Полномочия прокурора в арбитражном процессе

(Байчорова Ф. Б.) («Арбитражный и гражданский процесс», N 9, 2004)

ПОЛНОМОЧИЯ ПРОКУРОРА В АРБИТРАЖНОМ ПРОЦЕССЕ

Ф. Б. БАЙЧОРОВА

Байчорова Ф. Б., заместитель председателя Арбитражного суда Карачаево-Черкесской Республики РФ.

В арбитражном процессе среди лиц, участвующих в деле, особое место занимает прокурор. При этом необходимо отметить тенденцию в изменении законодательства, направленную на урезание полномочий прокурора в гражданском и арбитражном процессах. В соответствии со ст. 145 АПК РФ 1995 г. право на подачу апелляционной жалобы на не вступившее в законную силу решение арбитражного суда имели лица, участвующие в деле. При этом не имело значения, участвовали они в заседании суда первой инстанции или нет. Важно, чтобы они были допущены (привлечены) судом в процесс. Прокурор имел право принести апелляционную жалобу на не вступившее в законную силу решение арбитражного суда, если он предъявлял иск по данному делу. АПК 1995 года, в отличие от АПК 1992 года, не содержал специальной нормы, предоставляющей прокурору право опротестовать решение суда. В. М. Шерстюк указывал на верность данной позиции законодателя <*>. В силу ст. 32 АПК РФ 1995 г. прокурор, обратившийся в арбитражный суд с иском в защиту государственных и общественных интересов, являлся лицом, участвующим в деле, и в соответствии со ст. 33, 145 АПК РФ 1995 г. имел право подать апелляционную жалобу на решение арбитражного суда, не вступившее в законную силу. Из содержания ч. 2 ст. 41 АПК следовало, что право апелляционного обжалования имели только Генеральный прокурор Российской Федерации, заместитель Генерального прокурора Российской Федерации, прокурор или заместитель прокурора субъекта Федерации, а также приравненные к ним прокуроры или их заместители. ——————————— <*> Шерстюк В. М. Предъявление апелляционной жалобы в арбитражный суд // Хозяйство и право. 1996. N 10. С. 91.

В отношении возможности и степени участия прокурора в гражданском судопроизводстве среди исследователей, как отмечают И. А. Приходько и М. Ш. Пацация, четко прослеживаются два подхода. Первый из них состоит в том, что участие прокурора в рассматриваемых судами гражданских делах должно быть минимизировано и рассматриваться скорее как исключение, обусловленное либо необходимостью защиты публичного интереса, либо невозможностью или крайней затрудненностью для лица самостоятельно обратиться к правосудию за защитой своих прав и получить такую защиту. Другой подход состоит в том, что в части участия прокурора в гражданском судопроизводстве в новом ГПК как минимум нужно сохранить все его полномочия, предусмотренные действующим ГПК, а в новой редакции АПК расширить полномочия прокурора до объема, предусмотренного действующим ГПК, а также наделить его особым процессуальным статусом. Эти два подхода к в общем-то частному вопросу — проблеме участия прокурора в гражданском и арбитражном процессе — на самом деле отражают борьбу, по существу, двух систем взглядов на гражданское судопроизводство в целом. «Фронтами» этой борьбы являются дискуссии об объективной и формальной истине как цели судебного познания; о наличии преюдиции в отношении не только фактической основы правоотношения, установленной судебным решением, но и его юридической квалификации; о состязательном и инквизиционном процессе, пределах и мере активности суда; о диспозитивности и контроле суда за осуществлением сторонами своих прав и т. д. <*>. ——————————— <*> Сборник материалов Научно-практической конференции «Принципы гражданского процессуального права, их реализация в проекте ГПК России» / Тверской государственный университет. Тверь, 2000. С. 26 — 37; Приходько И. А. Прокурор в арбитражном суде: Проблемы публичного иска и защиты от него // Арбитражный и гражданский процесс. 2000. N 3. С. 24 — 32; Приходько И. А. Доступность правосудия в гражданском и арбитражном процессе: Основные проблемы // Проблемы доступности и эффективности правосудия в арбитражном и гражданском судопроизводстве. М.: Юридическая фирма «Лиджист» (Legist), 2001. С. 12 — 41.

При этом И. А. Приходько и М. Ш. Пацация, придерживаясь первого подхода, утверждают, что участие прокурора в арбитражном процессе должно быть, по крайней мере, минимизировано, а в принципе исключено вовсе. Прокурор в гражданском судопроизводстве не должен подменять собой адвоката, юридического представителя стороны, в том числе и в тех случаях, когда иск предъявляется в защиту интересов Российского государства, других публично-правовых образований (субъектов Федерации, муниципальных образований). Он не должен являться «стряпчим по государевым делам». Дела государства, публично-правовых образований должны вести соответствующие государственные органы (антимонопольные, природоохранные, по управлению государственным и муниципальным имуществом и т. д.) либо адвокаты, юридические фирмы, т. е. профессиональные юридические представители. Стороной в таких спорах являются соответственно Российская Федерация, ее субъекты, муниципальные образования, которые участвуют в гражданском и арбитражном процессе на общих основаниях без каких-либо привилегий и по общим правилам с соблюдением процессуальных принципов состязательности, равенства перед законом и судом, равноправия сторон, диспозитивности. Иски в защиту прав и интересов хозяйствующих субъектов, по мнению указанных авторов, должны быть исключены вовсе. Кроме того, утверждается, что обеспечение интересов граждан, которые не могут самостоятельно обратиться в суд в силу возраста, состояния здоровья, недееспособности и других уважительных причин, следует осуществлять через развитие доступной юридической помощи, создание юридических служб в органах опеки и попечительства, поскольку обеспечение юридического представительства их подопечных собственно и составляет одну из основных функций этих органов и само содержание опеки и попечительства. Помимо этого, в соответствии с данной позицией, из ГПК и АПК следует исключить положения, предусматривающие право прокуратуры приносить протесты на судебные акты (в том числе и в высшие судебные инстанции), поскольку такое право несовместимо с положениями Конституции о разделении властей и о судебной власти и по существу означает сохранение прокурорского надзора за деятельностью последней <*>. ——————————— <*> Приходько И. А., Пацация М. Ш. Арбитражный процесс в современной России: Актуальные проблемы / Науч. ред. Р. Ф. Каллистратова; Предисловие В. Ф. Яковлева. М.: Юридическая фирма «Лиджист» (Legist), 2002. С. 169 — 172.

Однако В. Анохин, придерживаясь другого подхода, напротив, утверждает, что прокурора не следует ограничивать правом на защиту только государственных и общественных интересов, указывая при этом, что таких ограничений Закон о прокуратуре не содержит. Если прокурор будет выступать в защиту только государственных и муниципальных предприятий или с определенным числом работающих, нарушится принцип равноправия сторон перед законом <*>. ——————————— <*> Анохин В. Проблемы арбитражного суда и процесса // Хозяйство и право. 1997. N 4. С. 177 — 178.

Следует отметить, что законодателем не были определены как наличие и границы общественных интересов, так и что под общественными интересами следует понимать: интересы всего населения страны, региона, населенного пункта; коллектива предприятия, который может быть большим или малочисленным. Прокурор относится к той группе лиц, участвующих в деле, которые имеют только процессуально-правовую заинтересованность в исходе дела, всегда выступают от своего имени, но в защиту интересов других лиц. Правовой статус прокуратуры как единой федеральной централизованной системы органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, и имеющих целью обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства, предопределяет условия, при которых прокурор реализует свои полномочия по участию в арбитражном процессе (п. п. 1, 2 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в ред. от 17 ноября 1995 г.). Необходимость участия прокурора в арбитражном процессе обусловлена важностью той роли, которую играют арбитражные суды в реализации задач судопроизводства <*>. ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Приказ Генпрокуратуры РФ от 24.10.1996 N 59 «О задачах органов прокуратуры по реализации полномочий в арбитражном процессе» утратил силу в связи с изданием Приказа Генпрокуратуры РФ от 05.06.2003 N 20 «О реализации прокурорами полномочий в арбитражном судопроизводстве». —————————————————————— <*> «О задачах органов прокуратуры по реализации полномочий в арбитражном процессе». Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 24 октября 1996 г. N 59; см. также: «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении полномочий судебными приставами». Указание Генерального прокурора Российской Федерации N 1/7 от 6 января 1999 г.

Следует отметить рост количества дел, возбужденных по искам прокурора, предъявленным в арбитражные суды Российской Федерации. Так, если в 2000 г. их число составило 8437, то в 2001 г. достигло 9003, что составило 1,4% к числу всех разрешенных дел. АПК РФ 2002 года весьма существенно изменил процессуальное положение прокурора в арбитражном суде. В отличие от правил ст. 41 ранее действовавшего АПК РФ 1995 г. возможность прокурора предъявить иск ограничена сравнительно узким перечнем дел, связанных с защитой государственных и общественных интересов. В ч. 1 ст. 52 АПК РФ 2002 г. названы лишь заявления по делам об оспаривании нормативных и ненормативных правовых актов, нарушающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности; иски о признании недействительными сделок, совершенных органами государственной власти и местного самоуправления, учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале которых есть доля участия Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований; иски о применении последствий недействительности сделки, совершенной теми же лицами, как и во втором случае, субъектами. В этой связи Председатель Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации В. Ф. Яковлев, оценивая работу арбитражных судов в 2002 году, отмечает, что прокурор совершенно необоснованно оказался лишенным права обращаться с исками в защиту неопределенного круга лиц. Представляется, что этим серьезно затруднится эффективность судебной защиты, например, акционеров и вкладчиков крупных хозяйственных обществ, банков и других кредитных организаций <*>. ——————————— <*> Интернет-интервью с В. Ф. Яковлевым, Председателем Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации: «Работа арбитражных судов в 2002 году» // http://soft. teleserv. ru/base/news/news_firm_pr/2003/consultant/int_yakovlev. html

На прокурора распространяются все процессуальные права и обязанности лиц, участвующих в деле (ст. 41 АПК РФ). Но наряду с этим прокурор отличается от других лиц, участвующих в деле, поскольку он является должностным лицом правоохранительного органа — прокуратуры, одной из основных функций которой является надзор за точным и единообразным исполнением закона. —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Приказ Генпрокуратуры РФ от 24.10.1996 N 59 «О задачах органов прокуратуры по реализации полномочий в арбитражном процессе» утратил силу в связи с изданием Приказа Генпрокуратуры РФ от 05.06.2003 N 20 «О реализации прокурорами полномочий в арбитражном судопроизводстве». —————————————————————— Основания, по которым прокурорам следует предъявлять иски, указаны в Приказе Генерального прокурора РФ от 24 октября 1996 г. N 59 «О задачах органов прокуратуры по реализации полномочий в арбитражном процессе». Согласно п. 2.1 данного Приказа при решении вопросов о подготовке и предъявлении исков предлагается считать безусловно необходимым вмешательство прокурора для защиты государственных и общественных (публичных) интересов в случаях: — выявления правонарушений, для устранения которых законодательство обязывает прокурора обратиться с иском (по делам приватизации, несостоятельности); — занятия запрещенными видами деятельности либо занятия коммерческой деятельностью, на осуществление которой необходимо специальное разрешение (лицензия), когда оно отсутствует или просрочено; — нарушений природоохранительного законодательства, связанных с причинением ущерба здоровью людей и окружающей природной среде; — невыполнения обязательств в пользу государства, если это привело или могло привести к срыву крупных инвестиционных проектов, целевых программ; — несоответствия учредительных документов юридических лиц требованиям законодательства и нарушения установленного порядка их образования и государственной регистрации и др. При предъявлении исков в интересах предприятий, организаций и граждан-предпринимателей предлагается предъявлять подобные иски в первую очередь в защиту предприятий, в том числе федеральных казенных предприятий, когда они сами по объективным причинам не могли обратиться с иском либо такое обращение не последовало из-за недобросовестности руководителей и других должностных лиц. Иски в интересах иных юридических лиц следует предъявлять в случаях нарушения не только прав истцов, но и ущемления государственных и общественных (публичных) интересов (срывы выпуска социально значимой продукции, нарушение нормальной эксплуатации объектов транспорта, энергетики, оборонного комплекса, медицинских, образовательных учреждений, создание предпосылок экологических катастроф, серьезных социальных конфликтов и др.) <*>. ——————————— <*> Вестник ВАС РФ. 2002. N 2. С. 17.

Помимо возбуждения дела в арбитражном суде прокурору предоставлено право вступить в дело, рассматриваемое арбитражным судом, на любой стадии процесса. Согласно закону по делам, указанным в ч. 1 ст. 52 АПК РФ, прокурор вправе вступить в дело, рассматриваемое арбитражным судом, на любой стадии арбитражного процесса с процессуальными правами и обязанностями лица, участвующего в деле, в целях обеспечения законности (п. 5 ст. 52 АПК РФ). В этой связи необходимо подчеркнуть, что значительное сужение в АПК РФ 2002 г. участия прокурора в арбитражном процессе, естественно, сказалось и на его участии в апелляционном производстве. Так, прокурор вправе обратиться с апелляционной жалобой лишь по делам, исчерпывающим образом перечисленным в ч. 1 ст. 52 АПК, по которым он может инициировать возбуждение дела в арбитражном суде путем подачи иска (заявления). По этим же категориям дел прокурор вправе вступить в уже начатое не по его инициативе апелляционное производство в целях обеспечения законности с процессуальными правами и обязанностями лица, участвующего в деле (ч. 5 ст. 52 АПК) <*>. ——————————— <*> См. п. 10 Постановления Пленума ВАС РФ от 9 декабря 2002 г. «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации».

Р. Ф. Каллистратова справедливо отмечает, что изменения, внесенные в процессуальное положение прокурора, объявлены новациями к принципу диспозитивности в условиях рыночной экономики и вызваны стремлением усилить принцип равенства сторон в процессе. При этом желательно дать официальные разъяснения того, что означает формулировка «в целях обеспечения законности» <*>. ——————————— <*> Комментарий к Арбитражному процессуальному кодексу Российской Федерации / Под ред. В. Ф. Яковлева, М. К. Юкова. М.: Городец-издат, 2003. С. 169.

В этой связи необходимо отметить, что государственные органы, органы местного самоуправления и иные органы в предусмотренных федеральным законом случаях вправе обратиться с иском (заявлением) в арбитражный суд в защиту публичных интересов (ч. 1 ст. 53 АПК). Термин «публичный интерес» также в новом АПК не раскрыт. В теории под публичными интересами понимаются общественные интересы, охраняемые как правом, так и неправовыми институтами <*>, а также интересы большого числа лиц. ——————————— <*> Грось Л. А. Комментарий к проекту третьего АПК // Арбитражный и гражданский процесс. 2001. N 5. С. 3.

В данном случае Р. Ф. Каллистратова обоснованно подчеркивает необходимость официального толкования понятия «публичный интерес» со стороны Пленума ВАС РФ, поскольку в настоящее время трудно подчас разграничить интерес органа управления как стороны, представляющей интерес государства, от интереса, о котором идет речь в ст. 53 АПК РФ <*>. ——————————— <*> Комментарий к Арбитражному процессуальному кодексу Российской Федерации / Под ред. В. Ф. Яковлева, М. К. Юкова. М.: Городец-издат, 2003. С. 170.

Как отмечает С. А. Иванова, данные участники процесса относятся к той же группе лиц, участвующих в деле, как и прокурор, т. е. их правовое положение определяется тем, что они имеют только процессуально-правовую заинтересованность в исходе дела, выступают в защиту других лиц, когда нарушены публичные интересы, но от своего имени <*>. ——————————— <*> Арбитражный процесс: Учебник / Под ред. М. К. Треушникова. М.: Городец-издат, 2003. С. 151.

Их участие в арбитражном процессе, в отличие от гражданского процесса, предусматривает только одну форму. Они могут участвовать в процессе, только предъявляя иск по делам искового производства и подавая заявление по делам неискового производства. Предъявление иска со стороны этих органов может последовать в тех случаях, когда заинтересованные лица по тем или иным причинам не могут сами обратиться в суд за защитой своих прав. Тогда обращение в суд может последовать со стороны тех лиц, которые не являются субъектами спорного материального правоотношения. Орган, предъявивший исковое требование в защиту интересов других лиц, несет все процессуальные права и обязанности стороны (истца) и является процессуальным истцом. Согласно п. 3 ст. 53 АПК РФ орган, обратившийся в арбитражный суд, пользуется процессуальными правами и несет процессуальные обязанности истца. Однако он лишен права на заключение мирового соглашения. При этом истцом в материально-правовом смысле является то лицо, в защиту которого предъявлен иск. Следует отметить, что судебно-арбитражная практика знает случаи участия государственных органов в арбитражном процессе. Так, например, таможенный орган вправе обратиться в арбитражный суд с иском о признании недействительной (ничтожной) сделки купли-продажи акций на основании ст. 367 Таможенного кодекса РФ. Согласно ст. 51 Федерального закона «О рынке ценных бумаг» Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг может предъявить иск в арбитражный суд о признании выпуска ценных бумаг недействительным в защиту интересов владельцев ценных бумаг в случае недобросовестной эмиссии. Право предъявления исков в защиту государственных и общественных интересов принадлежит также антимонопольным и другим органам в случае, если это предусмотрено законом и вытекает из тех полномочий, которые им принадлежат, а также в случаях, если это вытекает из их служебной компетенции. По вышеуказанным делам государственные органы, органы местного самоуправления и иные органы могут обжаловать решение арбитражного суда первой инстанции в апелляционном порядке. Однако в отличие от прокурора указанные органы не наделены правом вступления в процесс на любой его стадии. Они могут лишь инициировать возбуждение дела в арбитражном суде по первой инстанции и последующее обжалование решения по такому делу. Автором разделяется позиция законодателя, в соответствии с которой производятся изменения в действующем законодательстве, направленные на урезание полномочий прокурора как в арбитражном процессе в целом, так и в апелляционном производстве в частности. Это, безусловно, позволит более полно проявляться и действовать принципам диспозитивности и равенства сторон в процессе.

——————————————————————