Принципы охраны окружающей среды — как основополагающие идеи (руководящие положения) экологического права и законодательства, государственной экологической политики

(Бажайкин А. Л.) («Экологическое право», 2012, N 1) Текст документа

ПРИНЦИПЫ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ — КАК ОСНОВОПОЛАГАЮЩИЕ ИДЕИ (РУКОВОДЯЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ) ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА И ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА, ГОСУДАРСТВЕННОЙ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ <*>

А. Л. БАЖАЙКИН

——————————— <*> Bazhajkin A. L. Principles of environmental protection as fundamental ideas (guiding provisions) of environmental law and legislation, state environmental policy.

Бажайкин А. Л., доцент кафедры гражданского права Института права, социального управления и безопасности Удмуртского государственного университета, кандидат юридических наук, доцент.

В статье рассмотрены исторические этапы закрепления принципов охраны окружающей среды в российском экологическом законодательстве. Принципы охраны окружающей среды соотнесены с принципами экологического законодательства и права, принципами государственной экологической политики. Приведены аргументы, что основой формирования принципов водного, лесного и земельного законодательства являются принципы охраны окружающей среды.

Ключевые слова: принцип, принцип права, принципы отрасли права, принципы законодательства, принципы развития экологического законодательства, принципы государственной политики в области экологии, принципы государственной политики Федеративной Республики Германия по охране окружающей среды, принципы охраны окружающей среды в ФРГ, социалистические принципы природопользования и охраны окружающей среды, принципы охраны окружающей среды и их цели.

The article considers historical stages of consolidation of principles of environmental protection in the Russian environmental legislation. Principles of environmental protection are correlated with principles of environmental legislation and law, principles of state environmental policy. The author presents arguments proving that the basis of formation of water, forest and land legislation is the principles of environmental protection.

Key words: principle, principle of law, principles of branch of law, principles of legislation, principles of development of environmental legislation, principles of state policy in the sphere of environment, principles of state policy of Federative Republic of Germany in environmental protection, principles of environmental protection in the FRG, socialist principles of environmental management and environmental control, principles of environmental protection and purposes thereof.

Ничего мы не знаем так плохо, как законы, хотя их-то как раз должен знать каждый.

Оноре де Бальзак

Принципы охраны окружающей среды можно рассматривать в широком смысле, как «начало всех начал», для целей определения международных принципов охраны окружающей среды, национальных (отдельных государств) принципов охраны окружающей среды. Принципы охраны окружающей среды в широком смысле имеют историко-эволюционный подтекст. Это принципы, формировавшиеся под влиянием отношений «человек — природа» (можно их назвать принципами натуралиста) до появления первых государств и права, и принципы, базирующиеся на создававшихся в результате развития человечества религиозных и философских концепциях (формирование рациональных и логичных принципов в сфере охраны окружающей среды). Все существующие религии можно разделить условно на два типа: надприродные и природные религии. Надприродные (библейские) религии: индуизм, христианство, ислам — указывают путь на возвышение человека над природой. В природных религиях: буддизме, джайнизме, пантеизме, языческих религиях — человек обожествляет природу, а боги учат, как людям жить между собой и природой в гармонии. Вместе с тем и в надприродных религиях кроется немало экологических истин и этических правил <1>. ——————————— <1> См.: Борейко В. Е. Постижение экологической теологии. Киевский эколого-культурный центр, 2000 // URL: vmg. pp. ua/books/.

Примером философских концепций могут послужить труды итальянского философа пятнадцатого века Бернардино Телезио, среди которых «Исследование природы согласно ее собственным принципам». А какие собственные принципы природы мы знаем и не пошли ли мы по ложному пути, формируя систему принципов охраны окружающей среды для себя, а по остаточному принципу для сохранения природы? Также можно рассматривать принципы охраны окружающей среды в узком смысле, в контексте источника формирования принципов законодательства в сфере охраны окружающей среды и в дальнейшем отрасли экологического права. Такого рода система принципов является устоявшимся и выработанным, отобранным человечеством веками набором общепринятых постулатов, устраивающих и международное сообщество, и отдельные государства, которые в дальнейшем возведены в разряд правовой нормы — принципа права и принципа законодательства. Соответственно, можно сделать вывод, что система принципов охраны окружающей среды в узком смысле первоначально была закреплена в нормах права, а затем легла в основу формирующейся на базе законодательства отрасли права. Для принципов экологического права данная последовательность наиболее характерна, так как приоритетной основой экономического интереса человека и управленческих структур (общины, общности, государства, международного сообщества) являлись и являются природные объекты, природные ресурсы. Так появился правовой принцип охраны окружающей среды, как объективное основополагающее начало, выраженное в правовой норме — принципе, отражающей концепцию государства и общества в сфере охраны окружающей среды. Исходя из постулата от общего к частному, необходимо дать одну из многочисленных формулировок понятия «принцип», далее — «принцип права», а затем понятия «принцип охраны окружающей среды». Принцип рассматривается как основное, исходное положение какой-либо теории, учения и т. д.; руководящая идея; основное правило деятельности <2>. ——————————— <2> См.: Словарь иностранных слов. 15-е изд., испр. М., 1988. С. 400.

Основным понятием является «правовой принцип, принцип права», на базе которого создаются и реализуются нормы определенной отрасли права. Принципы права выступают в качестве своеобразной несущей конструкции, на основе которой покоятся и реализуются не только нормы, институты или отрасли, но и вся его система. Принципы служат основным ориентиром всей правотворческой деятельности, правоприменительной и правоохранительной деятельности государственных органов. От степени их соблюдения в прямой зависимости находится уровень слаженности, стабильности и эффективности правовой системы. Имея общеобязательный характер, принципы права способствуют укреплению внутреннего единства и взаимодействия различных его отраслей и институтов, правовых норм и правовых отношений, субъективного и объективного права <3>. ——————————— <3> См.: Общая теория государства и права. Т. 2. Теория права / Под ред. М. Н. Марченко. С. 23.

Принципы права — основные, исходные начала, положения, идеи, выражающие закономерности и сущность права как специфического социального регулятора. Они представляют собой наиболее общие правила поведения, которые либо прямо сформулированы в законе, либо выводятся из его смысла <4>. ——————————— <4> См.: Комаров С. А., Малько А. В. Теория государства и права. М., 2004. С. 264.

Унифицированная система принципов права построена: — по сфере действия, общеправовые — для всех отраслей права (принцип законности, равноправия, конституционные); — отраслевые — отражают специфику норм данной отрасли права, их направленность; — внутриотраслевые — отражают суть группы норм определенного института; — межотраслевые принципы. Принципы отрасли права — это главные положения, кратко отражающие суть действующего отраслевого законодательства и лежащие в основе его развития, направляющие это развитие. Принципы отрасли права должны быть более стабильны, чем нормы права. Принципы отрасли права и принципы законодательства должны быть тождественны. Так как между правом и нормами, его составляющими, существует прямая связь. На мой взгляд, принципы — это не только основополагающие начала, а с точки зрения юридической техники — краткая характеристика того или иного механизма права (отрасли права). Вернее сказать — принцип действия такого правового механизма. Соответственно, возникает вопрос: а все ли «текущие» принципы охраны окружающей среды как принципы отрасли права характеризуют эффективные и действующие правовые механизмы? Или указанные в ст. 3 Федерального закона «Об охране окружающей среды» <5> принципы охраны окружающей среды не являются принципами отрасли права, а являются при всем своем многообразии преимущественно гуманистическими принципами в отношениях «человек — природа»? ——————————— <5> См.: Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» // СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.

Принципы охраны окружающей среды есть, а правового механизма, на который принцип как норма распространяет свое действие, зачастую нет, соответственно, что регулирует эта главная норма — неизвестно. Последовательным является мнение А. К. Голиченкова и И. А. Игнатьевой, которые предложили следующие «принципы развития экологического законодательства» (выделено мной. — А. Б.): — конституционность развития экологического законодательства (соответствие новых норм Конституции РФ и ей непротиворечие); — построение экологических законодательных актов по системе «права — обязанности — ответственность — процедуры реализации — гарантии соблюдения»; — разработка и включение в экологическое законодательство правовых норм, регулирующих правовой, экономический, организационный, идеологический механизмы его реализации; — научное обоснование экологических требований; привлечение широкого круга специалистов из различных отраслей науки (химии, физики, биологии, географии) для разработки и принятия новых законодательных актов; — периодическое обновление экологического законодательства с учетом практики его применения; — одновременное с принятием новых нормативных правовых актов экологического законодательства приведение норм актов иных отраслей законодательства в соответствие с ними <6>. ——————————— <6> См.: Игнатьева И. А. Развитие экологического законодательства России: подходы, задачи, принципы // Экологическое право России. Сборник материалов научно-практических конференций. Юбилейный выпуск. 1995 — 2004 гг.: В 3 т. / Под ред. А. К. Голиченкова. М.: Тиссо, 2004. Т. 1. С. 79.

В науке и в законодательстве помимо общих принципов охраны окружающей среды упоминаются: принципы экологического права, принципы экологического законодательства, принципы государственной экологической политики, государственного управления охраной окружающей среды и принципы, определяющие существование и функционирование отдельных правовых институтов. Также выделяют множество и иных разновидностей принципов в сфере охраны окружающей среды, это принципы: экологической безопасности, экологического менеджмента, экологического гуманизма («давайте введем и принципы трудового гуманизма, жилищного гуманизма, семейного гуманизма и иного», доведя все до абсурда) и иные. А где принцип «лучше меньше, да лучше», перечеркивающий все предыдущие градации экологических принципов? Так, в Экологической доктрине Российской Федерации <7> сформулированы принципы государственной политики в области экологии. Стратегической целью в области экологии являются сохранение природных систем, поддержание их целостности и жизнеобеспечивающих функций для устойчивого развития общества, повышения качества жизни, улучшения здоровья населения и демографической ситуации, обеспечения экологической безопасности страны. Для этого требуется сохранить и восстановить природные системы, их биологическое разнообразие и способность к саморегуляции как необходимое условие существования человеческого общества; обеспечить рациональное природопользование и равноправный доступ к природным ресурсам ныне живущих и будущих поколений людей; обеспечить благоприятное состояние окружающей среды как необходимое условие улучшения качества жизни и здоровья населения. ——————————— <7> См.: распоряжение Правительства Российской Федерации от 31 августа 2002 г. N 1225-р «Об Экологической доктрине Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. N 36. Ст. 3510.

Государственная политика в области экологии базируется на следующих основных принципах: устойчивое развитие, предусматривающее равное внимание к его экономической, социальной и экологической составляющим, и признание невозможности развития человеческого общества при деградации природы; приоритетность для общества жизнеобеспечивающих функций биосферы по отношению к прямому использованию ее ресурсов; справедливое распределение доходов от использования природных ресурсов и доступа к ним; предотвращение негативных экологических последствий в результате хозяйственной деятельности, учет отдаленных экологических последствий; отказ от хозяйственных и иных проектов, связанных с воздействием на природные системы, если их последствия непредсказуемы для окружающей среды; природопользование на платной основе и возмещение населению и окружающей среде ущерба, наносимого в результате нарушения законодательства об охране окружающей среды; открытость экологической информации; участие гражданского общества, органов самоуправления и деловых кругов в подготовке, обсуждении, принятии и реализации решений в области охраны окружающей среды и рационального природопользования. Для целей сравнительного анализа государственная политика Федеративной Республики Германия по охране окружающей среды опирается всего на четыре принципа: принцип компенсации ущерба за счет виновного предполагает устранение загрязнений окружающей среды за счет самого загрязнителя, что позволяет с самого начала избежать экоцида. Принцип профилактики имеет похожую функцию и направлен на то, чтобы как можно раньше напомнить человеку о необходимости защиты окружающей среды. Принцип сотрудничества призван включить всех действующих лиц в процесс принятия экологических решений, а принцип интеграции должен гарантировать эффективность защиты окружающей среды на всех политических уровнях. Все четыре принципа складываются в принцип постоянства, согласно которому в результате использования природных ресурсов сложная система естественной окружающей среды не должна быть выведена из равновесия, с тем чтобы сохранить способность системы к регенерации и, следовательно, в долгосрочной перспективе обеспечить разнообразие видов <8>. ——————————— <8> Франц Кохоут, д-р политических наук, лектор Мюнхенского университета Бундесвера. Copyright: Goethe-Institut e. V., онлайн-редакция, октябрь 2009 г. URL: goethe. de/ins/ru/lp/kul/dur/uia.

На мой взгляд, принципы охраны окружающей среды в Российской Федерации — это исторически «руководящие идеи», что снижает эффективность их реализации. Принципы охраны окружающей среды в Федеративной Республике Германия — это краткий механизм реального действия (правового императива). Например, в праве охраны окружающей среды Германии выделяют принципы: минимального вторжения; причинителя вреда; ограничения прав собственности в целях охраны окружающей среды в пользу третьих лиц и иные. Исторически еще в Союзе Советских Социалистических Республик были продекларированы социалистические принципы природопользования и охраны окружающей среды. Они были закреплены в решениях XVI — XVII съездов КПСС, Конституции СССР, Постановлениях Верховного Совета СССР от 20 сентября 1972 г. «О мерах по дальнейшему улучшению охраны природы и рациональному использованию природных ресурсов», от 3 июля 1985 г. «О соблюдении требований законодательства об охране природы и рациональном использовании природных ресурсов», Постановлениях ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 29 декабря 1972 г. и от 1 декабря 1978 г., принятых по вопросам улучшения охраны природы и рациональному использованию ее ресурсов. В обобщенном виде они выражены в программе КПСС: «В улучшении жизни народа все большее значение приобретает гармоничное взаимодействие общества и природы, человека и окружающей среды. Социалистическое общество, сознательно строящее свое будущее, осуществляет планомерное, бережное природопользование и занимает авангардные позиции в борьбе человечества за сохранение и приумножение природных ресурсов планеты. Партия считает необходимым усилить контроль за природопользованием, шире развернуть экологическое воспитание населения». В ст. 18 Конституции СССР подчеркивается, что охрана природы, рациональное использование природных ресурсов, защита окружающей человека среды в СССР осуществляются в интересах настоящего и будущих поколений людей <9>. ——————————— <9> См.: Природно-ресурсовое право и правовая охрана окружающей среды: Учебник / Под ред. В. В. Петрова. М.: Юрид. лит., 1988. С. 18 — 19.

В отличие от закрепленных в ст. 3 ныне действующего Федерального закона «Об охране окружающей среды» принципов, общим количеством — двадцать три, в ст. 3 действовавшего в период с 1991 по 2002 г. Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» <10> было сформулировано шесть основных принципов охраны окружающей природной среды, среди которых: приоритет охраны жизни и здоровья человека, обеспечения благоприятных экологических условий для жизни, труда и отдыха населения; научно обоснованное сочетание экологических и экономических интересов общества, обеспечивающих реальные гарантии прав человека на здоровую и благоприятную для жизни окружающую природную среду; рациональное использование природных ресурсов с учетом законов природы, потенциальных возможностей окружающей природной среды, необходимости воспроизводства природных ресурсов и недопущения необратимых последствий для окружающей природной среды и здоровья человека; соблюдение требований природоохранительного законодательства, неотвратимость наступления ответственности за их нарушения; гласность в работе и тесная связь с общественными организациями и населением в решении природоохранительных задач; международное сотрудничество в охране окружающей среды. ——————————— <10> См.: Закон РСФСР от 19 декабря 1991 г. N 2060-1 «Об охране окружающей природной среды» // ВСНД и ВС РФ. 1992. N 10. Ст. 457 (утратил силу).

Указанные принципы послужили основой для формирования и развития современной национальной системы принципов охраны окружающей среды. Также историческую основу действующих принципов охраны окружающей среды закрепила Конституция Российской Федерации <11> в нормах: ст. 36 — «Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц»; ст. 42, где определено: «Каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением»; ст. 58 — «Каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам» и иных. ——————————— <11> См.: Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // Рос. газ. N 237. 1993. 25 дек.

Влияние на формулирование действующей системы принципов охраны окружающей среды оказали принципы, закрепленные не только в национальном законодательстве, но и в международных нормативных правовых актах. Так, ст. 81 Федерального закона «Об охране окружающей среды» определяет, что Российская Федерация осуществляет международное сотрудничество в области охраны окружающей среды в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации в области охраны окружающей среды. В качестве примера можно привести принцип 2 главы II «Декларации принципов», который гласит, что природные ресурсы Земли, включая воздух, землю, флору и фауну, и особенно репрезентативные образцы естественных экосистем, должны быть сохранены на благо нынешнего и будущих поколений путем тщательного планирования и управления по мере необходимости <12>. Также в основу формирования системы принципов охраны окружающей среды в Российской Федерации были положены нормы Декларации по окружающей среде и развитию, в частности принцип 4, где определено, что для достижения устойчивого развития защита окружающей среды должна составлять неотъемлемую часть процесса развития и не может рассматриваться в отрыве от него <13>. ——————————— <12> См.: стокгольмская Декларация ООН от 16 июня 1972 г. // Сборник «Действующее международное право». Т. 3. <13> См.: Декларация по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 14 июня 1992 г.) // Действующее международное право: Сб. Т. 3.

В ст. 3 Федерального закона «Об охране окружающей среды» сформулировано двадцать три принципа охраны окружающей среды, на базе (основе) которых должна строиться хозяйственная и иная деятельность всех субъектов общественных отношений, оказывающая воздействие на окружающую среду. Норма указанной статьи прямо не учитывает условие действия правовой нормы во времени, так как на принципах охраны окружающей среды должна базироваться не только осуществляемая деятельность субъектов общественных отношений, но и которая предполагается к осуществлению и может осуществляться в перспективе, в рамках экологической безопасности настоящего и будущих поколений. Принципы охраны окружающей среды как основополагающие начала правового регулирования можно структурировать по социальному признаку (соблюдение прав, обеспечение благоприятных условий, участие в охране окружающей среды, организация и развитие экологического образования и т. п.), экономическому признаку (платность природопользования), внешнеполитическому признаку (международное сотрудничество, ответственность государства) и иным. Принципы охраны окружающей среды с позиции юридической техники являются взаимосвязанными, как между собой (вытекающими друг из друга), так и оказывающими влияние на структуру и содержание правовых норм Федерального закона «Об охране окружающей среды», иных законодательных и подзаконных актов. На основании принципов охраны окружающей среды сформулированы многие принципы российского законодательства, в частности лесного и водного, земельного и градостроительного и иного. Например, принцип платности природопользования транспонируется в принцип платности использования лесов, закрепленный в норме ст. 1 Лесного кодекса Российской Федерации <14>, а также в принцип платности использования водных объектов, закрепленный в ст. 3 Водного кодекса Российской Федерации <15>. Принцип «участия граждан, общественных и иных некоммерческих объединений в решении задач охраны окружающей среды» успешно детализируется в принципе лесного законодательства «участие граждан, общественных объединений в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на леса при их использовании, охране, защите, воспроизводстве, в установленных законодательством Российской Федерации порядке и формах», а также в принципе водного законодательства «участие граждан, общественных объединений в решении вопросов, касающихся прав на водные объекты, а также их обязанностей по охране водных объектов». Также ярким примером служит скоординированность принципа законодательства о градостроительной деятельности «обеспечение сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности», установленный ст. 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации <16>, с принципом охраны окружающей среды «научно обоснованное сочетание экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в целях обеспечения устойчивого развития и благоприятной окружающей среды». Тем самым можно сделать вывод, что законодатель стремится экологизировать общую систему принципов в базовых отраслевых нормативных правовых актах, основываясь на принципах охраны окружающей среды и учитывая их форму правового предписания, сформировав правовую конструкцию принципа охраны окружающей среды в виде правовой нормы. ——————————— <14> См.: Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. N 200-ФЗ // СЗ РФ. 2006. N 50. Ст. 5278. <15> См.: Водный кодекс Российской Федерации от 3 июня 2006 г. N 74-ФЗ // СЗ РФ. 2006. N 23. Ст. 2381. <16> См.: Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ // СЗ РФ. 2005. N 1 (часть I). Ст. 16.

Целями принципов является определение базовых основ, предписаний и руководящих начал охраны окружающей среды, легитимация развития и реализации экологических принципов в нормативных правовых актах российского права и международного. Кроме того, целью является формирование и применение административной, судебной (общеюрисдикционной и арбитражной) практики на основе принципов охраны окружающей среды. И конечно, следуя содержанию ст. 3 Федерального закона «Об охране окружающей среды», принципы охраны окружающей среды мотивируют поведение граждан в решении задач охраны окружающей среды, дают толчок в организации и развитии системы экологического образования, воспитании и формировании экологической культуры. Сфера действия принципов охраны окружающей среды и ее адресаты обозначены в самой правовой норме (вышеназванной статье), где сфера действия — это «хозяйственная и иная деятельность», т. е. любая деятельность, оказывающая воздействие на окружающую среду, а адресаты — это «органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, юридические и физические лица». При обширности списка адресатов, на действия или бездействие которых направлены принципы охраны окружающей среды, в каждой из названных групп можно провести уточнения по кругу лиц, к которым относят: граждан, апатридов, бипатридов, законодателей, суды (как российские, так и международные), иные ветви государственной и муниципальной власти, различных хозяйствующих субъектов.

——————————————————————

Название документа