ВНУТРИГОСУДАРСТВЕННЫЕ И МЕЖДУНАРОДНЫЕ МЕХАНИЗМЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРАВА ГРАЖДАН НА ТРУД И ЗАЩИТУ ОТ БЕЗРАБОТИЦЫ
Н. П. ЦУКАНОВА
Цуканова Наталья Павловна, начальник правового отдела Управления службы занятости населения по Орловской области.
С принятием Конституции Российской Федерации 1993 года, закрепившей приоритет общепризнанных принципов и норм международного права над внутренним российским законодательством, значительно расширились возможности обращения граждан в международные инстанции по защите их прав, свобод и законных интересов. Этот процесс получил дополнительный импульс благодаря присоединению Российской Федерации к Уставу Совета Европы <1>. На нормы международного права все чаще ссылается Конституционный Суд Российской Федерации в своих постановлениях <2> и определениях <3>. Общая тенденция глобализации и интернационализации института прав человека, несомненно, затронула и Россию <4>. В подобных условиях обеспечение права граждан Российской Федерации на труд и защиту от безработицы уже не может считаться внутренним делом нашей страны, данная проблематика приобретает международно-правовые аспекты. ——————————— <1> См.: Федеральный закон от 23 февраля 1996 года «О присоединении Российской Федерации к Уставу Совета Европы» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 9. Ст. 774. <2> См., например: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 2002 года «По делу о проверке конституционности положений части второй статьи 170 и части второй статьи 235 Кодекса законов о труде Российской Федерации и пункта 3 статьи 25 Федерального закона «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» в связи с запросами Зерноградского районного суда Ростовской области и Центрального районного суда города Кемерово» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 7. Ст. 745. <3> См., например: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 4 декабря 2003 года «По запросу Первомайского районного суда города Пензы о проверке конституционности части первой статьи 374 Трудового кодекса Российской Федерации» // Российская газета. 2004. 27 января. <4> См.: Игнатенко Г. В. Международное право в конституционном правосудии: традиционные и дискуссионные аспекты // Конституционная юстиция в Российской Федерации. Екатеринбург, 2003. С. 119.
В качестве примера можно сослаться на гарантии реализации трудовых прав граждан, закрепленные в Европейской социальной хартии. К числу защищаемых прав в соответствии с данным документом относятся право на труд, право на справедливые условия труда, право на условия труда, отвечающие требованиям безопасности и гигиены, право на справедливое вознаграждение, право на объединение, право на заключение коллективных договоров, право детей и подростков на защиту, право работающих женщин на защиту, право на профессиональную ориентацию и право на профессиональную подготовку (статьи 1 — 10) <*>. Сравнение данных механизмов с содержанием статьи 37 Конституции Российской Федерации приводит нас к следующим выводам. ——————————— <*> См.: Гомьен Д., Харрис Д., Зваак Л. Европейская конвенция о правах человека и Европейская социальная хартия: право и практика. М., 1998. С. 495 — 516.
Во-первых, в Конституции Российской Федерации прямо не упоминается право на труд: перечисляются лишь такие основы трудовых прав граждан, как, например, свобода труда, возможность каждого распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию. Отдельно оговаривается конституционное право на защиту от безработицы. В Европейской социальной хартии, напротив, право на труд признается непосредственно, однако под этим правом понимается обязанность договаривающихся сторон признать в качестве одной из своих основных целей и обязанностей достижение и поддержание как можно более высокого и стабильного уровня занятости. Это предполагает, что государства должны продемонстрировать, что ими проводится последовательная экономическая политика, конкретно направленная на достижение высокого уровня занятости (пункт 1 статьи 1 Европейской социальной хартии). Во-вторых, Конституция Российской Федерации (часть 3 статьи 37) не детализирует, какие именно правомочия вытекают из конституционного права на защиту от безработицы. В отличие от этого в Европейской социальной хартии специально фиксируются права на профессиональную ориентацию и профессиональную подготовку. Под профориентацией в Хартии понимается «услуга по оказанию помощи всем заинтересованным лицам в решении проблем, связанных с выбором рода занятий… с учетом индивидуальных особенностей человека и их соответствия требованиям рынка» <*>. Что же касается профессиональной подготовки, то статья 10 Европейской социальной хартии является первым в международном праве договорным положением, гарантирующим профессиональную подготовку не только в периоды экономических кризисов, но и подчеркивающим необходимость непрерывной профессиональной подготовки. Представляется, что отсутствие подобных положений в статье 37 Конституции Российской Федерации снижает гарантии трудовых прав граждан и не дает достаточных оснований для правоприменительной практики Конституционного Суда России. ——————————— <*> См.: Там же. С. 515.
В-третьих, перечни трудовых прав в Конституции Российской Федерации и в Европейской социальной хартии не совпадают друг с другом не только по содержанию, но и с точки зрения их приоритетов. Так, буквальное истолкование статьи 37 Конституции Российской Федерации приводит к выводу, что обеспечение свободы труда является более важной задачей государственной экономической политики, чем обеспечение занятости населения. С позиций Европейской социальной хартии, напротив, гарантирование занятости населения фиксируется как приоритетная задача государства, в то время как свобода труда подразумевается как очевидное условие свободных экономических отношений в цивилизованном обществе. Проблематика принудительного и обязательного труда относится к юрисдикции не Европейской социальной хартии, а Европейской конвенции о правах человека (статья 4), в которой запрещаются рабство и сходные с ним обычаи <*>. ——————————— <*> См.: Там же. С. 153.
И, наконец, в-четвертых, в Европейской социальной хартии специально оговариваются механизмы обеспечения трудовых прав граждан. Система контроля за соблюдением Европейской социальной хартии предполагает, прежде всего, национальные доклады, которые включают в себя доклады о применении принятых положений и доклады относительно непринятых положений. В отличие от петиционного порядка обеспечения Европейской конвенции о защите прав человека, механизм защиты трудовых прав опирается преимущественно на систему докладов <*>. ——————————— <*> См.: Там же. С. 544.
В этой связи мы полагаем, что в Российской Федерации недостаточно используется потенциал публичных отчетов выборных должностных лиц перед коллегиальными органами народного представительства и перед гражданами, особенно на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Подписание Россией ряда международных актов о правах человека (в том числе включающих меры по защите социально-экономических прав), а также конституционное положение о приоритете норм международных договоров над национальным законодательством, требуют новых подходов в правоприменительной деятельности уполномоченных государственных органов Российской Федерации. Однако проведенный опрос судей общей юрисдикции Орловской области, а также изучение решений более широкого круга судебных инстанций показали, что судьи фактически не применяют положения международных актов и слабо знакомы с ними. Исключение составляют лишь органы конституционного контроля <1>, однако процесс создания органов конституционной (уставной) юстиции в субъектах Федерации развивается сложно и противоречиво <2>, а практика Конституционного Суда Российской Федерации по применению международных принципов и норм имеет недостаточно полную нормативно-правовую базу. Как правило, органы конституционного правосудия в целях разрешения данной проблемы прибегают к отклонению от «позитивистской юрисдикции» и возвышению «уровня абстрактности» рассуждений <3>. Эта тенденция положительно оценивается и отечественными авторами. В частности, А. В. Кряжков утверждает, что, имея достаточную свободу усмотрения, Конституционный Суд Российской Федерации «может наполнить конституционные нормы определенным фактическим содержанием, что придает им, с одной стороны, известную гибкость, а с другой, — повышает значение и его ответственность» <4>. Однако свобода усмотрения судов общей юрисдикции значительно уже, этим судам требуются более четкие правовые предписания, ориентирующие их на применение общепризнанных принципов и норм международного права. Все это актуализирует задачи высших учебных заведений юридического профиля, а также органов управления юстицией, в рамках программ повышения квалификации судебных кадров, по углубленному изучению международно-правовых источников. ——————————— <1> См.: Игнатенко Г. В. Международное право в конституционном правосудии: традиционные и дискуссионные аспекты // Конституционная юстиция в Российской Федерации. Екатеринбург, 2003. С. 119. <2> См.: Проблемы образования и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации / Под ред. М. А.Митюкова, С. В. Кабышева, В. К.Бобровой и С. Е. Заславского. М., 2000. <3> См.: Визер Б., Будер И. Принцип правового государства в конституционном правосудии Австрии // Государство и право. 1999. N 11. С. 59. <4> См.: Кряжков А. В. Публичный интерес: понятие, виды и защита // Государство и право. 1999. N 10. С. 98.
Все более широкое использование международного опыта обеспечения права граждан на защиту от безработицы в отечественной практике приобретает характер необратимой тенденции, причем административные формы трудоустройства граждан последовательно замещаются комплексными правовыми средствами. Должностные лица органов государственной власти и органов местного самоуправления в условиях экономической и юридической самостоятельности хозяйствующих субъектов не уполномочены давать какие-либо указания руководителям предприятий, учреждений и организаций по кадровым вопросам, поскольку данные полномочия находятся в их исключительном ведении <*>. ——————————— <*> См., например: Федеральный закон от 26 декабря 1995 года «Об акционерных обществах» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 1. Ст. 1; N 25. Ст. 2956; 1999. N 22. Ст. 2671; 2001. N 33 (часть 1). Ст. 3423; 2002. N 12. Ст. 1093; N 45. Ст. 4436; 2003. N 9. Ст. 805. Федеральный закон от 8 февраля 1998 года «Об обществах с ограниченной ответственностью» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 7. Ст. 785; N 28. Ст. 3261; 1999. N 1. Ст. 2; 2003. N 12. Ст. 1093. Федеральный закон от 19 июля 1998 года «Об особенностях правового положения акционерных обществ работников (народных предприятий)» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 30. Ст. 3611; 2002. N 12. Ст. 1093.
Вместе с тем, представляются перспективными такие направления государственной политики в сфере занятости, как налоговое стимулирование, содействие переподготовке персонала, организация оплачиваемых общественных работ, выделение финансовой помощи из средств соответствующего бюджета. Указанные меры требуют улучшения национальной системы воспроизводства рабочей силы, подготовки, переподготовки и повышения квалификации, профессиональной ориентации населения; стимулирования структурной перестройки экономики и обеспечения занятости высвобождаемых работников на рентабельных производствах и в развивающихся отраслях народного хозяйства; предупреждения безработицы, снижения ее уровня, обеспечения социальной защиты населения от ее последствий; организации занятости отдельных групп населения, трудоустройство которых затруднено (инвалидов, молодежи, женщин, имеющих маленьких детей и т. п.); повышения экономической заинтересованности предприятий и организаций в улучшении условий труда, в развитии рабочих мест, гибких форм занятости; совершенствования организационной структуры службы занятости, формирования ее правовой, материальной, кадровой, финансовой, информационной, статистической и научно-правовой базы. В мировой науке и практике уже давно сформировалось и нашло практическое воплощение понимание политики занятости как инструмента наиболее полной реализации и развития трудового потенциала населения (помощь безработным лишь одна небольшая часть подобной политики) <*>. Ученые отмечают, что для России сложность преобразований на рынке труда состоит в необходимости решить две задачи: преодолеть сложившиеся деформации в трудовой сфере и начать переход к цивилизованному типу занятости, который никогда не был присущ нашей стране <**>. ——————————— <*> См.: Соболева И. Политика занятости в России и мировой опыт // Проблемы теории и практики управления. 1997. N 1. С. 62. <**> См.: Чижов Л. С. Пути создания государственной системы регулирования занятости // Занятость и экономическая реформа. М., 1992. С. 7.
В свете этого основными задачами перед государством на рынке труда являются: достижение такого соотношения между спросом и предложением труда, а также между его активной и резервной частями, при котором обеспечивается необходимый уровень жизни населения при сохранении эффективных стимулов к труду; формирование рациональной и продуктивной отраслевой, профессиональной, квалификационно-образовательной, территориальной занятости; обеспечение условий для мобильности населения; обеспечение интеграции России в международную систему разделения труда. Однако активная политика занятости была бы для России приемлемым вариантом, если бы не требовала большого финансирования. Присоединение России к Конвенции МОТ о содействии занятости и защите от безработицы потребовало учета опыта других стран и рекомендаций МОТ в этой сфере. Именно исходя из этих рекомендаций разработаны основные направления государственной политики на рынке труда в Программе развития России до 2010 года, которая уделяет особое внимание: созданию и сохранению рабочих мест, повышению эффективности труда, трудовой мобильности граждан, развитию малого предпринимательства и нетрадиционных форм занятости; конкретизации мер государственной политики занятости в городах с градообразующими предприятиями, закрытых административно-территориальных образованиях, территориях с напряженной ситуацией на рынке труда; реализации дополнительных мер по сдерживанию роста безработицы, повышению сбалансированности спроса и предложения рабочей силы на рынке труда <*>. Основные направления политики занятости на региональных рынках определяются в региональных программах содействия занятости и содержат как пути решения общенациональных задач, так и специфических для данной территории. ——————————— <*> См.: Концепция среднесрочной программы Правительства РФ на 1997 — 2010 годы // Вопросы экономики. 1997. N 1. С. 51 — 52.
Наше общество должно перенаправлять свои социальные ориентиры, выполняющие коренные преобразования в развитии и использовании трудовых ресурсов. Полная занятость, существовавшая до недавнего времени, превратилась в нашем обществе в «поголовную» занятость мало мобильной рабочей силы, которая привыкла получать низкую заработную плату не за труд, а за рабочее место. Значительная часть работников и сейчас занята неквалифицированным рабочим трудом в сфере производства. Другими словами, вторая модель использования трудовых ресурсов нацелена на дешевую рабочую силу с неразвитыми современными потребностями и большим количеством бесплатных социальных услуг достаточно низкого качества. В общенациональном масштабе современное государство с целью уменьшения армии безработных пытается регулировать заработную плату на таком уровне, чтобы темпы ее роста были ниже роста продуктивности труда. Для этого осуществляется «политика доходов», активная кредитно-денежная политика и т. д. Такую тактику применяют частные фирмы, пытаясь сделать так, чтобы уровень продуктивности труда опережал рост оплаты рабочей силы. Конкретные результаты в осуществлении политики трудоустройства может дать сокращение рабочего дня. Структурная перестройка экономики не может осуществляться без специально разработанной программы структурных изменений в занятости, включающих целый спектр вопросов. Правительство такой многонациональной и географически разнообразной страны с федеративным устройством, как Российская Федерация, не может обойтись без сочетания программ разного уровня, финансируемых из различных источников, в том числе с сочетанием в каких-либо выбранных по определенным критериям пропорций участия ветвей власти различного уровня: федерального, регионального, местного. В любом случае все эти программы должны разрабатываться на основе принципов взаимодополняемости, а критерии их разработки могут строиться только на основе общих и концептуальных целей, сформулированных в государственной политике занятости. Как наглядно видно, комплексный подход к исследованию механизмов обеспечения права граждан на труд и защиту от безработицы, требует формирования в современной конституционной доктрине концепции подотчетности уполномоченных государственных органов за результаты проводимой ими социально-экономической политики. Это может проявляться, во-первых, в подотчетности депутатов и выборных должностных лиц перед избирательным корпусом, во-вторых, в подконтрольности исполнительных органов власти выборным органам народного представительства. Проблема подотчетности депутатов и выборных должностных лиц избирателям напрямую взаимосвязана с конституционно-правовыми концепциями свободного и императивного мандата. Данные вопросы активно разрабатывались в советской конституционно-правовой науке <*>, однако и современная конституционно-правовая мысль не оставляет без внимания эту важную проблему <**>, причем высказываются самые разные, зачастую диаметрально противоположные мнения <***>. ——————————— <*> См., например: Безуглов А. А. Советский депутат. Государственно-правовой статус. М., 1971. Богомолов М. Т. К вопросу об императивном мандате // Проблемы конституционного права. Саратов, 1969. Витрук Н. В. Структура правового статуса депутата: вопросы теории // Закон о статусе депутатов на практике. Ярославль, 1976. Зиновьев А. В. Императивный характер депутатского мандата // Правоведение. 1984. N 1. Коток В. Ф. Наказы избирателей в социалистическом государстве (императивный мандат). М., 1967. <**> См.: Авакьян С. А. Депутат: статус и деятельность. М., 1991. Алейник А. А. Проблемы статуса и профессионализации деятельности депутатов в современный период. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 1996. Краснов М. А. Парламентская ответственность депутата // Конституционный строй России. М., 1995. <***> См.: Авакьян С. А. Надо ли отказываться от наказов? // Народный депутат. 1990. N 17. Васильев В. Депутат подотчетен избирателям. Но в той мере, в какой это считает нужным // Российская Федерация. 1994. N 1. Лебедев В. В. Природа депутатского мандата в свете развития парламентаризма // Правовые проблемы укрепления российской государственности / Под ред. В. Ф.Воловича. Томск, 1999. Малько А. В., Синюков В. Н. Императивный мандат: прошлое и настоящее // Правоведение. 1992. N 2.
Сказанное выше предопределяет вывод о том, что система контроля реализации конституционного права граждан на труд и защиту от безработицы должна соответствовать как структуре, так и формам его осуществления. В силу того что индивидуальное обращение гражданина в судебную инстанцию не может в полной мере обеспечить защиту данного права, целесообразно учесть международный опыт докладов уполномоченных должностных лиц о принимаемых государством мерах по реализации социально-экономических прав граждан, в том числе по содействию занятости населения. Периодические публичные отчеты об обеспечении социально-экономических прав могут быть вменены в обязанность высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов) субъектов Российской Федерации, глав муниципальных образований, производиться на заседаниях соответствующих законодательных (представительных) органов власти, публиковаться в средствах массовой информации для всеобщего сведения. Для этого необходимо внесение поправок в федеральные законы «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
