Основа современной государственной жилищной политики, или О простом вопросе Президенту, на который у государства пока еще нет вразумительного ответа

(Воробьев Е. Г.) («Семейное и жилищное право», 2010, N 4) Текст документа

ОСНОВА СОВРЕМЕННОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ЖИЛИЩНОЙ ПОЛИТИКИ, ИЛИ О ПРОСТОМ ВОПРОСЕ ПРЕЗИДЕНТУ, НА КОТОРЫЙ У ГОСУДАРСТВА ПОКА ЕЩЕ НЕТ ВРАЗУМИТЕЛЬНОГО ОТВЕТА <*>

Е. Г. ВОРОБЬЕВ

——————————— <*> Vorob’ev E. G. Basis of a modern state housing policy or: about a simple question to the President on whom the state for the present does not have intelligible answer.

Воробьев Евгений Геннадьевич, кандидат юридических наук, доцент.

Государством до сих пор не урегулирован основной вопрос жилищного права. Указав на новые социально-экономические формы реализации права на жилище для различных категорий граждан, закон умолчал об их гарантированном источнике. Поэтому современная государственная жилищная политика, провозглашающая право на жилище, до сих пор не имеет правового закрепления конкретных социальных основ этого права.

Ключевые слова: жилищное право, источники права на жилище, социальные основы жилищных прав.

The state does not settle till now the basic question of the housing right. Having specified in new social and economic forms of realisation of a right to housing for various categories of citizens, the law has held back their guaranteed source. Therefore the modern state housing policy proclaiming a right to housing, has till now no legal fastening of concrete social bases of this right.

Key words: the housing right, right to housing sources, social bases of the housing rights.

Поводом для обращения к указанной теме стал вопрос, заданный в начале текущего года Президенту РФ Д. А. Медведеву одной из студенток Томского университета: почему государством не закладывается в качестве национальной идеи обеспечение всех жителей нашей страны доступным жильем? Ответ, конечно же, прозвучал. И был он ответом, в котором утверждалось обратное: государство как раз только то и делает, что пытается создать такую систему в новых социально-экономических условиях <1>. Почему же в обществе столь глубоко укоренилась мысль об отсутствии должных правовых гарантий для всех граждан России быть обеспеченными доступным жильем в условиях новой государственной жилищной политики? Предлагаются наши последующие рассуждения. ——————————— <1> Официальный сайт Президента РФ: Встреча со студентами томских университетов. 2010. 11 февраля // URL: http:// www. kremlin. ru/ news/ 6837 (дата обращения: 15.02.2010).

Вначале стоит напомнить о том, что Конституция РФ 1993 г. существенно изменила акцент в подходе к вопросу о всеобщем праве на жилище. Сравнив положения норм ст. 44 Конституции СССР 1977 г. и ст. 40 Конституции РФ 1993 г., нетрудно заметить их основное различие: в первой государство провозглашало свои гарантии предоставления жилья всем гражданам страны, во второй — только малоимущим и иным указанным в законе гражданам. Данное внешнее различие конституционных норм было воспринято и охарактеризовано юристами как очевидный сигнал к полному переходу на принципиально новой курс, отражающий бесповоротную смену ориентиров в сторону приоритетов рыночной экономики, когда на помощь государства могут рассчитывать только наименее социально защищенные слои населении и иные, специально «избранные» государством, в то время как для основной массы граждан предлагается самостоятельно решать свои жилищные проблемы через поддерживаемые государством рыночные институты <2>. Недаром в одном из актов Конституционного Суда РФ прямо утверждается о том, что «государство не связано обязанностью во всех случаях обеспечивать граждан жилыми помещениями» <3>. ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Монография П. В. Крашенинникова «Жилищное право» включена в информационный банк согласно публикации — Статут, 2010 (7-е издание, переработанное и дополненное). —————————————————————— <2> Крашенинников П. В. Жилищное право. М.: Статут, 2004. С. 7 — 8; Литовкин В. Н. Концепция развития жилищного законодательства // Журнал российского права. 2000. N 5; Фаршатов И. А. Право на жилище в условиях рыночной экономики // Журнал российского права. 2000. N 7. <3> Постановление Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г. N 2-П по делу о проверке конституционности положений частей первой и третьей статьи 8 Федерального закона от 15 августа 1996 года «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» в связи с жалобой гражданина А. Я. Аванова // СПС «КонсультантПлюс».

Именно такое воззрение, не предполагающее всеобщего права граждан на жилье как особой гарантии государства, и было заложено в качестве главного концептуального подхода при разработке Жилищного кодекса РФ 2004 г. (далее — ЖК РФ). Обобщенный анализ всего массива правовых норм этого закона позволяет увидеть два его полюса: на первом — нормы, регламентирующие жилищные отношения собственности на жилье, на втором — отношения социального найма (для малоимущих) и специального найма (для иных, прямо указанных в законе категорий граждан). Между этими полюсами, уже за замками ЖК РФ, лежат жилищные права всех прочих граждан, которые базируются на идеях самообеспечения. Таким образом, обновленное законодательство хотя и в неполной мере, но в целом охватило все основные категории населения страны, предоставив им различные формы и способы жилищного обеспечения в зависимости от источников его получения. Для малоимущих и иных указанных в законе граждан — в форме предоставления социального жилья или жилья в собственность за счет публичных источников, для прочих — в форме приобретения жилья в собственность или внаем за счет собственных средств на условиях, диктуемых рыночной экономикой. Так что же в этой системе все-таки настораживает гражданское общество, о чем и было заявлено в начале статьи? Для ответа на этот вопрос необходимо дополнительное проникновение в суть обозначенных прав с тем, чтобы отыскать в них правовые гарантии их реализации, заложенные в законе. К этому и обратимся. Анализируя нормы ЖК РФ, многие юристы замечают то обстоятельство, что значительная часть населения страны, занимающая жилые помещения по договорам социального найма, заключенным до введения в действие ЖК РФ, осталась «обиженной» в своих жилищных правах. А. П. Сергеев полагает, что законодатель умышленно «забыл» эту категорию граждан, рассчитывая на полную приватизацию всего фонда такого жилья. И очередное продление сроков окончания бесплатной приватизации косвенно свидетельствует в пользу данного вывода. Однако, как оказалось, в результате «молчания» закона новая «модель социального найма существенно ущемила жилищные права граждан по сравнению с их прежним положением» <4>. По этому же поводу В. М. Жуйков дает однозначное заключение о том, что новый Кодекс ухудшил положение граждан, занимающих жилые помещения по договорам социального найма, и уменьшил объем их прав <5>. Главное же заключается в том, что такие граждане, если они не попадают в категорию малоимущих и иных граждан, прямо указанных в законе, более не могут рассчитывать на решение своих проблем улучшения жилищных условий через правовой институт социального найма. Аналогичное положение сложилось и с жилищными правами новоиспеченных многочисленных собственников былого социального жилья, приобретенного в процессе его приватизации. ——————————— <4> Сергеев А. П. Жилищное право: Учебник. М.: КНОРУС, 2006. С. 32 — 33. <5> Комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Под ред. В. М. Жуйкова. М.: Юридическая фирма «Контакт», 2006. С. IX — XIII.

Получается, что в жилищном законодательстве государство не удосужилось позаботиться о конкретных жилищных правах большинства граждан России, нуждающихся в улучшении жилищных условий, но которые не зарабатывают столько денег, сколько позволяет им купить жилье, хотя все-таки зарабатывают такие деньги, чтобы не считаться малоимущими. По утверждению В. В. Путина, в июне 2008 г. таковых было ни много ни мало — более 80% населения нашей страны <6>. По иным источникам, эта цифра приближается к 90% населения государства <7>, по другим — до 60% <8>. Учитывая всем известную лукавость цифр статистки, констатируем лишь очевидное. Закон вполне конкретно (хотя и с изъянами) охватил регулирование жилищных прав меньшинства, оставив открытым этот же вопрос для большинства граждан нашего государства из числа наемных рабочих и служащих всех категорий, т. е. для трудящихся. ——————————— <6> Владимир Путин: 60% граждан должны сами решать свои жилищные проблемы // URL: http:// www. k2kapital. com/ news/ archive/ 442372.html (дата обращения: 17.12.2009). <7> Доступность жилья не растет // URL: http:// www. realtypress. ru/ novosti-/ novosti/ 23-10-2007-.html (дата обращения: 10.01.2009). <8> Ипотека недоступна почти половине нуждающихся в жилье // URL: www. k2kapital. com/ news/ archive/ 308947.html (дата обращения: 25.11.2009).

По меткому выражению Ю. К. Толстого, «эти граждане оказались в «мертвой зоне» — они и на государство рассчитывать не могут, и своих силенок для решения жилищной проблемы у них явно недостаточно» <9>. И вопрос Президенту России, прозвучавший на встрече главы государства со студентами томских университетов, с которого мы и начали рассуждения, был в основном об этом. ——————————— <9> Толстой Ю. К. Жилищное право: Учебник. М.: ТК «Велби», Изд-во «Проспект», 2007. С. 7.

Читатель вполне обоснованно может возразить: Президент конкретно высказался о том, что для этой основной части населения страны предложен механизм ипотечного кредитования, и государство предпринимает необходимые усилия в направлении повышения доступности ипотеки для населения. Соглашаясь с этим утверждением, отметим, что ипотечное кредитование приобретения жилья — общепризнанный рыночный инструмент, активно применяемый в большинстве развитых стран. Однако его особенность заключается в том, что он состоит из множества элементов, а потому весьма зависим от разных экономических факторов, которыми государство до сих пор не управляет должным образом. Это, в частности, цена жилья, складывающаяся из соотношения спроса и предложения, цена кредита, складывающаяся из суммы начального платежа и процентов по кредиту (включая все начисления), и, наконец, доступность кредита, складывающаяся из уровня доходов граждан относительно к стоимости жизни и их отношению к цене жилья и стоимости кредита. О неразвитости и неустойчивости института ипотеки в условиях современной России общеизвестно. Заглянем хотя бы в один из выпусков «Российской газеты» от 1 марта 2010 г., где можно найти все подтверждения тем фактам, что усилия государства в попытке «зарежимить» стоимость жилья и проценты по ипотечным займам на более или менее приемлемом уровне <10> упираются в сквалыжничество и открытое иждивение банковских структур <11>, а также в бедственное материальное положение значительной части трудоспособного населения государства (в 2009 г. за помощью в службы занятости обратились 14 миллионов россиян, что в полтора раза больше, чем в 2008 г., а на помощь безработным и находящимся под угрозой увольнения было потрачено 126,2 миллиарда руб.) <12>. ——————————— <10> Садибе П. Учение об ипотеке // Российская газета. 2010. 1 марта. <11> Зыкова Т. Дотянуться до кредита: Банкиры предлагают государству страховать ипотечные займы для людей с низкими доходами // Российская газета. 2010. 1 марта. <12> Грицюк М. Надежный бизнес-план: Роструд советует безработным, желающим открыть свое дело, не попадаться на удочку мошенников // Российская газета. 2010. 1 марта.

По данным президента Ассоциации региональных банков А. Мурычева, приведенным на IV Международном банковском форуме в г. Сочи, объем ипотечного кредитования в России по отношению к валовому внутреннему продукту <13> в 2005 г. составлял всего лишь 0,3%, в то время как в бывших социалистических странах он приближался к 25%, а в США — был более 50% <14>. Согласно обоснованному мнению А. Шохина, для надлежащего развития ипотеки в нашей стране нужно запустить полноценный механизм открытой конкуренции на рынке недвижимости, которого до сих пор нет <15>, так же как и нет широкой доступности ипотечных кредитов для большинства населения нашего государства. Цифры «доступности» ипотеки назывались разные, они колеблются от 10% до 20% населения страны <16>. Относительно невелико и количество выдаваемых кредитов. Например, согласно данным главы Федерального агентства по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству В. Аверченко, за 2004 г. в России было выдано лишь 60 тысяч ипотечных кредитов, в то время как в крошечной Словакии за тот же период выдано 280 тысяч кредитов <17>. ——————————— <13> Статистический показатель, выражающий годовую совокупную стоимость конечных товаров и услуг в рыночных ценах и соответственно уровень развития экономики государства. <14> Годунов О. Ипотеку подкосили спекулянты и теневые доходы // Российская газета. 2006. 9 сентября. <15> Там же. <16> Хохлов М. Рваный темп ипотеки. Кредиты на квартиру пока доступны лишь каждому десятому россиянину // Российская газета. 2005. 1 сентября; Грекова Е. Гонки по отвесной шкале. Первым итогом широкого внедрения ипотеки может оказаться… рост цен на жилье // Российская газета. 2005. 14 января.

В 2007 — 2009 гг. благодаря специальным президентским программам, в которых главный упор был сделан именно на ипотечную систему приобретения жилья, наметился общий рост количества выдаваемых кредитов. Вот некоторые цифры. По данным Агентства по ипотечному жилищному кредитованию, в 2005 г. их было выдано на сумму 43,8 миллиарда руб., в 2006 г. — 263,5 миллиарда руб., в 2007 г. — 556,4 миллиарда руб., в 2008 г. — около 540 миллиардов руб. <18>. Но даже при этом заметном росте в 2008 г. общее количество выданных кредитов не превысило и 300 тысяч <19>. В условиях финансово-экономического кризиса судьба нормального существования большинства ипотечных кредитов до сих пор поставлена под вопрос (в 2009 г. объем ипотечного кредитования упал в 4 раза <20>), хотя государство максимально пытается спасти положение экстренным принятием антикризисных нормативных правовых актов и соответствующим их финансированием <21>. Обещается, в частности, существенное снижение размера ставок по ипотечным кредитам до 11% годовых, принятие мер по стабилизации стоимости жилья в пределах до 30 000 руб. за 1 кв. метр, разработка и внедрение так называемой социальной ипотеки, более доступной для населения <22>. Но пока что это только планы. ——————————— <17> Владимиров Д. России негде жить. Ипотека так и не заработала // Российская газета. 2005. 16 февраля. <18> Файнблит Т. Краткий анализ ситуации на рынке ипотечного кредитования в Российской Федерации в 2008 году. ОАО «Агентство по ипотечному жилищному кредитованию», 2008 // URL: http:// www. ahml. ru/ file. res? src=inv/ rynok_ipoteki_2008.pdf (дата обращения: 15.05.2009). <19> Заславская О. Ипотека сходит на нет. Количество кредитов сократилось вдвое // Российская газета. 2008. 6 ноября. <20> Терещенко О. Ипотека оживает. С начала года ставки по кредитам упали на 2% // Московский комсомолец. 2010. 9 марта. <21> Невинная И. Ипотеке обещана помощь. Правительство и АИЖК предпринимают меры для улучшения ситуации на рынке кредитования // Российская газета. 2008. 23 сентября. <22> Невинная И. В ожидании ипотеки. В ближайшие три года ипотечное жилье смогут приобрести пять миллионов семей // Российская газета. 2010. 4 марта.

Таким образом, подавляющему большинству трудящихся граждан России, нуждающихся в жилье, в Жилищном кодексе не стоит искать способов решения своих жилищных проблем: нормы ст. 2 ЖК РФ об обеспечении условий для осуществления жилищных прав следует рассматривать лишь как декларативное государственное намерение, механизм которого остался за рамками этого основного жилищного закона. Однако государство все-таки гарантирует свою помощь в получении жилья бесплатно или за доступную плату, пусть и не самой многочисленной, но все-таки значительной части населения. Речь идет о жилищных правах малоимущих и иных указанных в законе граждан. Вероятно, что именно эти категории должны чувствовать себя наиболее уверенно, будучи защищенными конкретными правовыми нормами. Но так ли это? Вначале о правах малоимущих. Во-первых, посвятив основной массив правовых норм о регулировании отношений по договору социального найма лишь интересам прав малоимущих граждан, законодатель, вольно или невольно, но отступил от базовых принципов социального государства и приоритетов цивилизованной рыночной экономики, в которых феномен бедноты не может быть принят за норму. В этом смысле стоит полностью согласиться с мнением Ю. К. Толстого о том, что в ЖК РФ категория малоимущих выступает как базовая, ибо согласно этому закону только малоимущие могут рассчитывать на получение социального жилья, хотя такой приоритет носит очевидный антирыночный характер. По сути, возможно даже вопреки своему намерению, законодатель стимулирует стремление многих граждан к сохранению этой своей социальной неполноценности. Недаром Ю. К. Толстой делает логическое заключение о том, что подобным подходом «законодатель… рекомендует гражданам, принятым на учет как малоимущим, не стремиться покидать ряды малоимущих до тех пор, пока они не получат социальное жилье» <23>. ——————————— <23> Толстой Ю. К. Указ. соч. С. 8 — 9.

Во-вторых, немаловажно и то, кому государство вменило в обязанности обеспечить жильем данную категорию граждан и в какой мере эти права реализуемы на практике. Обязанными субъектами выступают негосударственные образования, органы местного самоуправления, которые, однако, в настоящее время не могут исполнить анализируемые публичные обязанности, вмененные им государством, в отношении малоимущих граждан по причине отсутствия нормативно закрепленных достаточных источников выполнения этих обязанностей. Бедственное экономическое положение основной массы муниципальных образований не является секретом. По официальной статистике, по состоянию на 1 января 2008 г. из более 24 200 муниципальных образований подавляющее большинство их были «убыточными» и вообще не могли функционировать без непрерывного вливания государственных дотаций. Согласно своду бюджетов муниципальных образований на территории Российской Федерации в 2007 г. его дефицит составил ни много ни мало более 67,1 триллиона руб. <24>. Вполне закономерно, что в таких условиях значительно сократилось и даже полностью прекратилось муниципальное жилищное строительство. В общем объеме вводимого жилья организациями различных форм собственности удельный вес вновь построенных муниципальных жилых домов с 2000 по 2007 г. сократился с 9,2% до 4,8%, т. е. уменьшился в 2 раза <25>. И эта отрицательная динамика сохраняется. Положение усугубляется также тем, что отсутствие строительства нового жилья происходит на фоне непрерывного прогрессирующего ветшания имеющегося муниципального жилищного фонда, ранее переданного муниципальным образованиям в чрезвычайно «запущенном» состоянии государством и его предприятиями в ходе приватизации государственной собственности. К примеру, если в 70 — 80-х годах прошлого века в РСФСР ежегодно капитально ремонтировалось около 40 000 кв. метров жилья, то в первом десятилетии текущего века в постсоветской России этот показатель уменьшился в 8 раз и составил около 5000 кв. метров жилья в год. В результате доля ветхого и аварийного жилья в постсоветское время выросла почти в 3 раза, с 1,3% до 3,2% всего жилищного фонда <26>. ——————————— <24> Официальный сайт Росстата: Статистика по муниципальным образованиям России // URL: http://www. gks. ru/doc_2008/mest_upr2008.rar (дата обращения: 25.06.2009). <25> Официальный сайт Росстата: Удельный вес в общем объеме ввода в действия жилых домов организациями различных форм собственности // URL: http:// www. gks. ru/ bgd/ regl/ b08_11/ IssWWW. exe/ Stg/ d02/ 17-13.htm (дата обращения: 25.02.2010). <26> Официальный сайт Росстата: Основные показатели жилищных условий населения // URL: http:// www. gks. ru/ free_doc/ 2008/ b08_13/ 06-41.htm (дата обращения: 25.02.2010).

Столь печальную экономическую статистику подкрепляют и научные наблюдения. Например, юристы, исследующие проблемы муниципального развития, констатируют, что «новое жилищное строительство сами муниципальные образования ведут в небольшом объеме», а «больше этим занимаются частные строительные компании» <27>. А главный разработчик ЖК РФ П. В. Крашенинников вообще уверен в том, что из-за продленной приватизации «создается ситуация, когда муниципалитеты не особенно заинтересованы в строительстве нового жилья, тем самым нарушаются права стоящих в очереди на жилье малоимущих граждан, переселенцев из сносимых домов, детей-сирот, многодетных семей с низкими доходами» <28>. ——————————— <27> Авакьян С. А., Лютцер В. Л., Пешин Н. Л., Сивицкий В. А., Тимофеев Н. С. Муниципальное право России: Учебник. М.: Проспект, 2008. С. 441. <28> Егоршева Н. Метровая очередь. Желающие приватизировать квартиры взяли паузу // Российская газета. 2010. 2 марта.

Помимо проблемы отсутствия жилья для вселения малоимущих, достаточно остро стоит вопрос и о сохранении такими гражданами своих прав на уже имеющееся жилье в тех случаях, когда они не могут справиться с бременем постоянно растущих жилищно-коммунальных платежей. Хотя ЖК РФ и содержит положения о полном освобождении от платы за жилье малоимущих или об ее умеренном размере (ст. 156 ЖК РФ), а также о возможной помощи в виде субсидий (ст. 159 ЖК РФ), сложный и неповоротливый механизм этих правил, заложенный в закон, работает с большим трудом. Так, например, субсидии получают всего 10% российских семей, а средний размер их по отношению к стоимости жилищных расходов смехотворен, так как составляет менее 700 руб. на семью <29>. ——————————— <29> Официальный сайт Росстата РФ. Предоставление гражданам субсидий на оплату жилых помещений и коммунальных услуг // URL: http:// www. gks. ru/ free_doc/ 2008/ b08_13/ 06-50.htm (дата обращения 02.05.2010).

В результате такого правового регулирования уже через год с момента принятия ЖК РФ по стране прокатился бум реальных выселений малообеспеченных граждан. Например, в сентябре 2005 г. в г. Санкт-Петербурге из отдельной трехкомнатной квартиры на проспекте Стачек за неуплату 47 тысяч руб. в коммуналку на улице Маршала Жукова была выселена семья матери и сына С. А. 10 октября 2005 г. трехкомнатной квартиры лишился житель Адмиралтейского района П., несмотря на то что он в последний момент оплатил задолженность по квартплате — 28 тысяч руб., накопившуюся за два года. По данным Жилищного комитета города, в 2005 г. общая задолженность петербуржцев превышала 3,7 млрд. руб., посему только в этом одном населенном пункте в районных судах ждали своего часа сотни исков о выселении за неуплату <30>. Перечень таких примеров может быть существенно расширен. По мнению Н. Козловой, попытки отнять жилье за очень небольшой долг стали почти регулярной практикой. Причем суды выселяют «скопом» всех прописанных жильцов. Правда, по прошествии четырех лет Верховный Суд РФ все-таки «смягчил» ситуацию, пояснив, что прекращение права собственности на жилье или его социального найма за жилищные долги должно основываться на соразмерности долга и стоимости изымаемого имущества должника <31>. И все же… ——————————— <30> Сами вы не местные! // Петербургский Час Пик. 2005. 12 октября. URL: http:// www. kadis. ru/ daily/?id= 23565 (дата обращения 05.05.2010). <31> Козлова Н. Квартира за долги. Верховный Суд обязал возвращать незаконно отнятое жилье // Российская газета. 2010. 2 марта.

Но, может быть, по-иному обстоят дела с жилищным обеспечением иных категорий граждан, указанных в законе? Отнюдь. Среднее время ожидания получения жилья военнослужащими, которым государство гарантирует предоставление жилых помещений не позднее трехмесячного срока с момента прибытия к новому месту военной службы (п. 1 ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих»), в течение последних десятилетий XX и начала XIX в. составляло от 6 до 7 лет <32>, то есть в 25 — 30 раз дольше положенного по закону. И только специальными, следует полагать, экстраординарными, мерами начиная с 2005 — 2006 гг. дело, наконец, «сдвинулось с мертвой точки» благодаря опять-таки отдельным президентским программам по обеспечению военнослужащих и лиц, уволенных с военной службы, служебным и постоянным жильем <33>. ——————————— <32> Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации О. О. Миронова в 2002 году // Российская газета. 2003. 16 июля. <33> Гаврилов Ю., Черняк И. Армия при цели. Анатолий Сердюков делает ставку на новейшее вооружение, физподготовку и материальные стимулы // Российская газета. 2009. 24 декабря.

Аналогичное положение дел сложилось и с процессом обеспечения жильем ветеранов Великой Отечественной войны. Государство не единожды обещало «закрыть» жилищную проблему для этой категории граждан, вплоть до нынешнего юбилея. Как известно, в мае 2008 г. Президент страны Д. Медведев в своем специальном Указе пообещал предоставить квартиры до празднования 65-летия Победы 9 мая 2010 г. всем нуждающимся фронтовикам, которые встали в очередь на жилье до 1 марта 2005 г., а позже — и тех, кто был признан нуждающимся в улучшении жилья и после 1 марта 2005 г. Отметим, что по закону до 2005 г. эти граждане значились в качестве льготной категории, были первоочередниками (ст. 36 ЖК РСФСР). В этой связи весьма показателен тот пример, когда такой первоочередник, воронежский ветеран войны Ч., 14 лет ожидавший улучшения жилищных условий, получил долгожданное жилье всего через 2 дня (!) после жалобы в Общественную палату РФ <34>. ——————————— <34> ТК НТВ. 2010. 25 апреля.

Каждый из детей-сирот, покидающий сиротские социальные заведения после достижения совершеннолетия, во все времена был наделен законом особым правом внеочередного получения жилого помещения (ст. 37 ЖК РСФСР, ч. 2 ст. 57 ЖК РФ). Однако даже с таким внеочередным правом дети-сироты не реализуют его длительное время, исчисляемое годами и даже десятилетиями: если в начале 2009 г. на очереди (очередь из внеочередников — знаковое явление российского жилищного права) состояло 90 000 таких граждан, то в начале 2010 г. их количество удвоилось и составило 183 000 человек <35>. ——————————— <35> Богуславская О. Смотрите, кто ушел. Первый Уполномоченный по правам ребенка в России Алексей Головань больше не сможет помогать детям // Московский комсомолец. 2010. 18 февраля; Приказано выполнять // Российская газета. 2010. 17 марта.

И перечень подобных жилищных прав, прямо предусмотренных в законах, вообще не работающих или работающих лишь в условиях специальных разовых государственных программ, может быть продолжен. Следовательно, и этот вывод вытекает из всех приведенных примеров, дело не столько в нормативном закреплении прав на жилищное обеспечение, сколько в реальности таких прав, что предполагает также нормативное закрепление и их социально-экономических источников (гарантий). Обратим внимание на то, что во всех упомянутых выше случаях позитивного движения закона «вперед» наличествует известный фактор прямого вмешательства федерального государства. Но насколько нормально то, что только от федерального центра зависит судьба осуществления или неосуществления законных прав миллионов российских граждан? Не является ли такое положение дел продолжением столь критикуемого государственного патернализма в форме «кампанейской избирательности», инициируемой по воле первых руководителей страны? На память приходит известная древняя восточная мудрость: «Хочешь один раз накормить человека — дай ему рыбу. Хочешь накормить его на всю жизнь — научи его ловить рыбу». Современное состояние осуществления законных жилищных прав российских граждан с помощью государства иначе как эпизодической «раздачей рыбы» не назовешь. Между тем неоправданно забыт многолетний советский опыт жилищно-правового регулирования, учивший общество «ловить рыбу». К нему и обратимся. Если кто думает, что советская жилищная система базировалась на бесплатной всеобщей раздаче квартир, построенных государством, тот ошибается. В интересах реализации жилищных прав трудящихся действовала прямо закрепленная в законах и подзаконных актах формула такого механизма их жилищного обеспечения, которая совпадала с основными положениями Рекомендаций Международной организации труда от 28 июня 1961 г. N 115 «О жилищном строительстве для трудящихся». В качестве основного экономического источника строительства жилья закреплялось не столько прямое бюджетное финансирование, сколько постоянное выделение части средств из прибыли всех без исключения социалистических производственных предприятий (промышленных, строительных, сельскохозяйственных, транспорта и связи), в том числе в целях жилищного строительства и ремонта жилья (п. 14 Положения о социалистическом государственном производственном предприятии, ст. 24 ЖК РСФСР) <36>. Жилищное обеспечение сельских тружеников осуществлялось колхозами и сельхозкооперативами (ст. 41.1 ЖК РСФСР) аналогичным образом. Более того, большая часть работников и служащих непроизводственной сферы, а также инвалидов, ветеранов, многодетных, переселенцев из бараков и аварийных домов и проч., нуждающихся в жилье, обеспечивались органами власти (Советами депутатов трудящихся) за счет 10% жилья, постоянно выделяемых Советам всеми застройщиками — предприятиями и организациями, ведущими жилищное строительство (ст. 23 ЖК РСФСР) <37>. ——————————— <36> Утверждено Постановлением Совмина СССР от 4 октября 1965 г. N 731 // URL: http:// www. bestpravo. ru/ ussr/ data03/ tex15570.htm (дата обращения: 20.03.2010). <37> Постановление Совмина СССР от 7 сентября 1970 г. N 741 «Об упорядочении удержания Советами народных депутатов жилой площади в домах, построенных для предприятий и организаций».

Иными словами, в основе советской жилищной политики лежала нормативно закрепленная идея неотделимости общественного производства от задач жилищного обеспечения граждан, работников всех сфер этого самого общественного производства. Ничего подобного современное российское государство обществу пока что не предлагает. И это объяснимо. Произошедшее в 80 — 90-х годах прошлого века резкое падение общественного производства привело к коллапсу массового жилищного обеспечения в нашей стране. За период с 1990 по 1999 г. объем нового жилья, построенного организациями, уменьшился в 9 — 10 раз <38>, аналогичным образом уменьшилась и доля очередников, получивших жилье <39>. И такое положение в целом сохраняется. Не секрет и не откровение, что современная экономика России — экономика системного «проживания» национальных богатств, ее природных ресурсов. Она до сих пор не опирается на развитие именно промышленного производства, а потому не имеет того главного былого источника жилищного обеспечения, того социального основания, на котором зиждилось жилищное право для всех граждан в советские годы. ——————————— <38> Титов А. А. Правовые проблемы удовлетворения жилищных потребностей граждан в условиях рыночной экономики: Дис. канд. юрид. наук. М., 2000. С. 177. <39> Официальный сайт Росстата: Предоставление жилых помещений // URL: http:// www. gks. ru/ free_doc/ 2008/ b08_13/ 06-48.htm (дата обращения: 18.03.2010).

Следовательно, не благотворительная или кампанейская раздача государством нефте — и газорублей, а создание и правовое закрепление механизма системного распределения части общественного продукта на удовлетворение жилищных потребностей его производителей — суть главный вопрос современной государственной жилищной политики. Итак, перед нами открылась та картина, когда жилищные права большинства граждан, де-юре закрепленные в законе, де-факто не способны к нормальной самореализации, так как нормативно не наделены конкретными и реальными источниками их воплощения в жизнь, т. е. не гарантированы самим же законом. Древнеримские юристы о подобных правовых нормах говорили: «literae mortuae» — «мертвые буквы» <40>. Но они могут и должны получить «оживление», ибо пути достижения этой цели известны. ——————————— <40> Латинская юридическая фразеология / Сост. проф. Б. С. Никифоров. М.: Юридическая литература, 1979. С. 152.

Государство вполне осознает необходимость возрождения отечественной «производящей» экономики. И опыт прошлых лет попутного жилищного обеспечения работников предприятий и организаций может стать надежной опорой в стимулировании этого самого общественного производства. Перед государством стоит задача поиска и нормативного закрепления реальных источников жилищного обеспечения для всех категорий граждан. Ведь, как справедливо указывает Г. В. Мальцев, самым емким качеством правовой нормы следует полагать ее действительность, которая возможна только в том случае, если норма действует: «…норма должна известным образом проявлять себя, и не вообще, а в той сфере бытия, из которой она черпает свои качества», ибо, «утратив действительность, юридическая норма перестает быть правом, теряет способность регулировать общественные отношения» <41>. ——————————— <41> Мальцев Г. В. Социальные основания права. М.: Норма, 2007. С. 589 — 590.

В качестве итогов наших рассуждений укажем следующее. Правовая политика Российского государства в области регулирования жилищного обеспечения населения проходит свой диалектический путь развития. Существующий в настоящее время полный отказ от советских принципов и правил в пользу гиперболизации лишь государственного патернализма и исключительно капиталистических механизмов есть крайность, к которой следует относиться с пониманием как к проявлению действия закона отрицания отрицания. Следуя этому же закону и далее, можно предположить, что на смену забвению прежнего правового механизма, не исключающего, а дополняющего формы прямого бюджетного финансирования и ипотечного кредитования, обязательно придет правовое возрождение и механизма не только личного, но и общественного жилищного самообеспечения уже в новых социально-экономических условиях. Как справедливо указывают Г. В. Бойцов и М. Н. Долгова, новый Жилищный кодекс имеет немало недостатков, но есть надежда и на то, что со временем имеющиеся несоответствия и пробелы в правовом регулировании будут устранены и Кодекс значительно «пополнеет» <42>, в том числе за счет правовых механизмов, указанных по ходу наших размышлений. И тогда сам собой появится ответ на вопрос о том, каким образом государство сможет гарантировать доступность жилья не только немногим, избранным законом, но и всей остальной, причем основной массе граждан в лице рядовых трудящихся новой России. ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Постатейный комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации Г. В. Бойцова, М. Н. Долговой включен в информационный банк согласно публикации — ГроссМедиа, 2006. —————————————————————— <42> Бойцов Г. В., Долгова М. Н. Постатейный комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации. 2-е изд. М.: ГроссМедиа; РОСБУХ, 2008. С. 3.

——————————————————————

Название документа

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *