Судебная практика по спорам из отношений по исполнению переданных полномочий (обязательств) социального характера

(Климанов В. В., Яговкина В. А.) («Финансовое право», 2013, N 4) Текст документа

СУДЕБНАЯ ПРАКТИКА ПО СПОРАМ ИЗ ОТНОШЕНИЙ ПО ИСПОЛНЕНИЮ ПЕРЕДАННЫХ ПОЛНОМОЧИЙ (ОБЯЗАТЕЛЬСТВ) СОЦИАЛЬНОГО ХАРАКТЕРА <*>

В. В. КЛИМАНОВ, В. А. ЯГОВКИНА

——————————— <*> Klimanov V. V., Yagovkina V. A. Judicial practice on disputes out of relationships with regard to execution of delegated powers (obligations) of social character.

Климанов Владимир Викторович, директор АНО «Институт реформирования общественных финансов», заведующий кафедрой государственного регулирования экономики РАНХиГС при Президенте Российской Федерации, доктор экономических наук.

Яговкина Вита Александровна, старший консультант АНО «Институт реформирования общественных финансов», доцент кафедры государственного регулирования экономики РАНХиГС, кандидат юридических наук, доцент.

Статья посвящена основным тенденциям развития судебной практики арбитражных судов и судов общей юрисдикции за период 2006 — 2012 гг. по спорам из отношений по исполнению переданных полномочий (обязательств).

Ключевые слова: переданные полномочия, арбитражные суды, суды общей юрисдикции, бюджет, субвенции.

The article concerns basic tendencies of development of judicial practice of arbitrazh courts and courts of general jurisdiction for the period of 2006 — 2012 on the disputes out of relationships with regard to execution of delegated powers (obligations).

Key words: delegated powers, arbitrazh courts, courts of general jurisdiction, budget, subventions.

В период с начала 2000-х годов в Российской Федерации в рамках реформы федеративных отношений и местного самоуправления, а также бюджетной реформы постоянно идет процесс уточнения предметов ведения публично-правовых образований разного уровня (Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований), что влечет за собой необходимость распределения расходных обязательств между уровнями бюджетной системы и обеспечения полноты финансового обеспечения и качества исполнения переданных полномочий. Изначально перечень предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов определен Конституцией Российской Федерации <1>. Как пишет Ю. А. Крохина, сущность федеративных отношений в бюджетной деятельности государства обусловлена в том числе способом разграничения и структурирования предметов ведения «по вертикали», системой разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами. Основополагающим аспектом принципа федерализма является разграничение между Российской Федерацией и ее субъектами предметов ведения, перечень которых закреплен в ст. ст. 71 — 73 Конституции Российской Федерации <2>. В дальнейшем этот перечень конкретизировался в ряде федеральных законов, в том числе в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» <3>, в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» <4>, а также в ставшем базовым для данного процесса Федеральном законе от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» <5>. Фактически, по мнению большинства экспертов, в середине 2000-х годов это позволило сформировать новую модель построения межбюджетных отношений в нашей стране <6>. ——————————— <1> Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. N 4. Ст. 445. <2> Крохина Ю. А. Бюджетное право и российский федерализм. М.: НОРМА, 2001. С. 40. <3> Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 42. Ст. 5005. <4> Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 40. Ст. 3822. <5> Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 35. Ст. 3607. <6> Климанов В. В., Лавров А. М. Межбюджетные отношения в России на современном этапе // Вопросы экономики. 2004. N 11. С. 111 — 125.

В каждый из вышеуказанных Федеральных законов вносились многочисленные изменения и дополнения, уточнявшие перечни предметов ведения, полномочий и связанных с ними расходных обязательств публично-правовых образований, — всего внесено более чем 60 изменений в каждый. При этом отдельные полномочия и связанные с ними расходные обязательства, например, в сфере регулирования занятости населения, организации опеки и попечительства, «передавались» с одного уровня управления на другой несколько раз. Последние изменения были приняты в 2012 г. Следует отметить, что до сих пор в законодательстве нет точных определений передачи полномочий или их делегирования. И. А. Кривых считает, что при передаче полномочий осуществляется расширение круга ведения того органа, которому передаются полномочия на постоянной основе (при этом указанные полномочия исключаются из объема полномочий передающего органа), а в случае делегирования речь идет о передаче полномочия на временной основе <7>. Неурегулированность законодательства по данному вопросу и отсутствие во многих случаях реальной практики выступают причиной возникновения различных проблем при исполнении обязательств, вытекающих из реализации переданных полномочий, прежде всего социального характера. Часто дело доходит до судебного разбирательства. Подобные судебные дела в основном возникают по двум направлениям: ——————————— <7> Кривых И. А. Пределы делегирования в налоговом праве нормотворческих полномочий от представительных органов исполнительным органам власти // Налоги и налогообложение. 2008. N 3.

— либо спор инициируется в связи с недостаточным финансированием из федерального бюджета переданных субъектам Российской Федерации или муниципальным образованиям полномочий. Это влечет появление дел по возмещению убытков, которые понесли региональные и местные бюджеты в связи с решением вопросов, не отнесенных к вопросам ведения субъектов Российской Федерации, или вопросов местного значения, в процессе осуществления ими переданных полномочий за счет выделяемых субвенций. К этой же категории можно отнести также дела из требований юридических лиц возместить убытки, связанные с оказанием ими услуг льготным категориям граждан в связи с реализацией тех или иных мер социальной поддержки; — либо спор возникает в связи с оспариванием собственно нормативных актов, регулирующих такие отношения. Наибольшее число арбитражных споров в данной сфере касается вопроса компенсации расходов, понесенных нижестоящим бюджетом в связи с исполнением переданных полномочий, а также взыскания убытков, связанных с предоставлением льгот, понесенных юридическими лицами. По данной категории дел сложилась достаточно устойчивая и единообразная судебная практика, что подчеркивается и в актах Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. Так, большинство споров вытекает из предоставления отдельным категориям лиц социальных льгот за счет федерального бюджета, финансирование которых обеспечивается из федерального бюджета за счет субвенций не в полном объеме. В этом случае суды компенсируют затраты за счет федерального бюджета. Дела о компенсации затрат юридических лиц, понесенных ими в связи с осуществлением услуг для льготных категорий населения, связаны с тем, что неисполнение публично-правовым образованием обязанности по компенсации не полученной от потребителей платы влечет возникновение убытков у лица, реализовавшего товары (выполнившего работы, оказавшего услуги) по льготным ценам или без получения платы от потребителя. Положения Бюджетного кодекса Российской Федерации <8> о совместном финансировании расходов на указанные цели не расцениваются как допускающие установление на федеральном уровне льгот с возложением обязанности по их финансированию на субъект Российской Федерации или муниципальное образование за счет собственных доходов региональных и местных бюджетов. Возложение этой обязанности по финансированию льгот означает передачу осуществления отдельных государственных полномочий на другой уровень власти, что должно сопровождаться одновременной передачей необходимых финансовых средств нижестоящим бюджетам в форме субвенций. Если установившим льготы нормативным правовым актом обязанность по возмещению платы, не полученной от льготных категорий потребителей, возлагается на субъект Российской Федерации или муниципальное образование, то при недостаточности выделенных на эти цели средств из федерального бюджета взыскание должно осуществляться с Российской Федерации независимо от того, были ли предусмотрены соответствующие расходы в бюджете субъекта Российской Федерации или муниципального образования. Даже если какое-либо полномочие относится к сфере совместного ведения, это не освобождает Российскую Федерацию от обязанности гарантировать надлежащее осуществление субъектами Российской Федерации указанных полномочий, в том числе предусмотреть их необходимое финансовое обеспечение при регулировании межбюджетных отношений. ——————————— <8> Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 31. Ст. 3823.

Среди таких споров, связанных с компенсацией затрат юридических лиц, понесенных ими в связи с осуществлением услуг, одно из ключевых мест занимают дела по поводу компенсации затрат на оказание услуг по транспортной перевозке льготных категорий граждан. Если эти граждане относятся к числу федеральных льготников, то Российская Федерация предусматривает средства в виде субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление расходов по обеспечению равной доступности услуг общественного транспорта на территории соответствующего субъекта Российской Федерации для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации. Однако выделенные средства часто не покрывают расходов, которые несут перевозчики. Например, Постановлением Президиума ВАС РФ от 31.01.2012 N 17097/10 по делу N А40-69545/09-37-137 <9>, в котором речь идет о возмещении убытков, понесенных транспортным предприятием в связи с перевозкой льготных категорий пассажиров, установлено, что, если государством на субъект Российской Федерации возложена обязанность по обеспечению равной доступности услуг общественного транспорта льготным категориям граждан, а не по финансированию названных услуг, недостаточное выделение на эти цели денежных средств субъекту Российской Федерации в виде субвенций не исключает доплаты разницы за счет средств Российской Федерации. Перевозка граждан, включенных в федеральный регистр льготников, была произведена в интересах Российской Федерации как публично-правового образования, поскольку осуществление мер социальной поддержки федеральных льготников является полномочием Российской Федерации, финансирование данного вида расходов производится из федерального бюджета и было отнесено к расходным обязательствам Российской Федерации в соответствии с федеральным законом о федеральном бюджете на очередной год. Право бесплатного проезда на городском транспорте общего пользования для льготной категории граждан являлось гарантией, носящей компенсаторный характер. Предоставив это право, государство взяло на себя соответствующие публично-правовые обязанности в отношении социально незащищенных граждан. Поскольку государством на субъект Российской Федерации возложена обязанность по обеспечению равной доступности услуг общественного транспорта льготным категориям граждан, а не по финансированию данных услуг, то недостаточное выделение на эти цели денежных средств в виде субвенций не исключает доплаты разницы за счет средств Российской Федерации. ——————————— <9> СПС «КонсультантПлюс».

Аналогичная позиция Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации была высказана и в иных Постановлениях Президиума ВАС РФ (см., например, Постановления от 23.04.2007 N 1476/07, от 05.02.2008 N 16069/07, от 23.06.2009 N 2992/09, от 25.07.2011 N 5481/11, от 22.05.2012 N 2696/11 по делу N А40-140177/09-61-988, Определения ВАС РФ от 11.03.2012 N ВАС-2696/11 по делу N А40-140177/09-61-988, от 14.09.2011 N ВАС-6497/10 по делу N А40-27157/09-65-314, от 13.02.2012 N ВАС-2224/11 по делу N А40-66588/09-24-428 и др. <10>). ——————————— <10> СПС «КонсультантПлюс».

Споры относительно финансирования компенсации льгот по оплате жилья и жилищно-коммунальных услуг для отдельных категорий граждан также решаются путем возложения обязанности возместить убытки, связанные с предоставлением этих льгот, на федеральный бюджет. Например, Определениями ВАС РФ от 09.10.2008 N 12859/08 по делу N А04-9132/07-11/348 и от 22.03.2010 N ВАС-2859/10 по делу N А33-9952/2009 <11> установлено, что финансовое обеспечение предоставления льгот педагогическим работникам по оплате жилищно-коммунальных услуг должно производиться за счет субвенций из федерального бюджета, в связи с чем иск был удовлетворен за счет казны Российской Федерации. Причем по данному вопросу сложилась столь устойчивая и единообразная судебная практика, что Высший Арбитражный Суд Российской Федерации в своих актах подчеркивает, что оспаривание подобных решений, вынесенных нижестоящими судами, свидетельствует о заведомо необоснованном оспаривании судебного акта государственным органом. ——————————— <11> СПС «КонсультантПлюс».

Иногда финансовый орган отклоняет требования о компенсации расходов по предоставлению льгот определенным категориям граждан, аргументируя это тем, что он выполнил свои обязательства полностью, хотя при этом и не возместил убытки в полном объеме. В этом случае подобные доводы не принимаются судом, поскольку право требования возмещения с Российской Федерации понесенных юридическим лицом расходов по предоставлению льгот определенным категориям граждан не может быть связано с фактом включения (невключения) в бюджет средств на компенсацию расходов в необходимом размере. Обязанность Российской Федерации по возмещению расходов юридическим лицам обусловлена самим фактом предоставления льгот гражданам, имеющим право на их получение, и соответствующее обязательство Российской Федерации может быть прекращено только путем его исполнения. То обстоятельство, что денежные средства были перечислены из федерального бюджета в качестве субвенций в полном объеме, не освобождает Российскую Федерацию от исполнения возложенных на нее законом обязанностей по возмещению истцу расходов, связанных с предоставлением льгот отдельным категориям граждан (см., например, Определения ВАС РФ от 13.02.2012 N ВАС-1500/12 по делу N А76-2265/2011, от 09.06.2011 N ВАС-6741/11 по делу N А76-15929/2010-6-640, от 07.11.2011 N ВАС-14158/11 по делу N А76-21899/2010 и др. <12>). Как справедливо отмечает А. В. Мадьярова, именно и только финансово обеспеченные полномочия могут быть переданы на другой уровень, а отсутствие необходимых ресурсов становится, напротив, препятствием для передачи полномочий. Эти проблемы должны и могут решаться только путем финансовой помощи соответствующим бюджетам <13>. ——————————— <12> СПС «КонсультантПлюс». <13> Мадьярова А. В. Межмуниципальные соглашения о передаче части полномочий: некоторые проблемы теории, законодательного регулирования и практики применения // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 1.

Практика судов общей юрисдикции обычно включает споры с участием физических лиц, которые оспаривают объем субсидий, предоставляемых им за счет субвенций из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ или местные бюджеты на какие-либо цели социальной направленности. Определение Верховного Суда Российской Федерации от 13.06.2012 N 78-АПГ12-10 <14> касалось оспаривания нормативного акта субъекта Российской Федерации, устанавливающего формы предоставления мер социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов, на основе предоставленных из федерального бюджета субвенций в соответствии с Методикой распределения субвенций из федерального бюджета между бюджетами субъектов Российской Федерации на оплату жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан. Установлено, что распределение субвенций, предоставляемых на обеспечение мер социальной поддержки по оплате жилищно-коммунальных услуг, оказываемых в соответствии с законодательными актами Российской Федерации отдельным категориям граждан из числа ветеранов и инвалидов, осуществляется в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникших при выполнении соответствующих полномочий Российской Федерации, переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации. ——————————— <14> СПС «КонсультантПлюс».

Определение Верховного Суда Российской Федерации от 11.11.2011 N 72-Впр11-9 <15> было вынесено по спору, вытекающему из требования граждан предоставить им как инвалидам средства технической реабилитации. Нижестоящий суд сослался на то, что обеспечение инвалидов средствами технической реабилитации осуществляется регионом в пределах бюджетных ассигнований, переданных региональному бюджету в форме субвенций. Учитывая, что в том году субвенции поступали из федерального бюджета в недостаточном размере, суд пришел к выводу об отказе в удовлетворении исковых требований об обеспечении вышеназванных лиц техническими средствами реабилитации. Однако Верховный Суд Российской Федерации установил, что указанные выводы суда кассационной инстанции являются неверными, поскольку государство гарантирует инвалидам проведение реабилитационных мероприятий, получение технических средств и услуг, предусмотренных Федеральным перечнем реабилитационных мероприятий, технических средств реабилитации и услуг, предоставляемых инвалиду за счет средств федерального бюджета. Установив на федеральном уровне льготы по обеспечению инвалидов техническими средствами реабилитации, Российская Федерация приняла на себя обязанность по возмещению расходов на указанные цели за счет средств федерального бюджета, при этом не имеет правового значения, в какой мере органы государственной власти субъекта Российской Федерации не исполнили обязанностей по реализации закона в рамках переданных им Российской Федерацией соответствующих полномочий. Таким образом, у региона есть обязанность по предоставлению инвалидам технических средств реабилитации независимо от наличия или отсутствия финансирования таких расходов. Освобождение от исполнения указанных обязанностей со ссылкой на недостаточный объем бюджетных ассигнований является неправомерным, поскольку такое освобождение влечет нарушение гарантированных государством конституционных прав инвалидов на реабилитацию, предусматривающую полное или частичное восстановление способностей к бытовой, общественной и профессиональной деятельности, лишает их возможности социальной адаптации в обществе, а также ограничивает право на равные с другими гражданами возможности участия в жизни общества. ——————————— <15> СПС «КонсультантПлюс».

Таким образом, если анализировать возникающие судебные споры, можно сделать вывод, что большая часть дел инициируется в связи с недостаточным финансированием из федерального бюджета исполнения обязательств, возникающих при реализации переданных полномочий, на уровне субъектов РФ и муниципальных образований. Это влечет возникновение нескольких типов конфликтов. Во-первых, конфликты между двумя уровнями публично-правовых образований (уровнями бюджетов). Такие споры могут быть связаны с оспариванием нормативных правовых актов, регулирующих передачу полномочий и финансирование выполнения обязательств, возникающих при исполнении таких полномочий, но в настоящее время они практически не встречаются. Второй тип конфликтов — конфликт с участием физических лиц, которые оспаривают объем субсидий, предоставляемых им за счет субвенций из федерального бюджета в региональные или местные бюджеты. Наконец, третьим типом являются конфликты между юридическим лицом и бюджетом субъекта Российской Федерации или муниципального образования, связанные с компенсацией затрат юридического лица, понесенных им в связи с осуществлением услуг для льготных категорий граждан, и, как следствие, конфликт между субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием, с одной стороны, и собственно Российской Федерацией, с другой, по поводу возмещения нижестоящему бюджету понесенных при выплате такой компенсации затрат. Наиболее распространена на практике последняя категория споров, которые разрешаются обычно в пользу юридических лиц в связи с тем, что неисполнение публично-правовым образованием обязанности по компенсации не полученной от потребителей платы влечет возникновение убытков у юридического лица. Если же речь идет о компенсации убытков, понесенных региональным или местным бюджетом, в связи с недостаточностью выделенных субвенций, то возмещение таких расходов бюджетов аргументируется тем, что если финансирование данного вида расходов производится из федерального бюджета и относится к расходным обязательствам Российской Федерации, то федеральный бюджет обязан возместить такие расходы в полном объеме. Можно констатировать, что сложилась единообразная судебная практика по данному вопросу, что признают и сами высшие суды в своих актах. Устойчивая позиция судов обусловлена нормами Бюджетного кодекса Российской Федерации о совместном финансировании расходов, которые не расцениваются как допускающие установление на федеральном уровне льгот с возложением обязанности по их финансированию на субъект Российской Федерации или муниципальное образование за счет собственных доходов последнего. Суды принимают решения в пользу субъекта Российской Федерации или муниципального образования в том случае, если выделенных на эти цели средств из федерального бюджета было недостаточно, независимо от того, были ли предусмотрены соответствующие расходы в бюджете субъекта Российской Федерации или муниципального образования. Даже если какое-либо полномочие относится к сфере совместного ведения, это не освобождает Российскую Федерацию от обязанности гарантировать надлежащее осуществление субъектами Российской Федерации указанных полномочий, в том числе предусмотреть их необходимое финансовое обеспечение при регулировании межбюджетных отношений. Обязанность Российской Федерации по возмещению расходов обусловлена самим фактом предоставления льгот гражданам, имеющим право на их получение, и соответствующее обязательство Российской Федерации может быть прекращено только путем его исполнения. Иногда спор возникает не в связи с недостаточным фактическим финансированием расходов нижестоящих бюджетов (по сравнению с заложенным в закон о бюджете объемом), а в связи с тем, что в бюджет изначально закладывается финансирование переданных полномочий в объеме, не достаточном для покрытия фактически понесенных нижестоящим бюджетом расходов. Однако судебная практика также позволила сделать вывод, что право требования возмещения из бюджета фактически понесенных расходов по предоставлению льгот определенным категориям граждан не может быть связано с фактом включения (невключения) в бюджет средств на компенсацию расходов в необходимом размере. Обязанность публично-правового образования по возмещению расходов обусловлена самим фактом предоставления льгот, и соответствующее обязательство может быть прекращено только путем его исполнения. То обстоятельство, что денежные средства были перечислены из федерального бюджета в качестве субвенций субъекту Российской Федерации или муниципальному образованию в полном объеме, не освобождает Российскую Федерацию от исполнения возложенных на нее законом обязанностей по возмещению расходов, связанных с предоставлением льгот отдельным категориям граждан. Таким образом, судебная практика свидетельствует, что, несмотря на отчетные данные о финансировании реализации переданных полномочий практически в полном объеме, достаточное финансирование реализации таких полномочий в социальной сфере осуществляется не всегда. Чтобы избежать части возникающих конфликтов, предлагается внести изменения в ряд федеральных законов, а также провести экспертное обсуждение возможности отмены статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ и исключения из федеральных законов и ряда отраслевых нормативных правовых актов норм, которыми установлены различные федеральные льготы и социальные выплаты по полномочиям субъектов Российской Федерации <16>. ——————————— <16> Подробнее об этом см.: Силуанов А. Г. Межбюджетные отношения в условиях развития федерализма в России. М.: Дело, 2011.

В связи с этим перед федеральными органами исполнительной власти встает задача осуществления дополнительной инвентаризации полномочий публично-правовых образований, определение целесообразности передачи тех или иных полномочий в регионы и их стоимостной оценки.

——————————————————————

Название документа

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *