(Бачило И. Л.) («Журнал российского права», N 8, 2000)
ПРОБЛЕМЫ ГАРМОНИЗАЦИИ В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ <*>
И. Л. БАЧИЛО
Бачило Иллария Лаврентьевна — заведующая сектором информационного права Института государства и права Российской академии наук, доктор юридических наук.
——————————— <*> Статья подготовлена и публикуется в рамках гранта РФФИ «Исследование теоретических и методологических проблем информационного права как системы правового регулирования отношений в информационной сфере» N 99-07-90083.
Гармония — стройная, соразмерная согласованность целого и входящих в него частей — понятие, свойственное музыке, сфере искусства, архитектуры. Однако все чаще мы говорим и о гармонизации законодательства и права. И в этом процессе «целым» выступает право и его части. Право, регулирующее реальные отношения в жизни людей, ориентируясь на нужды отдельных ее сторон, редко предстает в своей целостности и стройности. Законодательство, дробясь на отрасли, институты, акты, нормы в государственном масштабе, на семейства отраслей, отрасли, подотрасли права в науке, создает сложную систему, части которой наслаиваются друг на друга, сталкиваются в частых конфликтах в процессе служения обществу. Право даже в своих локальных структурах редко обнаруживает подлинную гармонию. И естественно, что все настоятельнее звучат мотивы необходимости наведения порядка в «музыке» права. Если управляющее делами общества государство — «дирижер», то дирижировать без музыки, без права оно не может. Таким образом, гармония в праве — не что иное как залог успеха упорядочения «нужд жизни». Жить по закону, пользоваться благами правового государства возможно при условии, что создана соответствующая правовая основа. Цель — добиться согласованности, стройности, как минимум непротиворечивости в системе права и в наиболее его формализованной части, в законодательстве даже одного государства — достаточно сложная. Но сегодня вопрос о гармонизации правовой системы решается сразу на нескольких уровнях и множеством приемов. Различаются несколько принципиально разных уровней гармонизации позитивного права. Низшим является уровень согласования элементов нормы в пределах: самой правовой нормы; элементов одного акта по ряду признаков на основе требований юридической техники; блока (пакета) нормативных актов, связанных одним предметом регулирования. Проблемы гармонизации встают и при согласовании норм в пределах разных отраслей права. Так происходит согласование норм административного законодательства и норм уголовного права, которыми обеспечивается ответственность за правонарушения норм, предписанных административным, муниципальным и иными отраслями нормативного творчества. Такую же связь, а равно и ее нарушения, можно проследить между конституционным, финансовым, налоговым законодательством и отраслями законодательства в области правоохранительной деятельности. В настоящее время под влиянием неравномерности развития отдельных отраслей законодательства и их отставания и несовместимости с ходом разных политических и экономических процессов (включая и эксперименты на живом теле общества) достаточно остро встают вопросы гармоничного взаимодействия отраслей, представленных системами публичного и частного права. Системы публично — правового регулирования и регулирования частноправового характера все глубже переплетаются в правоотношениях общественной жизни. Предметные области и сферы отношений разных субъектов права не могут быть урегулированы без гибкого взаимодействия гражданского законодательства и законодательства конституционного, административного и т. д. Все более явно проступает необходимость ориентации права на реальные предметные сферы правовых отношений. Комплексная отрасль предпринимательского законодательства не покрывает всех проблем регулирования в сфере экономики страны. Правовая доктрина и практика Франции, например, выделили такую отрасль, как экономическое право. Аккумуляция нескольких направлений публично — правового регулирования в рамках экономического права в согласии с требованиями частного права подтверждает опасность дробления отраслей законодательства и права до бесконечности и объективную необходимость концентрации регулятивных усилий государства. Но это одновременно и процесс гармонизации отпочковавшихся в качестве самостоятельных отраслей права при их объединении по признаку однородности предметной области. Подобное происходит и в связи с постановкой вопроса о выделении социального права в системе национального права, формировании гуманитарного права. Таким образом, можно констатировать усиление значения гармонизации законодательства по признаку полноты регулирования предметной области реальных общественных отношений и целостности массива нормативного материала по методам и приемам правового регулирования. Отношения субъектов, формирующие однородную область жизненно важных интересов, не могут развиваться при расчленении их на слабо связанные части и нарушении системоорганизующего влияния права. Требования гармонии возникают сразу в двух центрах — в структуре реальных отношений и в структуре правового их регулирования. Музыка и дирижер должны взаимодействовать. Состав уровней в системе права определяется не только структуризацией нормативного материала самого права (норма, акт, отрасль), но и построением системы государственного управления. Единство законодательной системы России состоит в согласованности и иерархической зависимости законодательства федерального и субъектов Российской Федерации. Процесс гармонизации законодательства захватывает эти два организационных уровня нормотворчества и требует применения правил юридической техники в единых форматах, согласования законов по духу, целям и предметам ведения. Только спустя десять лет после начала формирования правовой системы Российской Федерации на новой основе вопросы унификации, гармонизации, снятия противоречий между этими двумя уровнями законотворчества привлекают к себе заслуженное внимание. Пресса сообщает: «Многие региональные лидеры, раньше считавшиеся особо строптивыми, уже сейчас без колебаний отдают то, что Центр считает излишками суверенитета. Татария готова менять собственную Конституцию, Башкирия согласилась на пересмотр межбюджетного соглашения, Москва тоже будет вынуждена пойти на некоторые уступки» <*>. Это только констатация намерения. Но предстоит большая работа по приведению в соответствие федеральному уровню законодательства ряда субъектов РФ. ——————————— <*> Григорьева Е. Кремль ищет линию власти // Независимая газета. 2000. 30 марта.
Накапливается большой опыт гармонизации законодательства в пространстве СНГ. Здесь активно реализуется опыт рамочных модельных законов и иных приемов, влияющих на состав и содержание заинтересованных сторон. Практика предложила еще один уровень законотворчества в рамках Союза Российской Федерации и Республики Беларусь. На этом примере возможно проследить не только подход к упорядочению, гармонизации законодательства государств, которые значительное время имели разные модели своих национальных экономик, решения социальных проблем, но и увидеть множество приемов в самой деятельности по гармонизации законодательства. Договор о создании Союзного государства Российской Федерации и Республики Беларусь знаменует начало нового исторического этапа единения народов этих государств. Договор закладывает легитимную основу для развития правовых механизмов взаимодействия всех видов субъектов в рамках единого правового пространства Союза. При объединении большого объема своих полномочий для реализации целей Союзного государства каждый ее участник сохраняет суверенитет, независимость, территориальную целостность, государственное устройство, Конституцию, государственный герб, флаг и другие атрибуты государственности. Сохраняя членство каждого государства Союза в ООН и других международных организациях, Договор предусматривает и вариант реализации единого членства в международных объединениях. При этом заложена достаточно логичная основа развития правовой основы союзного сотрудничества России и Белоруссии. Отметим две стороны юридического значения Договора. Как акт международного права он отражает философию правового взаимодействия и легитимное закрепление воли двух партнеров, народов, спаянных этническим, генетическим, историческим единством их судеб и надежд на умножение успехов в рамках Союза. Вместе с тем Договор и прилегающие к нему документы как акты нормативные, как часть законодательства этих государств закрепляют правовые механизмы движения субъектов к более тесной и взаимно ответственной форме единения по самым важным параметрам развития России и Белоруссии. Каковы же пути создания реальной правовой основы Союза? Процесс становления правового пространства Союза, как он просматривается через призму Договора и Программы действия по его реализации, имеет достаточно сложную структуру. Отражая многогранность реальных задач Союза, Договор предусматривает разнообразие форм и средств для наиболее естественного пути формирования правовой основы. Фронт формирования правового пространства в данном случае имеет свои предметные, временные и пространственные характеристики. Стратегическая цель — создание единой Конституции Союза. Она не может быть достигнута без необходимых поправок в национальные Конституции государств — участников Союза. Но коррекция этих конституций имеет основанием не только наличие Союза. Здесь действуют и иные факторы внутреннего и внешнего свойства. В их числе: назревшие внутринациональные для России и Белоруссии проблемы государственного устройства за период с момента принятия последних конституций; необходимость учета процессов в экономической, информационной, гуманитарной, правоохранительной сферах, продиктованных условиями подвижек от постиндустриального этапа развития к новым характеристикам мирового сообщества; учета развивающихся форм сотрудничества в рамках региональных мировых структур типа ЕС, других мировых ассоциаций регионального и функционального назначения. Именно на таком широком фоне происходит развитие демократических и правовых основ государственного и межгосударственного сотрудничества в рамках Союза. И если создание единой Конституции Союза Российской Федерации и Республики Беларусь можно рассматривать как завершающую акцию формирования правового пространства Союза, то на пути к этой вехе предстоит осуществить большую программу действий по совершенствованию правовых систем обоих государств. Одновременно и, по возможности, синхронно в период предстоящего пятилетия должны развиваться различные формы правового строительства. В их числе: а) гармонизация и сближение национальных законодательств России и Белоруссии; б) унификация правовых решений (принятие идентичных решений) по ряду общих проблем; в) принятие общих союзных актов в виде законов, декретов, постановлений и резолюций, определенных ст. 17 и ст. 59 Договора об исключительных предметах ведения Союзного государства; г) принятие основ законодательства, директив и резолюций, а также национальных нормативно — правовых актов по предметам совместного ведения согласно ст. 18 и ст. 59 Договора. Пятилетний период формирования правового пространства по ключевым областям сотрудничества разделен на три этапа, которые в своих границах подвижны и конкретизированы относительно предметных областей деятельности. Цели правового регулирования также определены неоднозначно и пользуются палитрой терминов, которая включает: обеспечение «единой политики», единых характеристик определенной сферы ведения, «совместной политики», «совместной деятельности», «согласованной политики». Приоритетное место в Программе, которая предусматривает конкретизацию всех форм правового сопровождения процесса формирования Союзного государства, занимает комплекс мер по единой структурной политике. Она сопровождается принятием организационных и нормативных мер «постоянно». Ключевые позиции сформулированы и по блоку гражданского законодательства и, что особенно важно, по основам создания собственности Союзного государства. В Программе отмечено, что уже завершается работа по унификации гражданского законодательства, регулирующего сферу хозяйственной деятельности. Наряду с этим идет большая научная работа по упорядочению терминов, понятий гражданского права. Итогом этой работы должны стать Основы гражданского законодательства Союзного государства, Закон о собственности Союзного государства. Эта работа ориентирована на 2001 — 2002 годы. К сожалению, Программа не детализирует работу в области гарантий прав граждан. Договором установлено, что в Союзном государстве принимаются необходимые законодательные и иные меры по обеспечению прав граждан, обязанностей и гарантий субъектов хозяйствования любых организационно — правовых форм в соответствии с законодательством государств — участников. Предусмотрена и унификация законодательства государств, до реализации которой применяется законодательство каждой из стран и их договоры с третьими странами. Но это не исчерпывает проблем гражданских, политических и социальных прав граждан. Договор предусматривает двухуровневое гражданство: «граждане государств — участников являются одновременно гражданами Союзного государства». До принятия союзного нормативного акта в области гражданства правовое положение граждан Союзного государства согласно ст. 14 (п. 6) Договора регулируется национальными законодательными актами государств — участников. Предусмотрены и иные договоры в этой области. Однако Программа не раскрывает данных позиций, кроме как в области охраны труда и социальной защиты. Вопросы социальной защиты предполагается решить через унифицированные Законы каждого государства «О социальном страховании», «О страховании от несчастных случаев», «О занятости населения», «Об охране труда», кодексов законов о труде, а также ряда методических документов. До введения единого образца документов, удостоверяющих личность гражданина Союзного государства, на его территории одинаково признаются документы, выданные государственными органами и органами местного самоуправления государств — участников, а также документы, признаваемые в соответствии с законодательством каждого государства, Союзного государства и международными договорами (ст. 14.9). Предполагается, что Высшим Государственным Советом будет учреждена Комиссия по правам человека и утверждено Положение о ней. Однако все вопросы через эту комиссию вряд ли могут быть решены. Думается, можно бы предусмотреть и дополнения в национальные процессуальные кодексы, гарантирующие реализацию и защиту прав граждан России и Белоруссии на территории Союзного государства. Это возможно сделать и в рамках реализации Программы совместной деятельности по унификации законодательства в социально — трудовой сфере и сближению уровня социальных гарантий на 1999 — 2000 годы. По девятнадцати конкретным направлениям реализации исключительной компетенции Союза и в областях совместного ведения Программа предусматривает принятие ряда общих и унифицированных нормативно — правовых актов. Кроме упомянутого Закона о собственности Союзного государства, предусмотрен Налоговый кодекс (2001 — 2002 гг.), намечается принять унифицированные Законы «О транспортной деятельности», «Об автомобильных дорогах». Кроме законодательных актов, предусмотрено большое количество совместных, межгосударственных программ по таким проблемам, как экология, научно — техническое развитие и др. Общие и союзные акты предусматривают большой комплекс стандартов и методических материалов, единых форм учетных документов и статистической отчетности, а также разных перечней (например, перечни продукции и услуг). Специально следует отметить наличие такой формы правовой работы в процессе становления единого информационного пространства в рамках Союза, как принятие национальных законов по проблемам, которые требуют ответственных контактов. Так, Программой предусмотрены разработка и принятие только белорусских Законов: «О рынке ценных бумаг» и правил работы с различными ценными бумагами по образцу, установленному в России; «О естественных монополиях», «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию», «О газоснабжении». Но наиболее емким участком по правовой работе является именно область унификации законодательства — принятие законов, которые работали бы синхронно или максимально одинаково в пространствах государств — участников Союза. Это можно проиллюстрировать планом разработки идентичных таможенных кодексов, законов о таможенных тарифах, унификации правовой базы в области связи и информатики. Упомянутая специальная программа в области социальной проблематики предусматривает разработку унифицированных Законов обоих государств: «О социальном страховании», «О страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний», «О занятости населения», «Об охране труда», кодексов законов о труде. Особая область упорядочения нормативного материала — налоговое законодательство. Здесь используются все формы правовой работы: от унификации до реализации единой налоговой политики. Не менее сложный участок работы — унификация законодательства в правоохранительной сфере. Предполагается ориентироваться на концепцию безопасности Союза, международные договоры. Все перечисленные формы деятельности в области формирования правового пространства Союза России и Белоруссии базируются на приемах гармонизации законодательства. Это как бы изначальная форма работы и универсальная комплексная область деятельности правоведов, связанная с выявлением наличности правовой базы каждого государства, проведением сравнительного анализа, выявлением различий и противоречий, пробелов, оценки актуальности и преимуществ законодательства обеих стран. От тщательности и глубины постановки вопроса по гармонизации в области важнейших узлов национального законодательства зависит успех всех последующих проблем в создании единого правового пространства. На первый взгляд, это деятельность, относящаяся к юридической технике. Однако здесь не только чисто техническая работа, но и выявление и сравнение состояния духа законов и всего законодательства. Необходимы соответствующие критерии оценки, учитывающие соответствие каждого нормативного акта целям Союза, задачам каждого государства — участника Союза, соответствие наличных и прогнозируемых норм международным требованиям в области правовой защиты прав и интересов человека и гражданина. Важное значение для успеха открывшегося нового поля правовой работы имеет и организационная сторона. Наличие мощных центров по правовой информации в России и Республике Беларусь, внимание к этой работе всех заинтересованных органов власти являются залогом ее успеха. Еще один организационный уровень выявляет особенности гармонизации законодательства национального уровня с нормами права международного. Рассматривая юридико — технические средства обеспечения соответствия российского законодательства международному праву, А. М. Пшеничнов указывает на такие средства, как рецепция позитивная и негативная. Это означает либо включение в национальное законодательство норм международного права без изменений, либо исключение норм, не соответствующих международным актам. Одной из форм гармонизации права в этом смысле автор считает и ратификацию международных договоров. К этой категории средств он относит и отсылку к конкретному международному акту <*>. ——————————— <*> См.: Проблемы юридической техники. Сб. статей. Н. Новгород. 2000. С. 179 — 194.
Гармонизация национального права с нормами международного права — весьма тонкий и трудоемкий процесс. На конференции в Институте государства и права РАН в марте 2000 года, посвященной проблемам взаимодействия публичного и частного права, отмечался весьма примечательный факт. Намерения России вступить в ВТО вызвали необходимость учесть 4,5 тыс. поправок в действующее российское законодательство. В связи с этим обратим внимание на два момента. Во-первых, множество замечаний объясняется спецификой сферы законодательства, и прежде всего, с объемными перечнями товаров и услуг. Терминологическое единство здесь весьма важно. С другой стороны, при унификации законодательства не обязательно все его позиции унифицировать, нивелировать и приводить к полному единству. Важно выявить как можно полнее расхождения и особенности регулирования в конкретных системах права и учитывать их в процессе применения, в контактах с нормами законодательства других государств. Отказ от специфики национальных традиций права, отражающих разнообразие и уникальность организации жизни в разных государствах, не является целью гармонизации законодательства. Существует несколько директив Парламентской Ассамблеи Совета Европы (1993 — 1995 гг.), относящихся к проблеме соблюдения требований Европейской конвенции по правам человека. Комитет по правовым вопросам и правам человека и Комитет по политическим вопросам наблюдают за выполнением обязательств в этой области государствами — членами Совета Европы, а также кандидатами на вступление в эту организацию. В заключении N 193 (1996) Парламентской Ассамблеи Совета Европы названы конкретные заверения и обязательства России, и в частности: «Российская Федерация полностью разделяет ее (Ассамблеи) видение и толкование принимаемых на себя обязательств». В этой связи П. А. Лаптев отмечает: «Законодательное оформленное принятие Российской Федерацией приглашения Совета Европы, сделанного на определенных условиях, означает, что эти условия являются именно обязательствами, а не рекомендациями, как это иногда утверждается» <*>. ——————————— <*> Там же. С. 146 — 147.
Гармонизация законодательства двух равноправных субъектов или связанных иерархической зависимостью и обязанностью обеспечить единство системы права не сводится к реализации только требований юридической техники, если последнюю не трактовать весьма расширительно. Представляется, что процесс гармонизации нормативно — правовой основы как внутри одного государства, так и между самостоятельными государствами, действующими в едином правовом пространстве, затрагивает и проблемы духа законов и их содержание. Это предполагает оценку степени соответствия закона и его нормоустановлений состоянию реальных отношений, подлежащих регулированию на основе данного закона. Нельзя волевым порядком подправить закон, сблизить его по содержанию с другим аналогичным, взятым из иной социальной среды. Следовательно, гармонизация законодательства предполагает наличие объективных условий сближения отношений в той или иной сфере — наличие оснований для нее. Право лишь создает либо стимул, либо оформляет уже имеющиеся условия. При отсутствии этого никакая юридическая техника не обеспечит гармонизации. При наличии материальной основы сближения, согласования правового регулирования большая нагрузка ложится на механизмы юридической техники. Первые шаги в этом направлении связаны с установлением совместимости терминологии, правовых дефиниций. В связи с проблемой унификации юридических терминов и понятий важное значение имеет не только определение терминов в структуре отдельных законодательных актов одной системы права, например российской. Это необходимо для однозначного понимания предметов и областей регулирования в пределах всего законодательства Российской Федерации. Здесь большую роль выполняют классификаторы отраслей права и предметных областей правового регулирования. Составление классификаторов правовых актов по предметным областям регулируемых отношений идет достаточно трудно. Важным импульсом совершенствования этой работы является одобрение Указом Президента Российской Федерации от 15 марта 2000 года N 511 Классификатора правовых актов. Работа в направлении развития Классификатора правовых актов на основе предложений органов государственной власти, местного самоуправления будет продолжаться. Классификатор рекомендовано использовать в процессе формирования банков данных правовой информации и при автоматизированном обмене правовой информацией. Это значительный шаг к унификации правовой работы в пределах России. В Белоруссии 4 апреля 1999 года Указом Президента утвержден «Единый классификатор Республики Беларусь». Наступил этап сравнительного изучения этих двух важных документов. В работе по унификации законодательства в национальном и международном масштабах весьма полезен тезаурус — свод данных (словарь), охватывающий его термины и понятия, разработанный в интересах Европейского Союза — EUROVOC. Он выпущен на семи, а затем на девяти европейских языках, без учета русской версии. На русский язык этот тезаурус переведен и снабжен русскими эквивалентами на уровне названий его разделов, микротезаурусов и дескрипторов в машиночитаемой форме Парламентской библиотекой Федерального Собрания Российской Федерации. Одновременно подготовлено его представление на русском, английском и французском языках. Подготовленный с учетом европейского тезауруса Информационно — поисковый тезаурус Парламентской библиотеки используется для индексации всех документов, поступающих в библиотеку, и для поиска необходимой информации <*>. Такие справочные издания полезно использовать не только при классификации, индексации и поиске уже принятых правовых актов, но и на стадии подготовки их проектов. ——————————— <*> Подробнее см.: Лаптев А. П. Проблемы перевода международно — правовых актов и новые технико — юридические процедуры их имплементации в правовую систему Российской Федерации // Проблемы юридической техники. С. 152 — 160.
Отмечая основные задачи в работе по гармонизации законодательства на разных уровнях, остановимся еще на одной стороне дела. Речь идет об организации нормотворческого процесса на стадии выбора проблемы, способа его нормативного решения и времени принятия акта. Как правило, принятие нужных актов происходит с опозданием. Одновременно в область законотворчества проникли современные методы не только соревнования, но и конкуренции. Кто раньше? И кто оригинальнее решит вопрос? Это приводит к спешке, к чисто формальному стремлению сделать «не как другие» (тут основа терминологической пестроты), к созданию некачественных актов, которые очень скоро приходится изменять, дополнять. Это плодит множество подзаконных актов, которые в свою очередь разрабатываются разными ведомствами и тоже с позиций субъективных подходов. Такая ситуация только усложняет процесс гармонизации, унификации законодательства, снижает эффективность правовой информации, делает достаточно уязвимым информационное пространство и затрудняет сотрудничество не только в пределах разных правовых систем, но и единой правовой системы. Интеграция самых разных отношений физических, юридических лиц, государств в области экономики, культуры, образования, безопасности в национальном и планетарном масштабах исключительно остро ставит проблему создания адекватной правовой основы взаимодействия и сотрудничества национальных систем государственной власти. Еще М. Сперанский отмечал: исполнение законов есть не что иное как государственное управление. Качественная система права и законодательства — основа для установления новой эпохи сотрудничества и взаимодействия не только граждан и их ассоциаций в пределах отдельных стран, но и в масштабах международного их сообщества. Гармонизация правовых систем разных государств и каждой системы в отдельности — одна из задач современного развития.
