(Андриченко Л. В.) («Журнал российского права», 2010, N 3)
ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ РЕАДМИССИИ <1>
Л. В. АНДРИЧЕНКО
——————————— <1> Статья подготовлена при информационной поддержке СПС «КонсультантПлюс».
Андриченко Людмила Васильевна — доктор юридических наук, заведующая отделом правовых проблем федерализма ИЗиСП.
Развитие иммиграционных процессов влечет проблему обеспечения безопасности государств, вызванную незаконной миграцией. В качестве одного из эффективных механизмов сокращения незаконной иммиграции рассматривают реадмиссию <2>. Проблемы правового регулирования реадмиссии выходят за рамки юрисдикции одного государства. Вопросы реадмиссии касаются внешней для государств миграции, поэтому они могут быть решены только совместными усилиями всех заинтересованных стран посредством заключения международных соглашений. Сущность соглашений о реадмиссии составляют взаимные обязательства государств принять обратно своих граждан, граждан третьих стран или лиц без гражданства, незаконно прибывших на территорию одной договаривающейся стороны или остающихся там без законных оснований, если данные лица прибыли с территории другой договаривающейся стороны. ——————————— <2> Реадмиссия — от англ. to readmit — принимать назад.
В последние годы практика заключения соглашений о реадмиссии получила широкое распространение, всего на сегодняшний день Россия участвует в девяти международных соглашениях о реадмиссии <3> и, по данным на декабрь 2009 г., ратифицировала два из них <4>. Остальные соглашения либо находятся на стадии подготовки к ратификации Российской Федерацией, либо вступили в силу после их подписания Правительством РФ (межправительственные Соглашения с Узбекистаном — с 25 октября 2008 г. и Украиной — с 21 ноября 2008 г.). В то же время исходя из норм п. 1 ст. 15 Федерального закона от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» международные договоры Российской Федерации, предметом регулирования которых являются основные права и свободы человека и гражданина, подлежат ратификации. Соглашения о реадмиссии непосредственно затрагивают право на свободу передвижения, которое относится к основным правам и свободам человека и гражданина. В связи с этим полагаем, что соглашения о реадмиссии не могут вступать в силу, минуя стадию их ратификации в парламенте. ——————————— <3> На сегодняшний день заключены Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Литовской Республики о приеме и возврате лиц, незаконно находящихся на территории Российской Федерации и территории Литовской Республики (Соглашение о реадмиссии) от 12 мая 2003 г., а также аналогичные Соглашения с Европейским сообществом (2006 г.), Федеральным Советом Швейцарской Конфедерации (2009 г.), Кабинетом Министров Украины (2006 г.), Правительством Исландии (2008 г.), Правительством Королевства Норвегия (2007 г.), Правительством Королевства Дания (2008 г.), Правительством Социалистической Республики Вьетнам (2008 г.), Правительством Республики Узбекистан (2007 г.). <4> См.: Федеральный закон от 3 марта 2007 г. N 26-ФЗ «О ратификации Соглашения между Российской Федерацией и Европейским сообществом о реадмиссии» // СЗ РФ. 2007. N 10. Ст. 1153; Федеральный закон от 4 июля 2003 г. N 100-ФЗ «О ратификации Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Литовской Республики о приеме и возврате лиц, незаконно находящихся на территории Российской Федерации и территории Литовской Республики (Соглашения о реадмиссии)» // СЗ РФ. 2003. N 27 (ч. II). Ст. 2714.
Во исполнение соглашений о реадмиссии Российская Федерация на межправительственном уровне подписала значительное число исполнительных протоколов, в частности с Испанией <5>, Португалией <6>, Францией <7> и другими странами <8>. Ведется работа по подготовке к подписанию таких исполнительных протоколов с Австрией, Германией, Италией, Кипром, Мальтой, Румынией. Кроме того, с отдельными странами проводятся консультации по проектам исполнительных протоколов. Подписание исполнительных протоколов обеспечивает прямое действие соглашений, поскольку в них конкретизируется процедура реадмиссии и транзита лиц, подлежащих реадмиссии, детализируется порядок действий уполномоченных органов договаривающихся государств. К сожалению, имеют место случаи, когда соглашениями о реадмиссии предусмотрено подписание исполнительного протокола, однако в силу различных причин его подписание затягивается, что препятствует возможности реализации соглашения в полном объеме. ——————————— <5> Распоряжение Правительства РФ от 11 января 2007 г. N 13-р «О подписании Исполнительного протокола между Российской Федерацией и Королевством Испания, касающегося установления сроков ответа на ходатайство о реадмиссии в соответствии с Соглашением между Российской Федерацией и Европейским сообществом о реадмиссии от 25 мая 2006 г.». <6> Распоряжение Правительства РФ от 11 января 2007 г. N 14-р «О подписании Исполнительного протокола между Правительством Российской Федерации и Правительством Португальской Республики, касающегося установления сроков ответа на ходатайство о реадмиссии в соответствии с Соглашением между Российской Федерацией и Европейским сообществом о реадмиссии от 25 мая 2006 г.». <7> См.: распоряжение Правительства РФ от 11 января 2007 г. N 15-р «О подписании Исполнительного протокола между Правительством Российской Федерации и Правительством Французской Республики, касающегося установления сроков ответа на ходатайство о реадмиссии в соответствии с Соглашением между Российской Федерацией и Европейским сообществом о реадмиссии от 25 мая 2006 г.». <8> См., например: Исполнительный протокол от 27 октября 2008 г. о порядке реализации Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Социалистической Республики Вьетнам о реадмиссии.
Таким образом, подготовлены и приняты ряд соглашений о реадмиссии, которые связывают Россию с государствами — участниками Европейского союза (далее — ЕС), а также другими государствами. Тем не менее, несмотря на значительное число заключенных соглашений о реадмиссии, эффективно решать проблемы незаконной иммиграции с помощью данного механизма можно только в том случае, если указанные соглашения заключены со всеми или по крайней мере подавляющим большинством государств, которые являются «донорами» незаконной миграции в Россию. Учитывая, что наибольшую долю прибывающих в Россию, по данным ФМС России, составляют граждане Азербайджана, Армении, Казахстана, Киргизии, Молдовы, Таджикистана, Узбекистана, Украины, а из государств, не входящих в состав СНГ, традиционно — граждане Вьетнама, Грузии, Китая, КНДР, Турции и некоторых других, то вполне очевидно, что необходимо активизировать внимание именно к тем из названных стран, с которыми еще не подписаны соглашения о реадмиссии. При этом с некоторыми из стран, в частности с Индией, Ливаном, Монголией, Пакистаном, Польшей, Шри-Ланкой, ведутся достаточно продуктивные переговоры о заключении подобных соглашений. В то же время в ряде стран российские предложения об активизации процесса заключения реадмиссионных соглашений не всегда находят адекватный отклик: так, отсутствует реакция Армении, не проявляют активности Киргизия и Таджикистан, неоднократно переносились сроки переговоров Молдовой, до сих пор нет соглашения с Китаем. Наибольшие проблемы вызывают иммиграционные потоки на казахстанском и китайском участках Государственной границы РФ (не считая украинский участок, поскольку с Украиной уже подписано соответствующее Соглашение). Часть прибывших в Россию лиц стремится нелегально проникнуть в страны ЕС, в основном через российско-украинскую границу, а также через участки Государственной границы РФ со странами Балтии и с Финляндией. В связи с этим значимым промежуточным итогом в работе по подготовке соглашений о реадмиссии с некоторыми странами СНГ — Арменией, Казахстаном, Молдовой и Таджикистаном — стало обсуждение вопросов регулирования реадмиссии на заседаниях межправительственных комиссий по экономическому сотрудничеству и закрепление в протоколах этих заседаний поручений по активизации работы в реадмиссионном направлении. Это придало импульс дальнейшей работе по подготовке соглашений с Казахстаном и Молдовой. Несомненный интерес представляют предложения о решении проблемы реадмиссии путем использования так называемого пакетного режима заключения международных соглашений, когда происходит увязка подписания международных договоров с соответствующими государствами в сферах, представляющих для них интерес, с одновременным заключением реадмиссионных соглашений. Согласие на реадмиссию, в частности, может ставиться условием дальнейшего продолжения действия договоров о безвизовом режиме между странами, поскольку иначе такой режим чреват появлением большого числа нелегальных иммигрантов, которых невозможно будет выдворить на их родину. Для вовлечения указанных стран в реадмиссионный диалог необходимо активнее задействовать потенциал таких международных организаций, как СНГ, ОДКБ (Организация Договора о коллективной безопасности), ЕврАзЭС, МОМ (Международная организация по миграции), ОБСЕ (Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе) и др. <9>. Следует отметить, что проблемы реадмиссии не раз обсуждались на заседаниях Совместной комиссии государств — участников Соглашения о сотрудничестве государств — участников СНГ в борьбе с незаконной миграцией. Значительное внимание этой теме уделяет Координационный совет руководителей компетентных органов государств — членов ОДКБ и Совет по миграционной политике при Интеграционном комитете ЕврАзЭС. На основе Соглашения между Правительством Российской Федерации и Международной организацией по миграции от 13 марта 1992 г. ФМС России налажено тесное взаимодействие с Бюро МОМ в г. Москве в рамках реализации Программы МОМ «Содействие Правительству Российской Федерации в укреплении административного потенциала и законодательной базы в рамках реализации соглашений о реадмиссии». ——————————— <9> См.: Яковлев В. Путь к безвизовым соглашениям // http://fms-tula. ru/publication. php? publication=12&page;=1.
Реадмиссионные соглашения, заключаемые Россией со странами СНГ (как, впрочем, и с другими странами), имеют во многом схожий объем обязательств государств. Отсюда вполне оправданным шагом стало одобрение на заседании Совета руководителей миграционных органов государств — участников СНГ, проходившем 9 — 10 сентября 2008 г. в г. Чоллон-Ате (Киргизия), типового проекта соглашения о реадмиссии. Он был рекомендован Советом для использования в качестве основы для переговоров между странами СНГ. Благодаря типовому проекту возможно установление единообразных подходов к регулированию процессов реадмиссии, что будет способствовать более четкому их исполнению. Вместе с тем полагаем, что настала необходимость разработки и принятия на уровне СНГ и более значимых совместных решений в этом направлении. Следует обратить внимание на множественность двусторонних соглашений о реадмиссии, а также необходимость заключения большого количества протоколов в целях их реализации. Достаточно сказать, что Соглашение о реадмиссии с Евросоюзом потребовало заключения нескольких десятков соглашений и исполнительных протоколов с другими странами. Учитывая заинтересованность значительного числа государств — участников СНГ в предотвращении незаконной миграции, можно поставить вопрос о целесообразности разработки на уровне стран СНГ многостороннего международного регионального договора, в котором решались бы общие проблемы этих государств по предотвращению незаконной миграции и ее пресечению с помощью использования механизма реадмиссии. В рамках данного многостороннего договора было бы возможно установить четкие, прозрачные и справедливые правила в отношении возвращения, выдворения, использования принудительных мер, временного задержания и повторного въезда лиц, незаконно находящихся в странах — участницах договора. Кроме того, в этом договоре могли бы быть установлены минимальные обязательные стандарты обращения в отношении лиц, подвергающихся процедуре реадмиссии, в том числе четкие процедурные гарантии, включающие поощрение добровольного возвращения этих лиц. Безусловно, добиться эффективности такого документа можно только в условиях его признания значительным количеством государств, активно вовлеченных в международные миграционные обмены. Следует отметить, что наличие безвизового режима в отношениях с большинством стран СНГ не препятствует заключению такого многостороннего договора. Следует отметить, что в рамках ЕС 25 июня 2008 г. принята Директива N 10737/08 Европейского Парламента и Совета ЕС о единых стандартах и процедурах государств — членов ЕС по возвращению незаконно пребывающих граждан третьих стран, включающая соответствующие предписания для государств — членов ЕС. Этот правовой документ, представляющий собой шаг по направлению к общеевропейской иммиграционной политике, не только заложил минимальные стандарты обращения с лицами, подлежащими высылке в порядке реадмиссии, но и обеспечил стимулирование добровольного возвращения нелегальных иммигрантов. Директива принята в целях установления единых для ЕС правил и процедур возвращения лиц, подлежащих реадмиссии, в том числе сроков содержания под стражей и запретов на повторный въезд. При этом государствам — членам ЕС запрещено применять более жесткие правила к нелегальным иммигрантам, но разрешено сохранять или принимать более мягкие правила. Одним из результатов проведения совместной политики ЕС в сфере реадмиссии стало формирование Фонда возвращения, созданного Сообществом на 2008 — 2013 гг. в размере 676 млн. евро. Идею создания подобного фонда можно было бы заимствовать и странам СНГ для обеспечения исполнения реадмиссионных соглашений внутри Содружества. Подписание Российской Федерацией соглашений о реадмиссии, а также дополнительных протоколов к ним выделяет в качестве одного из приоритетных направлений деятельности государства в сфере борьбы с незаконной миграцией создание организационных, правовых, финансовых и материально-технических условий для их эффективной реализации. В настоящее время идет процесс формирования национального законодательства в связи с необходимостью обеспечения реализации международных соглашений Российской Федерации в сфере реадмиссии. Внесены изменения в ряд Федеральных законов, регулирующих вопросы миграции: от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», от 15 августа 1996 г. N 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», от 25 июля 1998 г. N 128-ФЗ «О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации», от 15 ноября 1997 г. N 143-ФЗ «Об актах гражданского состояния», от 27 июля 2006 г. N 152-ФЗ «О персональных данных», а также в ГПК РФ и др. Помимо этого принято несколько подзаконных актов, регламентирующих отдельные вопросы, направленные на реализацию законодательных установлений в сфере реадмиссии. Основные новеллы федерального законодательства, связанные с регламентацией вопросов реадмиссии, касаются определения федерального органа исполнительной власти, на который возлагаются соответствующие полномочия по приему и передаче лиц, подпадающих под действие международных договоров о реадмиссии; установления ряда ограничений для лиц, подвергавшихся процедуре реадмиссии, по вопросам пребывания и проживания, а также осуществления трудовой деятельности на территории Российской Федерации; определения порядка временного размещения иностранных граждан, подлежащих реадмиссии в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии; установления обязательности их государственной дактилоскопической регистрации; закрепления необходимости охраны специального учреждения федерального органа исполнительной власти в сфере миграции, предназначенного для временного размещения иностранных граждан, подлежащих реадмиссии, и др. Так, на законодательном уровне определено, что передачу иностранного гражданина Россией иностранному государству в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии или прием Россией иностранного гражданина, передаваемого иностранным государством в соответствии с международным договором, осуществляет ФМС России или ее территориальный орган на основании решения директора ФМС России или его заместителя. Предусмотрено, что временное размещение иностранного гражданина, подлежащего передаче либо приему в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии, но не имеющего законных оснований для пребывания (проживания) в Российской Федерации, осуществляется в специальном учреждении ФМС России. При этом правом принимать решение о временном размещении иностранного гражданина в специальном учреждении на срок, не превышающий 48 часов, наделяется директор ФМС России, его заместитель или руководитель территориального органа данной службы. На более длительный срок иностранный гражданин может быть размещен в названном учреждении только на основании решения суда. Данная норма вполне соответствует конституционным установлениям, согласно которым до судебного решения лицо не может быть подвергнуто задержанию на срок более 48 часов (ст. 22 Конституции РФ). Однако в условиях сложившейся административной практики и судебного производства процесс реадмиссии может занять достаточно продолжительное время и представлять определенную сложность. В процессе реадмиссии ее субъект — нелегальный иммигрант должен находиться под контролем административных органов. При этом процедура его задержания и режим содержания не должны ущемлять права человека. В настоящее время порядок и условия пребывания иностранных граждан в специальных учреждениях ФМС России, а также порядок охраны этих учреждений определяются Правительством РФ <10>. ——————————— <10> См.: Постановление Правительства РФ от 15 июля 2009 г. N 555 «Об утверждении Положения о пребывании иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих передаче в соответствии с международными договорами Российской Федерации о реадмиссии, иностранных граждан и лиц без гражданства, принимаемых в соответствии с международными договорами Российской Федерации о реадмиссии, но не имеющих законных оснований для пребывания (проживания) в Российской Федерации, в специальных учреждениях Федеральной миграционной службы» // СЗ РФ. 2009. N 30. Ст. 3801; Постановление Правительства РФ от 27 января 2009 г. N 58 «Об утверждении Положения об осуществлении охраны специальных учреждений Федеральной миграционной службы, предназначенных для временного размещения иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих передаче в соответствии с международными договорами Российской Федерации о реадмиссии, и иностранных граждан и лиц без гражданства, принимаемых в соответствии с международными договорами Российской Федерации о реадмиссии, но не имеющих законных оснований для пребывания (проживания) в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2009. N 5. Ст. 629.
На законодательном уровне расширен перечень оснований для отказа в выдаче или аннулирования разрешения на временное проживание, вида на жительство либо разрешения на работу. Теперь подобные санкции могут применяться и к лицам, которые были приняты Российской Федерацией или переданы ею иностранному государству в соответствии с международным договором о реадмиссии. Установлена возможность на пять лет запретить въезд в Российскую Федерацию иностранному гражданину либо лицу без гражданства в случае, если в период своего предыдущего пребывания он был принят или передан Российской Федерацией в связи с применением международного договора о реадмиссии. Подобные нормы вполне оправданны и направлены на недопущение повторного незаконного въезда лица на территорию запрашивающей стороны, а также на территорию третьих государств. Введен также новый проездной документ, дающий право на пересечение Государственной границы РФ иностранному гражданину или лицу без гражданства, который передается в порядке реадмиссии российской стороне. Кроме того, урегулирован порядок рассмотрения дел, касающихся принятия судами решений о размещении иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих реадмиссии, в специальных учреждениях на срок, превышающий 48 часов. Рассмотрение судами такой категории дел теперь осуществляется в порядке особого производства; при этом определяются как порядок и сроки подачи заявлений о временном размещении лица, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении ФМС России, продлении сроков его пребывания в этом учреждении, так и содержание такого заявления, порядок его рассмотрения судом, правовые последствия решения суда. Учитывая, что при вынесении решений по запросам о реадмиссии, поступающим в ФМС России, требуется определение наличия либо отсутствия гражданства Российской Федерации у лиц, предполагаемых к высылке в порядке реадмиссии в Российскую Федерацию, а у подавляющего большинства лиц, в отношении которых поступают ходатайства о реадмиссии, отсутствуют документы, удостоверяющие личность (что вызывает необходимость проведения соответствующих проверок), то вполне обоснованны и изменения федерального законодательства, связанные с закреплением обязанностей руководителей органов загса представлять соответствующие сведения в ФМС России. Поскольку для целей международного сотрудничества в сфере реадмиссии необходим обмен между государствами — участниками соглашений информацией, содержащей в том числе персональные данные лиц, подлежащих реадмиссии (трансграничную передачу персональных данных), соответствующие изменения претерпел Федеральный закон «О персональных данных». Дело в том, что обработка персональных данных может осуществляться только с согласия самих субъектов этих персональных данных. Однако, как показывает практика, нередко лица, подлежащие реадмиссии, не соглашаются вернуться на территорию запрашиваемого государства и всячески уклоняются от сотрудничества с миграционными органами. Получить согласие этих лиц на обработку их персональных данных бывает практически невозможно, поэтому потребовалось расширить перечень случаев, при которых согласия субъекта персональных данных для их передачи не требуется. Следует также учесть, что реадмиссионные соглашения заключаются в том числе и с государствами, не имеющими законодательства о персональных данных и не являющимися участниками соответствующих международных договоров. При возвращении в такие государства незаконных мигрантов, являющихся гражданами или прибывших непосредственно с территории этих государств, возникает потребность направлять их компетентным органам запросы о реадмиссии, содержащие персональные данные таких лиц, что было бы невозможно сделать без изменения указанного Федерального закона. Таким образом, проведенный анализ показывает, что проделана значительная работа по совершенствованию российского законодательства в целях его приведения в соответствие с международными обязательствами Российской Федерации в сфере реадмиссии. Однако, несмотря на принятие указанных мер, в законодательстве Российской Федерации пока не сложилась целостная система норм о реадмиссии. Процесс развития российского законодательства в указанной сфере отношений далеко не исчерпывается принятыми изменениями. До настоящего времени на законодательном уровне не определен даже термин «реадмиссия», хотя в последние годы он прочно вошел в государственно-правовой обиход. Требуется дополнительная проработка ряда вопросов, касающихся обеспечения полноценного функционирования института реадмиссии в Российской Федерации. Кроме того, к сожалению, некоторые законодательные нововведения в сфере регулирования реадмиссии вызывают определенные нарекания. Так, вряд ли можно признать оправданной существующую раздробленность законодательных установлений, касающихся введения ограничений, а также сроков действия ограничений допуска на территорию Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, в отношении которых применялась ранее процедура реадмиссии. В настоящее время положения об указанных ограничениях содержатся в двух федеральных актах. В Федеральном законе «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» закреплены сами ограничения, связанные с тем, что разрешение на временное проживание и вид на жительство могут не выдаваться иностранным гражданам или лицам без гражданства, а ранее выданные документы могут аннулироваться, если указанные лица передавались Российской Федерацией или Российской Федерации в порядке реадмиссии. Что касается времени, в течение которого действуют указанные ограничения, то соответствующий срок (пять лет) установлен в Федеральном законе «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» <11>. Таким образом, имеет место не только дробление в рамках общей структуры правовой нормы (гипотеза, диспозиция, санкция), но и дробление санкции правовой нормы, что не соответствует требованиям юридической техники. Не ясно, чем обусловлена подобная регламентация одних и тех же вопросов на уровне различных актов, однако вряд ли она может быть признана эффективной с точки зрения правоприменительной деятельности. ——————————— <11> Исключение составляют вопросы выдачи разрешения на работу, по которым и соответствующие ограничения, и сроки действия данных ограничений (пять лет) установлены непосредственно в Федеральном законе «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», что, впрочем, вполне объяснимо, так как эти вопросы не являются предметом регулирования Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию».
Не вполне оправданной представляется и передача Федеральным законом «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» ряда вопросов, касающихся определения порядка размещения и условий пребывания иностранных граждан в специальных учреждениях ФМС России, на уровень подзаконного регулирования. На сегодняшний день указанные вопросы определяются в вышеназванном Постановлении Правительства РФ от 15 июля 2009 г. N 555. Вместе с тем в содержание данного Постановления оказались включены многие нормы, непосредственно устанавливающие права и свободы иностранных граждан и лиц без гражданства, а не только регламентирующие процедуру их осуществления (речь идет, например, о правах, касающихся материально-бытового, лекарственного, медицинского обеспечения названных лиц и др.). Указанные вопросы требуют законодательного регулирования, иначе нарушается сама природа подзаконного нормотворчества. Во многом такая ситуация обусловлена отсутствием специального законодательного акта, предметом регулирования которого явились бы отношения в сфере миграции населения. Включение же соответствующих норм в содержание Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» привело бы к еще большему расширению предмета регулирования данного Закона, который в настоящее время и так имеет неоправданно широкий характер, не соответствующий его наименованию. Все это обостряет и без того уже длительное время не решаемую проблему систематизации миграционного законодательства в Российской Федерации <12>. ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Статья Л. В. Андриченко «Проблемы развития законодательства Российской Федерации в сфере миграции» включена в информационный банк согласно публикации — Антология научной мысли: К 10-летию Российской академии правосудия: Сборник статей / Отв. ред. В. В. Ершов, Н. А. Тузов. Статут, 2008. —————————————————————— <12> См. об этом: Хабриева Т. Я. Миграционное право России: теория и практика. М., 2008. С. XVI; Андриченко Л. В. Проблемы развития законодательства в сфере миграции // Актуальные проблемы конституционного и международного права. М., 2007. С. 11 — 35.
Вызывает также недоумение и диспозитивный характер норм, закрепляющих указанные ограничения для иностранных граждан и лиц без гражданства. Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» устанавливает, что названные выше документы могут не выдаваться при наличии соответствующих условий. Вместе с тем Закон не регламентирует, в каких случаях названные документы выдаются, а в каких следует отказ в их выдаче. Учитывая, что выдача соответствующих документов осуществляется ФМС России и ее территориальными органами, представляются неоправданно широкими дискретные полномочия должностных лиц соответствующих органов, а это, как известно, рассматривается в качестве одного из возможных коррупциогенных факторов развития федерального законодательства, который требуется устранить <13>. ——————————— <13> Так, согласно ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения (СЗ РФ. 2009. N 29. Ст. 3609).
Действующее законодательство в случае, если иностранный гражданин или лицо без гражданства передавались иностранным государством Российской Федерации в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии, предусматривает в отношении такого лица только возможность отказа в выдаче вида на жительство, разрешения на временное проживание, разрешения на работу либо аннулирования таких разрешений. В основном это можно рассматривать только как превентивные меры по предотвращению в последующем негативных последствий для Российской Федерации, но не как адекватную ответную меру государства за вовлечение его в реадмиссионные отношения с участием иностранных граждан. Каких-либо иных видов взысканий в отношении указанных лиц в федеральном законодательстве не установлено. Следует отметить, что на сегодняшний день к вышеназванным лицам, как правило, нельзя применить меры административной ответственности за нарушение правил пересечения Государственной границы РФ либо нарушение порядка следования от Государственной границы РФ до пунктов пропуска через Государственную границу РФ и в обратном направлении, поскольку к тому времени, когда указанные лица попадают на территорию Российской Федерации, уже проходит довольно значительный период времени, обычно свыше одного года. Исходя из положений ст. 4.5 КоАП РФ о давности привлечения к административной ответственности, даже при наличии доказательств совершенного правонарушения постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено. Российское законодательство устанавливает один общий срок (пять лет), в течение которого иностранному гражданину или лицу без гражданства может быть отказано в выдаче вышеназванных документов. В то же время нельзя не обратить внимание на то, что согласно, например, вышеупомянутой Директиве Европейского Парламента и Совета ЕС запрет на повторный въезд действует в течение пяти лет, если лицо депортируется после истечения срока добровольного возвращения, или дольше, если лицо представляет серьезную угрозу для общественной безопасности <14>. ——————————— <14> При этом государства — члены ЕС сохраняют право отказываться от таких запретов, отменять или приостанавливать их.
В Российской Федерации срок добровольного возвращения в отношении указанных лиц не устанавливается, как и не предусматриваются какие-либо дополнительные сроки, в том числе, например, в случае если иностранный гражданин был повторно задержан в связи с незаконной миграцией на территорию России, что снижает эффективность борьбы с указанными правонарушениями. Думается, что правильнее было бы установить дифференцированный срок для лиц, которые были впервые возвращены в порядке реадмиссии в страну их гражданства (постоянного проживания), а также для лиц, к которым такая процедура применяется повторно или неоднократно, вплоть до полного запрета последним въезжать в Российскую Федерацию. Полагаем также, что логично было бы расширить перечень оснований отклонений заявлений о приеме в гражданство, предусмотренных Федеральным законом от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» (ст. 16), путем включения в перечень такого основания, как отклонение заявления о приеме в гражданство, поданного лицами, которые в течение пяти лет, предшествовавших дню обращения с заявлениями о приеме в гражданство Российской Федерации, передавались Российской Федерацией иностранному государству в соответствии с международным договором о реадмиссии. Следует заметить, что подобная мера в настоящее время предусмотрена, например, в отношении такой очень близкой к рассматриваемой (по характеру совершенного ими правонарушения) категории лиц, как иностранные граждане или лица без гражданства, которые в течение пяти лет, предшествовавших дню обращения с заявлениями о приеме в российское гражданство или о восстановлении в российском гражданстве, выдворялись за пределы России. Неурегулированными остаются и вопросы, касающиеся возмещения ущерба за прием и возврат иностранных граждан и лиц без гражданства в порядке реадмиссии, их содержание в специальном учреждении ФМС России. Возможность применения компенсационных механизмов по возмещению расходов принимающего государства, связанных с осуществлением реадмиссии, за счет лиц, подлежащих реадмиссии, или третьих сторон предусматривается, например, в Соглашении между Российской Федерацией и Европейским сообществом о реадмиссии. Полагаем, что в эти расходы могут быть включены все транспортные расходы, возникающие при осуществлении реадмиссии и транзита, а также расходы на содержание в специальных учреждениях. В связи с совершенствованием законодательства Российской Федерации в целях выполнения международных соглашений в сфере реадмиссии необходима корректировка Федерального закона от 18 июля 2006 г. N 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации». Этот Закон, в частности, устанавливает перечень сведений, фиксируемых при осуществлении миграционного учета иностранных граждан, в который входят в том числе сведения о депортации или об административном выдворении за пределы Российской Федерации (применялись или нет; если применялись, то когда и кем) (п. 13 ч. 1 ст. 9). Учитывая содержание таких сведений, полагаем, что в целях системного подхода к регулированию миграционных отношений следовало бы дополнить указанный перечень сведениями о том, применялась ли к данному лицу ранее процедура реадмиссии. Иностранные граждане и лица без гражданства, поступившие в Российскую Федерацию в порядке реадмиссии, как уже отмечалось, могут находиться в специальном учреждении ФМС России до 12 месяцев. В то же время на законодательном уровне не предусмотрено каких-либо специальных мер по документированию этих лиц на период их нахождения в специальном учреждении (например, выдача им временного удостоверения, справки и т. п.). Такое документирование необходимо в том числе в целях осуществления учета указанных лиц. Очевидно, что в обозначенный период также лица должны быть зарегистрированы по месту их пребывания в специальном учреждении ФМС России. Однако вопрос постановки на миграционный учет в отношении названных лиц в Федеральном законе «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» не урегулирован. Данные лица не рассматриваются как подлежащие миграционному учету, что является, на наш взгляд, пробелом законодательства и требует урегулирования как в указанном Законе, так и в Федеральном законе «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». Наряду с названными изменениями федерального законодательства требуется разработка ряда административных процедур на уровне подзаконного нормотворчества. Так, на уровне постановлений Правительства РФ необходима разработка процедур о: порядке рассмотрения ходатайства иностранного государства о реадмиссии, а также направления ответа на ходатайство иностранного государства о реадмиссии; порядке направления ходатайства Российской Федерации о реадмиссии компетентным органам запрашиваемых иностранных государств, а также рассмотрения ответа компетентных органов иностранных государств на ходатайство Российской Федерации о реадмиссии; порядке выдачи разрешения для транзита, а также направления ходатайства о транзите иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих реадмиссии; порядке сбора, обработки, передачи и регистрации фактов передачи персональных данных лиц, подлежащих реадмиссии, компетентным органам запрашивающих государств; порядке выдачи проездного документа для граждан Российской Федерации, подлежащих реадмиссии с территории иностранных государств; порядке сопровождения лиц, подлежащих передаче в соответствии с процедурами реадмиссии, а также сопровождения граждан третьих государств и лиц без гражданства, переданных в соответствии с процедурами реадмиссии, при осуществлении их транзита через территорию Российской Федерации. На основании разработанных актов Правительства РФ представляется необходимым в дальнейшем подготовить и принять административный регламент исполнения государственной функции по приему и возврату лиц, подлежащих реадмиссии на основании международных соглашений Российской Федерации. Реализация международных соглашений в сфере реадмиссии требует четкого межведомственного взаимодействия различных федеральных органов исполнительной власти (Министерства внутренних дел РФ, Министерства иностранных дел РФ, Министерства транспорта РФ, ФМС России, ФСБ России и др.). Без такого взаимодействия выполнение международных обязательств в области реадмиссии будет существенно затруднено. В то же время, думается, вряд ли обеспечению такого взаимодействия будет способствовать созданная в июле 2009 г. Правительственная комиссия по миграционной политике <15>, учитывая ее достаточно широкий состав, включающий представителей общественных организаций и не призванный решать оперативные координационные вопросы. В связи с этим имеется необходимость создания межведомственной нормативной правовой базы в области реализации международных соглашений о реадмиссии, которая бы детально определила порядок взаимодействия всех заинтересованных ведомств. ——————————— <15> См.: распоряжение Правительства РФ от 16 июля 2009 г. N 995-р // СЗ РФ. 2009. N 30. N 3890.
Имеются и другие вопросы, на которые стоит обратить внимание при приведении законодательства Российской Федерации в соответствие с международными обязательствами в сфере реадмиссии. Так, в настоящее время законодательство Российской Федерации практически не устанавливает каких-либо принципов обращения с лицами, подлежащими реадмиссии, не определяет в отношении их четких минимальных стандартов, которые, в частности, должны применяться в случае, когда лицо не может быть возвращено (например, вследствие заболевания, которое при перемещении лица может нанести серьезный вред его здоровью, и др.). В этом случае должен быть определен перечень лиц или причин, в отношении которых или на основании которых соответственно реадмиссия применяться в данный момент не может. Должны быть также оговорены ситуации, когда возвращение лица может не применяться в связи с обстановкой в стране его происхождения. Сказанное обусловлено необходимостью выработки гуманного подхода (что соответствует общему направлению развития российского законодательства) к отдельным категориям лиц, находящихся в особенно тяжелом положении или в отношении которых могут наступить особо тяжкие последствия вследствие их высылки в порядке реадмиссии, так как не секрет, что использование мер принудительного возвращения в страну происхождения увеличивает риск нарушения прав человека. Требует дополнительного урегулирования на законодательном уровне и правовое положение членов семьи лица, подвергающегося мерам государственного принуждения в связи с применением к нему процедуры реадмиссии. Так, не решены вопросы доступа к образованию детей реадмиссируемых лиц в период их нахождения в специальных учреждениях ФМС России. Российское законодательство не содержит пока и каких-либо норм, позволяющих более гибко регулировать отношения, возникающие в экстренных случаях в связи с направлением в страну в порядке реадмиссии большого числа граждан третьих стран, что создает «непредвиденно тяжелое бремя» для административных или судебных органов. Требуют законодательного решения вопросы гармонизации различных видов недобровольного возвращения с территории Российской Федерации (реадмиссии, административного выдворения, депортации), а также создания и продвижения альтернативных форм возвращения лиц в страну происхождения, прежде всего добровольного возвращения, которое является наиболее предпочтительной и гуманной формой возвращения как для мигранта, так и для государства (минимальные негативные последствия и экономичность). В частности, в отношении лиц, которые предпочли добровольный выезд, а также возместили государству ущерб, связанный с их приемом в порядке реадмиссии и транзитом по территории Российской Федерации, можно не применять сроки, в течение которых они не вправе въезжать на территорию Российской Федерации, а также получать в России разрешение на работу. Неурегулированными остаются вопросы, связанные с возникновением сложных ситуаций при возвращении лица в страну его происхождения, особенно если с такой страной не заключено соответствующего соглашения о реадмиссии. В частности, речь идет о случаях, когда страна происхождения указанного лица не желает его принимать обратно либо отказывается выдавать проездные документы; когда гражданство указанного лица оспаривается или неясно; когда в стране происхождения указанного лица имеют место широкомасштабные нарушения прав человека. В этом случае бремя ответственности за дальнейшую судьбу указанного лица ложится на Российскую Федерацию. В то же время затянувшееся присутствие таких лиц на территории страны может способствовать возникновению негативного общественного мнения в отношении мигрантов. Полагаем, что при возникновении подобной ситуации может допускаться в отдельных случаях применение процедур индивидуальной регуляризации в отношении указанных лиц в Российской Федерации в целях обеспечения их защиты. Это также необходимо в целях исключения самой неопределенной ситуации. Однако, поскольку критерии оценки здесь имеют переменный характер, рассмотрение данного вопроса должно оставлять достаточно широкое поле для усмотрения ФМС России, что требует принятия окончательного решения в отношении каждого лица на наиболее высоком уровне (не ниже должности директора или заместителя директора ФМС России). Подчеркнем, что применение данных процедур должно иметь индивидуальный характер и быть скорее исключением, нежели правилом, поскольку продолжающееся присутствие указанных лиц на территории Российской Федерации может оказаться стимулом для притока иных незаконных мигрантов, действующих по той же схеме. Как и в большинстве других случаев применения процедуры регуляризации, критерии оценки здесь также должны иметь главным образом гуманитарный, медицинский или семейный характер. Одновременно должен решаться вопрос и о возможностях интеграции данного лица в России. Реализация названных выше мер позволит подготовить необходимую правовую основу для обеспечения международных соглашений Российской Федерации в сфере реадмиссии, а также сформировать более гибкий подход к регулированию процессов иммиграции в Российскую Федерацию и предотвращению и пресечению нелегальных форм иммиграции.
Библиографический список
—————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Статья Л. В. Андриченко «Проблемы развития законодательства Российской Федерации в сфере миграции» включена в информационный банк согласно публикации — Антология научной мысли: К 10-летию Российской академии правосудия: Сборник статей / Отв. ред. В. В. Ершов, Н. А. Тузов. Статут, 2008. —————————————————————— Андриченко Л. В. Проблемы развития законодательства в сфере миграции // Актуальные проблемы конституционного и международного права. М., 2007. С. 11 — 35. Хабриева Т. Я. Миграционное право России: теория и практика. М., 2008. С. XVI. Яковлев В. Путь к безвизовым соглашениям // http://ims-tula. ru/publication. php? publication=12&page;=1.
