В начале текущего года Европейский комитет Совета Европы по социальным правам обнародовал свои заключения о соблюдении Россией положений Европейской социальной хартии, сделанные по результатам российского отчета. По силам ли нам европейские стандарты и обязательства, которые мы на себя взяли?
Право на оплачиваемую деятельность за рубежом
В конце 2011 года Российская Федерация направила в Комитет по социальным правам Совета Европы первый отчет об исполнении положений ратифицированной в 2010 году пересмотренной Европейской социальной хартии (заключена в Страсбурге в 1996 году), а в начале текущего года на официальном сайте Совета Европы стали доступны заключения Комитета относительно соответствия положений российского законодательства данному международному договору.
В силу ненадлежащего исполнения Россией обязанностей по представлению детального отчета Комитет не смог принять решений по многим интересующим вопросам. Опишем те заключения, которые все же были приняты и зафиксированы в ежегоднике за 2012 год — Заключения-2012.
Надежды практикующих юристов на конкретные заключения, которые можно было бы использовать как основу своих правовых позиций по спорам из социальных отношений, не оправдались, так как только по двум статьям Хартии Комитет смог вынести заключения о соответствии, по одной — о несоответствии нормам Хартии. Другими словами, Россией, по мнению Комитета, исполнены обязательства только по двум статьям.
Аналогичная ситуация со ст. 24 пересмотренной Хартии об основаниях расторжения трудового договора по инициативе работодателя: Комитет не нашел в отчетах ни прямого запрета на увольнение за самозащиту прав, ни запрета на ограничение суммы возмещения по судебному решению. Поэтому остановимся на том, в отношении чего Комитет все же смог вынести заключение, а также на особом мнении председателя Комитета относительно этого заключения.
В соответствии с п. 4 ст. 18 пересмотренной Хартии государства отказываются от ограничения права своих граждан на выезд из страны в целях занятия оплачиваемой деятельностью на территории других государств — участников Хартии. Данное право может быть ограничено лишь законом и быть необходимым в демократическом обществе.
В силу ст. 27 Конституции РФ гражданину гарантировано право выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию. Данное право в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ может быть ограничено федеральным законом и быть необходимым для защиты безопасности и целостности государства, конституционного строя.
Согласно этому положению ст. 15 Федерального закона от 15.08.1996 N 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» допускает, что право гражданина покидать территорию Российской Федерации может быть временно ограничено в случаях, если он имеет доступ к информации особой важности или совершенно секретным данным, составляющим государственную тайну в соответствии с законодательством о государственной тайне, и заключил трудовой договор (служебный контракт), предусматривающий временное ограничение права на выезд.
При этом период ограничения начинает исчисляться с момента последнего допуска к такой информации или данным до момента истечения, указанного в трудовом договоре (служебном контракте) или установленного этим федеральным законом. Ограничения на выезд из Российской Федерации в целях осуществления оплачиваемой деятельности за рубежом могут быть установлены уголовно-процессуальным законодательством в тех случаях, когда лицо подозревается в совершении преступления или обвиняется в его совершении, а также в качестве меры наказания по приговору суда до момента окончания срока судимости или ее снятия.
Формально все требования соблюдены, так как ограничения предписаны Законом и преследуют цель сохранения конфиденциальной информации или государственных секретов в России, что, собственно, и гарантирует безопасность государства. Но Комитет все равно остался недовольным. Мотивировано это тем, что нормы Закона носят слишком общий и ограничительный характер, позволяющий применять их без необходимости, поэтому и не могут быть оправданы преследуемыми целями.
На этом основании Комитет вынес заключение о несоответствии положениям п. 4 ст. 18 пересмотренной Хартии. В конце заключения Комитет все же задал вопрос о количестве лиц, на которых распространяется запрет. Кроме этого, к следующему докладу Комитет задал вопрос, могут ли граждане России искать работу за рубежом, не прибегая к услугам частных рекрутинговых агентств, учитывая, что их деятельность подлежит лицензированию.
Особое мнение председателя
Члены Комитета приняли заключение о несоответствии большинством голосов, председатель Луис Химена Квесада остался в меньшинстве и в соответствии с Регламентом Комитета выразил особое мнение, основанное не столько на правовой стороне вопроса, сколько на методологической и процедурной.
По мнению председателя, Комитет не имел достаточных данных, чтобы выносить такое заключение. Также его претензии касаются неравного подхода к оценке ситуации в России по сравнению с другими государствами. Во-первых, как считает председатель, Комитет дал слишком общую оценку ситуации в Российской Федерации и именно поэтому запросил информацию о количестве лиц, чье право ограниченно, тем самым подтверждая абстрактность своей же оценки. Именно запросом о количестве лиц, на которых распространяется запрет, должен был ограничиться Комитет, если признал, что российский доклад не содержал достаточной информации.
Председатель согласен, что максимальный срок действия ограничений в пять лет является чрезмерным, поэтому не может одобрить существующую практику властей государства. Во-вторых, Комитету следовало запросить не только количество «невыездных» граждан, но и практику применения нормы об установлении сроков в зависимости от различных уровней секретности, видов контрактов и много другого. В принятом виде заключение не дает государству никаких объективных критериев соответствия положению п. 4 ст. 18 пересмотренной Хартии, которые можно было бы использовать для целей коррекции законодательства. Более того, как отметил председатель, заключение по российскому докладу не является информативным и полезным для других государств, которые также ратифицировали пересмотренную Хартию в этой части. Заключение о несоответствии — парадокс, ставший возможным из-за применения новых правил: в отношении России вынесено такое заключение, а в отношении Сербии заключение было отложено при меньшем объеме представленных данных. Такая ситуация не может быть полезной и для тех государств, которые еще не приняли обязательств из этой статьи.
Не менее интересна концовка. Председатель пишет, что заключение Комитета де-юре приравнено к судебному решению, поэтому должно опираться на факты и документальные доказательства. Он подчеркивает, что его критика мнения большинства членов по данному заключению коренится в самой процедуре представления отчетов, которая требует реформирования в целях достижения большей эффективности и надежности.
Верхушка айсберга
В положении п. 4 ст. 18 пересмотренной Хартии можно усмотреть два аспекта. Первый связан с открытостью рынков труда в Европе, что, в свою очередь, связано как с членством в ВТО, так и с договорами внутри самого Евросоюза, заключенными позже принятия Хартии 1961 года и пересмотра Хартии в 1996 году. В этом значении данная норма — часть общей договоренности открыть свои границы для свободного проникновения рабочей силы туда, где за нее больше заплатят. Рабочая сила есть товар с точки зрения экономики, а товар должен свободно перемещаться через границы. Иными словами, п. 4 ст. 18 предоставляет свободу трудовой миграции.
Второй аспект видится в создании конкурентной среды. Государства, в которых рабочая сила ценится плохо, рискует оказаться вообще без квалифицированных кадров. И что более опасно, действительных обладателей государственных секретов, иной интересующей специальные службы информации. Этот аспект особо важен для России, так как даже некоторые научные разработки в гражданской сфере являются секретными из-за неординарности примененного подхода к решению проблем или его комплексности. На основании этого возникает вопрос: не является ли попытка узнать подробности применения закона частью шпионажа?!
Так, количество лиц, на которых распространяется запрет, и зависимость сроков секретности от уровня секретности могут стать косвенным показателем численности работников специальных служб или наличия новых секретных разработок, о которых можно узнать по официальным легальным каналам. Получение информации по легальным каналам, тем более международным, — обычная работа разведки. С этого ракурса запросы Комитета по представлению большей информации от России и открытое признание несоответствия — провокация. Председатель сам указал, что заключения по отчетам некоторых государств, представивших информацию в меньшем объеме, не были приняты. Следовательно, от России требуется еще что-то, что интересует не столько Комитет, столько иных лиц.
Добавим, что для получения доходов от трудовой деятельности за рубежом вовсе не требуется пересечение границы, так как в Европе распространена дистантная занятость, работа через Интернет. В России этому препятствует ограниченное использование квалифицированной электронной подписи. Поэтому составителям отчетов следует быть более осторожными, чтобы не попасть под подозрение в шпионаже в пользу иностранных разведок.
Взаимосвязь с другими правами и новые сомнения
Права, перечисленные в пересмотренной Хартии, как и Конституции России, взаимосвязаны. Например, право на пересечение границы в целях трудоустройства может быть рассмотрено как производное от права зарабатывать на жизнь, занимаясь свободно выбранным родом деятельности (ст. 1 пересмотренной Хартии). Но чтобы зарабатывать на жизнь и иметь свободу выбора, человек должен иметь образование соответствующего уровня и право на его свободное получение на конкурсной основе. Поэтому п. 1 ст. 10 предусматривает обязанность государства предоставлять или способствовать предоставлению по мере необходимости и в консультации с организациями работодателей и работников техническую и профессиональную подготовку всем лицам, включая инвалидов, а также предоставлять средства, дающие доступ к высшему техническому и университетскому образованию исключительно на основе критерия личных способностей.
Пункт 3 этой же статьи — обеспечить или развивать по мере необходимости: а) остаточные и легко доступные средства в целях профессиональной подготовки взрослых работников; б) специальные средства в целях профессиональной переподготовки взрослых работников, вызванные потребностями технического прогресса и новыми тенденциями в области занятости. Заключение Комитета по исполнению Российской Федерацией обязанностей, взятых при ратификации пересмотренной Хартии в части п. п. 1 и 3 ст. 10, было положительным.
Рассмотрение в системе заключений по п. п. 1, 3 ст. 10 и п. 4 ст. 18 Хартии 1996 года возможно в двух ракурсах. С одной стороны, предоставление права образованному человеку реализоваться за рубежом и получать доходы от трудовой деятельности в иных государствах-участниках выглядит гуманным. С другой стороны, гражданин России будет приносить пользу экономике другого государства, единственная заслуга которого перед ним — высокая оплата труда. Кроме того, другое государство, во-первых, увидит достоинства и недостатки системы образования в России и может использовать эти знания против нее в конкурентной борьбе, а во-вторых, почти бесплатно получит квалифицированного работника, у которого будут учиться и перенимать секреты мастерства.
Итак, заключения Комитета и особое мнение председателя смотрятся двусмысленно: с формальной правовой точки зрения можно усмотреть их правоту и гуманизм, а с позиций вероятных намерений — провокацию и диверсию. Подозрения в последних, естественно, не прибавляют доверия к этому органу международного контроля. Единственная полезная информация в заключениях по ситуации в России с точки зрения права — признание председателем Комитета заключений по сути судебными решениями при выражении своего особого мнения.
