прокуратуры России // Закон и право. 2013. N 10. С. 112 — 116.

В качестве субъекта экспертной оценки могут выступать вышестоящий орган (или должностное лицо) прокуратуры для оценки деятельности нижестоящего органа (или должностного лица) прокуратуры (внутрисистемная экспертная <2> оценка) либо сам орган (или должностное лицо) прокуратуры для оценки собственной деятельности (самооценка). Для внесистемной оценки деятельности органов прокуратуры субъектами экспертной оценки могут быть СМИ, президент и парламент страны, поднадзорные прокуратуре субъекты правоотношений и взаимодействующие с органами прокуратуры институты общества и государства. ——————————— <2> Экспертной оценкой данный метод назван ввиду того, что эксперт при оценке руководствуется не статистическими показателями или социологическими исследованиями, а своим опытом и внутренним убеждением.

В литературе вполне обоснованно предлагается формула вычисления значения показателя комплексной оценки эффективности прокурорской деятельности в числовом выражении <3>, позволяющем ранжировать объект оценки в рейтинговой матрице показателей эффективности по итогам работы за полугодие и год, где для показателя экспертной оценки отводится весовое значение (в формуле оно обозначено буквами «В»), равное 0,2 из единицы. Подобная матрица необходима для сравнивания между собой работы равнозначных звеньев органов прокуратуры, ибо без такого сравнения (а только лишь сравнивая результат с критерием эффективности) невозможно выявить истинные причины низкой или высокой эффективности и, следовательно, правильно определить меры для ее совершенствования. А осуществить такое сравнение позволяют только числовые выражения, поскольку она (деятельность) состоит не из одного акта-действия, а из множества таковых. При этом важно иметь в виду, что не каждый акт-действие (значит, и не каждый отдельно взятый числовой показатель) имеет одинаковое значение в интегрированном общем показателе, в связи с чем следует учитывать вес значимости (весовое значение) каждого показателя в интегрированном значении общего показателя. ——————————— <3> Коэ = (Пс В1 + Пн В2 + Пэ В3) : 3, где Коэ — значение показателя комплексной оценки эффективности; Пс — значение показателя оценки качества и производительности, полученное методом статистического анализа; Пн — значение показателя оценки качества работы, полученное в результате опроса населения социологическим методом; Пэ — значение показателя качества работы, полученное путем внутрисистемной экспертной оценки. См.: Капинус О. С., Амирбеков К. И., Андреев Б. В., Казарина А. Х., Корсантия А. А. Методологические основы оценки работы органов прокуратуры субъектов Российской Федерации по обеспечению законности и правопорядка // НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. М., 2013. 266 с. Согласно Методике оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 ноября 2012 г. N 1142, в комплексной оценке эффективности, равной единице, значение показателя оценки населением составляет 0,2, а статистических и экспертных оценок — 0,8.

Одна из задач заключается в том, чтобы показатель внутрисистемной экспертной оценки в числовом выражении использовался системно и периодически, причем одновременно со статистическими и социологическими показателями, а степень его значимости (вес) учитывалась в интегрированном значении показателя общей комплексной оценки <4>. Для этого должны быть разработаны и внедрены в практическую деятельность органов прокуратуры: 1) система критериев оценки качества работы каждого прокурорского работника, каждого структурного подразделения, каждого органа прокуратуры (объекты оценки) по каждому направлению прокурорской деятельности (предмет оценки); 2) механизмы постоянного учета степени соответствия результатов работы этим критериям в числовом выражении. Отсутствие единства в понимании критериев оценки прокурорской деятельности позволяет один и тот же показатель прокурорской деятельности толковать двояко: и как положительный, и как отрицательный. Как положительный в том смысле, что прокуратура выполнила определенную работу по укреплению законности, а как отрицательный — в том, что прокуратура подменила деятельность другого органа государства, специально призванного бороться с теми или иными видами нарушений закона. ——————————— <4> В настоящее время внутрисистемная экспертная оценка прокурорской деятельности применяется один раз в пять лет при проведении комплексной проверки, что не позволяет по итогам работы за полугодие или год вносить коррективы в приоритеты прокурорской деятельности и принимать меры к улучшению качества работы в рамках одного полугодия или года.

Закон функционирования любой системы таков, что отсутствие четких критериев оценки качества деятельности системы и механизмов определения степени соответствия результатов деятельности таким критериям не позволяет своевременно вносить коррективы в приоритеты деятельности системы, в результате чего система в определенный период может выпускать не только некачественный продукт, не замечая этого, но иногда может работать сама против себя, порождая противоположный своему предназначению результат деятельности. Анализ показывает, что возможность таких явлений обусловливается не только отсутствием нормативно установленных критериев оценки эффективности, но и равным образом отсутствием механизмов своевременного определения степени соответствия результатов деятельности системы этим критериям. Преодолеть подобный недостаток в деятельности системы органов прокуратуры России возможно путем введения в систему ее оценок метода экспертной оценки и учета ее в структуре комплексной оценки, для чего требуется соответствующая нормативная база. Важной составляющей такой нормативной базы является регламентация в нормативном документе оптимальной системы критериев оценки. Исходным принципом при этом должен быть учет юридической природы полномочий прокурора в том или ином направлении деятельности, что, в свою очередь, требует дифференциации их (критериев) в зависимости от юридической силы прокурорских полномочий, которую законодатель определяет по-разному в зависимости от направления и сферы осуществления прокурорской деятельности. В самом Законе о прокуратуре надзорные полномочия, которыми наделен прокурор для достижения целей прокурорской деятельности, установлены только по трем направлениям надзора, а именно: надзора за исполнением законов, за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, а также за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу. А что касается его полномочий по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, то они регламентированы другими законами, в том числе процессуальными, и существенно по своей юридической силе отличаются от первых. Полномочия, которыми наделен прокурор для осуществления своей деятельности, могут быть и не надзорными, в них может отсутствовать признак императивности (например, координационные полномочия, полномочия по участию в правотворческой деятельности или при рассмотрении дел судами). Юридическая сила надзорных полномочий прокурора, в свою очередь, различается в зависимости от направления надзорной деятельности. Так, например, при осуществлении надзора за исполнением законов и за соблюдением прав и свобод человека и гражданина для устранения нарушений закона прокурор приносит протест или представление и нарушение устраняется только после их рассмотрения уполномоченным органом или лицом (условно назовем их первой группой полномочий и первым направлением прокурорской деятельности), а при осуществлении надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих уголовное наказание, прокурор сам устраняет нарушение закона, например, путем отмены наложенного администрацией на осужденного дисциплинарного взыскания, а протест прокурора здесь влечет приостановление действия опротестованного акта (условно назовем их второй группой полномочий и вторым направлением деятельности). Как видно, юридическая сила второй группы полномочий выше, чем первой, следовательно, для достижения целей прокурорской деятельности во втором направлении деятельности прокурор обладает большими правовым возможностями, чем в первом, и поэтому критерии оценки качества этого направления деятельности, естественно, должны отличаться от критериев оценки качества первого. Если для первого направления нарушение устраняется по требованию прокурора поднадзорным субъектом, то во втором это делает сам прокурор. Поэтому для первого направления показателем качества можно рассматривать факт удовлетворения требований прокурора поднадзорным субъектом, которому адресовано его требование, а для второго таким показателем можно рассматривать факт устранения нарушения закона самим прокурором, в случае же обжалования решения прокурора — факт признания законным и оставления его в силе вышестоящим прокурором или судом. В уголовном судопроизводстве прокурор осуществляет надзор не только за исполнением законов, но и за процессуальной деятельностью органов следствия и дознания, являясь одним из участников производства на стороне обвинения. Кроме надзора здесь он осуществляет уголовное преследование, поддерживает государственное обвинение. Юридическая сила прокурорских полномочий по утверждению обвинительного заключения (акта или постановления), отмене незаконных постановлений органов следствия и дознания и по поддержанию в суде обвинения (либо по отказу от него) выше, чем по обеспечению устранения нарушений закона, допущенных органом дознания, следствия и суда, устранение которых осуществляют сами эти органы в зависимости от того, будет ли ими удовлетворен акт прокурорского реагирования (требование, представление) или нет. Поэтому критерии оценки качества прокурорской деятельности в данной сфере не могут быть идентичными с критериями оценки качества ни первого, ни второго направления деятельности. При осуществлении надзора за исполнением законов в сфере первого направления прокурорской деятельности прокурор не вправе использовать свои полномочия, если этим подменяется функция другого государственного органа. Проверку в этой сфере прокурор может осуществить только при наличии информации о нарушении закона или обращения, а в сфере второго направления или уголовного судопроизводства наличие такой информации или обращения не является обязательным условием для проведения прокурорской проверки. Таким образом, для достижения целей прокурорской деятельности прокурор наделен разными по юридической силе полномочиями в зависимости от направления деятельности, а поэтому располагает разными юридическими возможностями для их достижения. Следовательно, и критерии качества прокурорской деятельности должны конкретизироваться в зависимости от направления прокурорской деятельности и объема его полномочий применительно к оцениваемому направлению деятельности, имея в виду, что прокурор объективно может достичь только такого результата, который позволяет ему объем и характер юридической силы его полномочий, и не более. В систему критериев качества прокурорской деятельности нельзя механически вкладывать показатели, для достижения которых у прокурора нет полномочий. На основании этих исходных положений для внутрисистемной экспертной оценки эффективности деятельности органов прокуратуры, например в сфере первого направления (обычно его принято называть общим надзором), наиболее приемлемыми критериями являются такие факторы, как: 1) правомерность прокурорского вмешательства (невмешательства); 2) законность принятых мер прокурорского реагирования; 3) своевременность выявления прокурором нарушений закона и принятия мер реагирования; 4) полнота прокурорской проверки и адекватность принятых мер реагирования <5>. По большому счету эти критерии вполне соответствуют требованиям п. 3 Перечня основных вопросов, подлежащих изучению и оценке при проведении комплексной проверки организации деятельности прокуратуры субъекта Российской Федерации и приравненной к ней специализированной прокуратуры, по общему надзору, озаглавленного как «Состояние организации прокурорского надзора за исполнением федерального законодательства» <6>. ——————————— <5> Некоторые из этих критериев (например, законность принятых мер) можно включить в систему критериев оценки работы по другим направлениям прокурорской деятельности. По некоторым направлениям эти критерии подлежат конкретизации в зависимости от полномочий. В данной статье в силу ограниченности ее рамок мы преследуем цель сформулировать модель инструментария для определения критериев эффективности и системы показателей измерения степени соответствия этим критериям результатов работы на примере одного общенадзорного направления прокурорской деятельности. <6> См.: приложение к Положению «О применении общих подходов при подготовке и проведении проверок деятельности прокуратур субъектов Российской Федерации и приравненных к ним специализированных прокуратур», утвержденному Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 7 февраля 2013 г. N 58 // СПС «КонсультантПлюс».

Приведенный Перечень, по существу, представляет собой систему критериев оценки качества общенадзорной прокурорской деятельности с помощью показателей, не отражаемых в статистике, но которые возможно определить экспертным путем, используя повседневный опыт работы прокуроров вышестоящей прокуратуры, в частности «прокуроров-зональников» и «прокуроров-предметников». А что касается показателей, с помощью которых возможно было бы определить степень соответствия результатов общенадзорной прокурорской деятельности этим критериям, то они обусловлены характером самих критериев и особенностями прокурорских полномочий, относящихся к каждому критерию. Например, показателями оценки по критерию N 1 могут быть факты: 1) проведения проверки исполнения законов при отсутствии повода и (или) основания для прокурорского вмешательства; 2) невмешательства прокурора при наличии повода и основания; 3) подмена прокурором другого органа власти при проведении проверки; 4) нарушение требований принципа приоритетности при выборе предмета и объекта проверки. По критерию N 2 показателями оценки могут служить факты: 1) соответствия юридической квалификации правонарушения фактическим обстоятельствам; 2) отмены вышестоящим прокурором или вступившим в законную силу судебным актом решений прокурора, принятых по результатам проверки, а равно принятие вышестоящим прокурором решения, хотя и без отмены, но не соответствующего ему в целом или в части; 3) признание вышестоящим прокурором или вступившим в законную силу судебным актом незаконными действий (бездействия) прокурора; 4) отклонение актов прокурорского реагирования (требований, представлений, протестов, исков (заявлений)) органом или должностным лицом, которым они внесены, при отсутствии последующих удовлетворенных актов прокурорского реагирования в другие (в том числе вышестоящие) инстанции по тому же предмету; 5) реабилитация органом, уполномоченным рассматривать материалы об административном правонарушении, лиц, в отношении которых прокурор возбудил производство об административном правонарушении, при отсутствии последующих удовлетворенных актов прокурорского реагирования. По критерию N 3 показателями оценки могут рассматриваться факты: 1) выявления нарушений законов в пределах (или за пределами) сроков давности привлечения виновного к установленной законом ответственности; 2) принятия мер прокурорского реагирования в установленные законом сроки либо с нарушением этих сроков; 3) выявления нарушений законов хотя и в пределах сроков давности привлечения виновного к юридической ответственности, но после наступления обстоятельств, объективно не позволяющих принять меры к их устранению (например, «сезонные» нарушения закона выявлены после истечения сезона). По критерию N 4 показателями оценки являются факты: 1) проверки и юридической оценки всех фактов нарушения закона (либо непроверки или неоценки их в целом или в какой-либо части) по поступившей в органы прокуратуры информации, по которой проведена проверка; 2) выявления при наличии (или невыявления) других нарушений закона, причинно обусловивших нарушения, по поводу которых проведена проверка; 3) выявления (или невыявления) нарушений закона, не относящихся к предмету проверки, но связанных с ним, и дано (не дано) разъяснение о порядке их устранения или инициировано (не инициировано) проведение дополнительной прокурорской проверки; 4) установлены (не установлены) все лица, виновные в совершении выявленных нарушений; 5) обеспечено (не обеспечено): а) привлечение всех виновных к ответственности; б) принятие компетентным органом и исполнение решения о восстановлении нарушенного права, в том числе: в) о возмещении причиненного ущерба; г) устранение обстоятельств, способствовавших нарушению закона; 6) соответствие (несоответствие) выбранного(ых) вида(ов) реагирования характеру выявленных нарушений в случаях многовариантности прокурорского реагирования. Для обеспечения системности в сборе, анализе и экспертной оценке сведений о качестве работы и включения их в показатели комплексной оценки работы органов прокуратуры за полугодие (год) целесообразно утвердить и ввести в действие отдельный отчет со сформулированными критериями и показателями экспертной оценки работы по направлениям прокурорской деятельности по пятибалльной шкале (отлично, хорошо, удовлетворительно и неудовлетворительно, плохо) <7> отдельно по предмету и органу прокуратуры. Формирование значений показателей экспертной оценки работы прокуратур городов (районов) возложить на зональных прокуроров управления (отдела) и прокуроров-предметников с последующим согласованием их (в том числе путем внесения своих коррективов) с начальником управления (отдела) и утверждением (в том числе путем внесения своих коррективов) курирующим заместителем прокурора субъекта Российской Федерации, а по экспертной оценке эффективности деятельности прокуратур субъектов Российской Федерации — на соответствующих должностных лиц Генеральной прокуратуры Российской Федерации. ——————————— <7> В целях недопущения большой кучности в ранжирной таблице допустимо значения показателей определять не только в целых, но и в дробных числах.

Введение отчета по экспертной оценке, естественно, влечет необходимость разработки и утверждения Инструкции о порядке его формирования с разъяснением содержания критериев и показателей оценки качества. Например, для правильного и единообразного понимания некоторых показателей экспертной оценки «общенадзорной» работы органов прокуратуры, таких, например, как «Подмена прокурором другого органа власти при проведении проверки», «Нарушение требований принципа приоритетности при выборе предмета и объекта проверки», «Полнота прокурорской проверки», «Соответствие выбранного(ых) вида(ов) реагирования характеру выявленных нарушений в случаях многовариантности прокурорского реагирования», могут быть учтены следующие положения. Запрет подмены прокурором другого органа власти согласно функциональному предназначению прокуратуры предполагает, что прокурор, прежде чем принять решение о проведении проверки исполнения законов, должен осуществить мониторинг законодательства и выяснить, входит ли в полномочия других органов государственной власти, в том числе и особенно в компетенцию органов административной юрисдикции исполнительной власти, или органов местного самоуправления выявление, исследование, пресечение, предупреждение и принятие мер к устранению тех нарушений закона, по поводу которых он (прокурор) получил информацию и предстоит ему принятие решения о проведении прокурорской проверки. Если нет, то вмешательство прокурора в данную сферу правоотношений следует считать правомерным. В противном случае вмешательство прокурора в такую сферу правоотношений допустимо только в случае бездействия органа власти, в компетенцию которого входит функция выявления, исследования, пресечения, предупреждения и принятия мер реагирования по поводу данных нарушений закона. В этом случае и в случаях проведения прокурорской проверки по конкретному обращению инвалидов, престарелых, несовершеннолетних и других в социальном плане слабо защищенных лиц проверке должны быть подвергнуты не только сами нарушения закона, но и выявлены причины бездействия органа власти, в компетенцию которого входят их устранение и предупреждение, что должно учитываться при определении значений показателей по критерию «полноты прокурорской проверки». Акты прокурорского реагирования должны быть одновременно приняты и по поводу проверяемых нарушений закона, и по поводу бездействия органа власти относительно этих нарушений, что должно учитываться при определении значения показателя по критерию «адекватность принятых мер прокурорского реагирования». Показатель адекватности предполагает также соответствие выбранного вида прокурорского реагирования характеру нарушений закона. Например, в качестве отрицательного значения должны учитываться факты обращения прокуроров в суды при наличии возможности устранения нарушений во внесудебном порядке. При выборе предмета и объекта прокурорской проверки в стадии планирования прокурор обязан исходить из приоритетов, установленных вышестоящими органами прокуратуры, а также правильно определить собственные приоритеты на каждый планируемый период с учетом результатов собственной информационно-аналитической деятельности и особенностей состояния и динамики законности на поднадзорной территории. Закрепление в Инструкции таких общих подходов формирования отчетов экспертных оценок по направлениям прокурорской деятельности обеспечит единство понимания экспертами содержания учитываемых показателей.

Литература

1. Ильяков Д. А. Общественное мнение как ведущий критерий оценки качества деятельности прокуратуры России // Закон и право. 2013. N 10. С. 112 — 116. 2. Капинус О. С., Амирбеков К. И., Андреев Б. В., Казарина А. Х., Корсантия А. А. Методологические основы оценки работы органов прокуратуры субъектов Российской Федерации по обеспечению законности и правопорядка // НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. М., 2013. 266 с. 3. Методика оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, утвержденная Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 ноября 2012 г. N 1142. 4. Положение «О применении общих подходов при подготовке и проведении проверок деятельности прокуратур субъектов Российской Федерации и приравненных к ним специализированных прокуратур», утвержденное Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 7 февраля 2013 г. N 58 // СПС «КонсультантПлюс».

——————————————————————

Название документа