(Карташкин В. А.) («Юрист-международник», 2004, N 2)
РАТИФИКАЦИЯ ЕВРОПЕЙСКОЙ СОЦИАЛЬНОЙ ХАРТИИ И СОБЛЮДЕНИЕ РОССИЕЙ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИХ ПРАВ
В. А. КАРТАШКИН
В. А. Карташкин, заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юрид. наук, профессор.
В 2005 году исполняется 40 лет с момента вступления в силу Европейской социальной хартии, принятой государствами — членами Совета Европы (в Турине) 18 октября 1961 г. <*> ——————————— <*> Текст Хартии, вступившей в силу 26 февраля 1965 г. см.: Карташкин В. А., Лукашева Е. А. Международные акты о правах человека: Сборник документов. 2-е, изд. доп. М., 2002. С. 601 — 624.
Хартия является детищем Совета Европы, но в отличие от Европейской конвенции о защите прав и свобод человека 1950 г. (далее — Конвенция) закрепляет не гражданские и политические, а социально-экономические права. В годы, предшествующие принятию Конвенции, для Европы главными были гражданские и политические права, которые в то время рассматривались в качестве первостепенных для развития демократии и становления правового государства. Социально-экономические права воспринимались исключительно как цели и задачи, к достижению которых должны стремиться государства. Но уже через 10 лет странам — членам Совета Европы удалось принять Социальную хартию, ставшую своеобразным дополнением к Европейской конвенции о правах человека. Однако многие годы Хартия была в тени и лишь за последнее десятилетие начался процесс ее «реанимации», который привел к пересмотру этого договора, а также принятию Протокола, предусматривающего серьезные изменения в системе контроля за ее соблюдением. Государства, ратифицирующие Хартию, берут на себя три основных обязательства, предусмотренные в статье «А» части III этого договора. Во-первых, такие государства обязуются рассматривать часть I Хартии «как декларацию целей, к достижению которых они будут стремиться всеми надлежащими средствами». В указанной части, состоящей из 31 параграфа, перечислены все основные социально-экономические права. Второе обязательство, закрепленное в пункте «b» статьи «А» части III Хартии носит строго обязательный и чисто юридический характер. Согласно данному пункту государства-участники берут на себя обязательство претворить в жизнь «по меньшей мере» шесть из девяти следующих прав: право на труд; право на организацию; право на заключение коллективных договоров; право детей и молодежи на защиту; право на социальное обеспечение; право на социальную и медицинскую помощь; право семьи на социальную, правовую и экономическую защиту; право трудящихся-мигрантов и их семей на защиту и помощь; право на равные возможности и равное обращение в занятости и выборе рода занятий без дискриминации по признаку пола. Перечисленные статьи были выделены из более чем тридцати прав, закрепленных в Хартии, не потому, что они являются наиболее важными. Это было сделано в целях достижения определенного баланса между различными группами прав и обеспечить более широкую ратификацию Хартии. Со временем большинство государств — членов Совета Европы приняли для себя в качестве обязательных все данные статьи. Наконец, третье обязательство заключается в том, чтобы общее число обязательных для каждого государства-участника статей должно составлять «не менее шестнадцати статей или шестидесяти трех, имеющих цифровое обозначение пунктов». Всего же в Хартии закреплено 31 право, большинство из которых состоит из нескольких пунктов. Такая сложная система обязательств, принимаемых участниками Хартии, объясняется существенными различиями в экономическом и социальном развитии указанных государств, а также значительными финансовыми последствиями выполнения положений Договора. Поэтому для обеспечения ратификации Хартии как можно большим числом государств (без ущерба для перечисленных в ней основных социально-экономических прав) и была предусмотрена гибкая система обязательств с возможным постепенным расширением числа их выполнения <*>. ——————————— <*> См.: Ганьен Д., Харрис Д., Зваак Л. Европейская конвенция о правах человека и Европейская социальная хартия: право и практика. М., 1998. С. 491.
Таким образом, для того чтобы стать участником Хартии, государство должно принять от половины до двух третей основных прав, содержащихся в данном Договоре. Первоначально многие члены Совета Европы неохотно брали на себя дополнительные обязательства. В настоящее время подавляющее большинство из них приняли к выполнению в качестве обязательных все или практически все права, закрепленные в Хартии. При оценке юридической обязательности тех или иных прав для государств-участников следует иметь в виду, что некоторые из них регулируются в Хартии более чем одной статье. Поэтому государство, не принявшее одну статью, может быть связано другой статьей, регулирующей то же право. Если сравнить положения, закрепленные в Хартии с обязательствами, взятыми государствами-участниками в соответствии с Международным пактом об экономических, социальных и культурных правах, то можно отметить три основных отличия. Во-первых, Пакт обязывает государства обеспечить закрепленные в нем права «постепенно в пределах имеющихся ресурсов», в то время как Хартия требует принимать меры для выполнения взятых обязательств непосредственно сразу же после ее ратификации. В данном отношении гарантии Хартии более жесткие. Во-вторых, права, закрепленные в Хартии, носят более конкретный и развернутый характер. И, в-третьих, Хартия (в отличие от Пакта) не обязывает государства обеспечивать все закрепленные в ней права, а предоставляет в этом плане возможность выбора. Следует также подчеркнуть различия в механизмах контроля за выполнением государствами взятых на себя обязательств. Контроль за выполнением Пакта и Хартии основывается на рассмотрении национальных докладов. Однако, согласно Дополнительному Протоколу к Хартии, принятому в 1995 г., система надзора за выполнением данного Договора на настоящий момент включает в себя и рассмотрение коллективных жалоб. Но это вовсе не означает принятие жалоб от любых групп или неправительственных организаций (далее — НПО). Право на подачу жалобы имеют определенные международные организации работодателей и трудящихся, а также некоторые международные НПО. Принимает и рассматривает жалобы Европейский Комитет по социальным правам, в состав которого входят независимые эксперты, ответственные и за обсуждение национальных докладов государств — участников Хартии <*>. ——————————— <*> Подробнее но этому вопросу см.: Геворкян А. Т. Процедуры принятия и рассмотрения жалоб в сфере социально-экономических прав: надежда или реальность? // Международное право. 2003. N 1 — 2. С. 77 — 102.
Российская Федерация, вступив в Совет Европы 28 февраля 1997 г., взяла на себя целый ряд обязательств (включая обязательство ратифицировать Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод). Эта Конвенция была затем ратифицирована. Никаких обязательств при вступлении в Совет Европы относительно ратификации Социальной хартии Россия на себя не брала. Однако, согласно ст. 7 Конституции страны, Российская Федерация является социальным государством, «политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека». Конституционный принцип социального государства обязывает Россию не устраняться от решения социальных задач, а стремиться к их быстрейшей реализации. Такая задача поставлена и Президентом РФ на ближайшие годы. Это, прежде всего, рост ВВП, борьба с бедностью, снижение инфляции. Скорейшая ратификация Социальной хартии и выполнение ее положений, несомненно, будет содействовать решению социальных задач Российского государства. Если сравнить Конституцию РФ и законодательство страны с положениями Хартии, то можно отметить, что в целом они соответствуют нормам названного документа. Однако в российском законодательстве отсутствуют нормы, обязывающие государство «признать право трудящихся на вознаграждение, которое позволит обеспечить им и их семьям достойный уровень жизни» (п. 1 ст. 4 Хартии), а также предоставить пожилым людям достаточные средства, чтобы они могли «вести достойную жизнь» (п. а ст. 23). Европейский комитет по социальным правам в процессе обсуждения докладов государств первоначально столкнулся с определенными трудностями при применении положения Хартии о праве на «достойный уровень жизни». Впоследствии он выработал концепцию «порогового уровня заработной платы, обеспечивающей достойный уровень жизни». Согласно названной концепции любая заработная плата, которая чрезмерно занижена (по сравнению со средним уровнем в стране), не может обеспечить достойный уровень жизни. Комитет независимых экспертов определил, что такая заработная плата должна составлять не менее 68% от средненационального показателя. Если она падает ниже этого минимума, то тем самым государство-участник, как считается, не обеспечивает «достойного уровня жизни», предусмотренного Хартией <*>. ——————————— <*> См.: Гомьен Д., Харрис Д., Зваак Л. Указ. соч. С. 502 — 505.
Принятая Комитетом концепция уровня заработной платы, обеспечивающего достойный «уровень жизни», исходит, главным образом, из качества распределения доходов, а не из его величины. Она учитывает то обстоятельство, что получая доходы, близкие от средненационального показателя, трудящиеся удовлетворены тем, что их уровень жизни не отличается резко от среднего в стране. В России же этот уровень устанавливается на основе прожиточного минимума, в основе которого находится так называемая «потребительская корзина», обеспечивающая лишь удовлетворение самых элементарных нужд населения. Бедными в нашей стране считаются те, чьи доходы не достигают величины прожиточного минимума. В их число входят не только неквалифицированные работники, но и многие врачи, инженеры, ученые… По официальной статистике таких бедных в Российской Федерации насчитывается 31 млн. человек, половину из которых составляют дети. При этом их уровень жизни резко отличается от среднего в стране. России пора переходить к планированию достойного уровня жизни. Предполагаемое удвоение в ближайшие годы ВВП, резкое снижение уровня инфляции поможет существенно сократить число бедных. Но этого явно недостаточно, поэтому необходимо принимать меры к снижению колоссального разрыва между бедными и богатыми, способствовать росту среднегодовых доходов населения, резкому повышению заработной платы низкооплачиваемых работников. Для этого в России имеются широкие возможности. Только золотовалютные резервы в стране к концу 2004 г. достигнут 100 млрд. дол. Половину данного резерва без риска для страны можно было бы направить на решение социальных задач, помощь малому и среднему бизнесу, обеспечение устойчивого роста экономики. Для обеспечения достойного уровня жизни большое значение для страны, безусловно, будет иметь скорейшая ратификация Европейской социальной хартии. Европейские социальные стандарты уровня жизни станут ориентирами, на которые мы обязаны будем равняться. Это придется делать и при планировании бюджета, а также разработке социально-экономических программ, и в повседневной практике. Мы вынуждены будем отказаться от современных «потребительских корзин», фиксирования прожиточного минимума и других показателей, обрекающих миллионы россиян на нищенскую жизнь. Конечно, многие европейские социально-экономические стандарты России на данный момент не осилить. Но из этого обстоятельства не следует фатальный отказ от ратификации Социальной хартии, которая необходима, прежде всего, для того, чтобы установить цели и ориентиры, к достижению которых должна стремиться наша страна. Она позволит России прийти к планированию уровня жизни населения, достойного высокоразвитого цивилизованного государства. Скорейшая ратификация Европейской социальной хартии — императив времени и логика перемен. Она явится показателем решимости Российской Федерации добиться не только европейских стандартов демократии, но и обеспечить достойный уровень жизни населения страны. Автор настоящей статьи неоднократно выступал против поспешной ратификации ряда международных договоров, приводя соответствующие аргументы <*>. Однако такие аргументы неприменимы к незамедлительной ратификации Европейской социальной хартии. ——————————— <*> См., например: Карташкин В. А. Россия и Международный Уголовный Суд // Юрист-международник — International Lawyer. 2003. N 4. С. 2 — 3.
Предостерегая против скорейшей ратификации Хартии, некоторые высшие должностные лица страны ссылаются на то, что жалобы на нарушения указанного международного Договора будут рассматриваться, якобы, Европейским Судом по правам человека. Это утверждение весьма далеко от истины. В отличие от Страсбургского Суда Европейский Комитет по социальным правам принимает не обязательные решения, а исключительно рекомендации. Надуманные аргументы против ратификации Социальной хартии лишь затягивают вступление России в семью европейских народов, где трудящимся, членам их семей и пенсионерам обеспечен достойный уровень жизни.
