(Болдырева О. М.) («История государства и права», 2012, N 3)
ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОСНОВЫ НАЧАЛЬНОГО ЭТАПА ЕВРОПЕЙСКОЙ ИНТЕГРАЦИИ <*>
О. М. БОЛДЫРЕВА
——————————— <*> Boldyreva O. M. Organizational fundamentals of the initial period of european integration.
Болдырева Ольга Михайловна, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Елецкого филиала Российского нового университета, кандидат исторических наук.
Девятого мая 1950 г. Министр иностранных дел Франции Р. Шуман выступил с предложением об объединении угольной и сталелитейной промышленности Франции и Германии. Идейным вдохновителем и фактическим создателем этого проекта был Ж. Монне. С создания Европейского объединения угля и стали (ЕОУС) начался процесс европейской интеграции.
Ключевые слова: ЕОУС, европейская интеграция, Жан Монне, план Шумана, франко-германские отношения.
On 9 May 1950 foreign minister of France R. Schuman came forward with a proposal regarding unification of coal and steel industries of France and Germany. The ideological inspirator and actual creator of this project was J. Monnet. The process of European integration began from creation of the European Coal and Steel Community.
Key words: ECSC, European integration, Jean Monnet, Scuman plan, French-German relations.
В XX в. подъем интереса к проектам европейской интеграции пришелся на окончание Второй мировой войны. В 1945 г. Европа находилась в отчаянном положении. Выживание, а не возрождение было лозунгом дня. Побудительным фактором развития объединительных процессов в западной части Европы стала потребность сообща решать проблемы, вставшие перед западноевропейскими странами после окончания войны. Именно в таких условиях была создана новая концепция интеграции, тем более интересная, что на первый взгляд она совсем не соответствовала общеизвестным взглядам ее автора. Это был знаменитый «план Шумана», подразумевавший наднациональное объединение угольной и сталелитейной промышленности Франции и Германии. Автором и вдохновителем этого плана был французский финансист Жан Монне. Весной 1950 г. он приступил к разработке плана, которому суждено было воплотиться в Европейское объединение угля и стали (ЕОУС). План Шумана был парадоксален уже потому, что сам Монне, будучи убежденным федералистом, сторонником политического объединения Европы, предложил в нем, казалось бы, прямо противоположную идею. На первый взгляд план касался только экономической составляющей, причем достаточно узкого ее аспекта — черной металлургии. Кроме того, удивление и некоторое подозрение в мире вызывало сотрудничество двух основных субъектов этого плана — Франции и Германии. Учитывая исторические напластования вражды и серьезные различия во внутри — и внешнеполитических приоритетах, сотрудничество между этими странами казалось абсурдным. Но при более внимательном анализе все эти парадоксы имеют вполне конкретное объяснение. Монне был свидетелем ряда неудачных попыток интеграции Европы и пришел к убеждению, что идея создания полного институционального здания единовременно является неосуществимой мечтой. При попытке ее воплощения государства оказали бы такое ожесточенное сопротивление, что инициатива оказалась бы обреченной на неудачу. Успеха можно было добиться лишь в том случае, если бы удалось наметить несколько конкретных целей, имеющих огромное психологическое значение, а также выработать механизм принятия решений, действие которого постепенно можно было бы распространить и на другие области. Весьма интересным представляется отношение Монне к своему плану не просто как к интеграционной концепции, но и как к мероприятию психологического, даже воспитательного характера. Мысль о необходимости «изменить направленность умов», привыкших жить в атмосфере status quo, в условиях неравенства возможностей даже на уровне государств, неоднократно прослеживается в рассуждениях Монне <1>. Но чтобы добиться успеха в решении вопросов интеграции, предстояло разрешить многие серьезные противоречия между старыми соперниками на континенте. Особую роль играли, конечно, франко-германские отношения. Было очевидно, что никакая политическая или экономическая структура межгосударственного характера, претендующая на роль основы интеграционных процессов, не сможет быть эффективной без поддержки Франции и ФРГ, причем действующих с согласованных позиций <2>. ——————————— <1> Монне Ж. Реальность и политика. М., 2001. С. 347. <2> Hans A. Schmitt. European Union: From Hitler to De Gaulle. New York, 1969. P. 60.
Для реализации своего плана Монне выработал метод интеграционного строительства — метод последовательного решения сначала наиболее простых задач, не вызывающих возражений ни у кого из государств-членов. Можно выделить следующие основополагающие принципы метода Монне: 1. Принцип полезного использования политических кризисов <3>. «Препятствия и ошибки помогают нам осмыслить и разобраться в своем положении. Они часто необходимы» <4>. Именно в ответ на кризис, порожденный американским желанием восстановить экономику Германии, позволить развиваться ее угольной и металлургической промышленности, и была выдвинута идея ЕОУС. Позднее в сходных условиях была выдвинута идея Оборонительного сообщества. ——————————— <3> Deniau J.-F. La methode Monnet // Temoignages а la memoire de Jean Monnet. Lausanne, 1989. P. 168. <4> Monnet J. L’Europe et l’organisation de la paix. Lausanne, 1964. P. 14.
2. Движение к единой Европе должно быть поступательным, поэтапным. Объединение угля и стали — это начало продвижения к «экономическому сообществу», только «первый этап европейской федерации». Концепция Монне основывалась на предположении, что уже сама потеря равновесия, вызванная интеграцией одного сектора при отсутствии такового в окружающих секторах, а также давление со стороны центральных институтов, и новых широких политических процессов, приведут к продвижению вверх по спирали интеграции и завершатся созданием федеральной Европы <5>. Позже этот общий принцип был конкретизирован в виде следующей схемы: от таможенного союза и общего рынка товаров — к единому внутреннему рынку со свободным движением товаров, услуг, капиталов и лиц — затем к экономическому и валютному союзу — и, наконец, к политическому союзу <6>. ——————————— <5> См.: Гезау А. За пределы Европейского сообщества // Буржуазные теории политической интеграции Западной Европы: Реферативный сборник. Вып. II / Сост. Ю. А. Борко, П. С. Цитрин. М., 1974. С. 175. <6> Борко Ю. А. От европейской идеи к единой Европе. М., 2003. С. 79.
3. Экономическая интеграция должна предшествовать политическому объединению. Являясь жизненно важным, экономическое сотрудничество в то же время не затрагивает такие чувствительные сферы государственного суверенитета, как внешняя политика, оборона, и поэтому не вызовет ожесточенной критики со стороны национальных правительств, а следовательно, имеет больше шансов быть воплощенным в жизнь. 4. Обязательным условием и залогом успешной интеграции, по мнению Монне, являлся принцип наднациональности, предусматривавший передачу национальными государствами части своего суверенитета наднациональным институтам. 5. Особое значение Монне придавал необходимости создания наднациональных институтов. «Институты контролируют отношения между людьми, именно они являются истинной основой цивилизации» <7>. ——————————— <7> Цит. по: Bjol E. La France devant l’Europe. La politique europeenne de la IV Republique. Copenhague, 1966. P. 113.
Некоторые исследователи, анализируя вклад Монне в развитие интеграционного процесса, ставят его у истоков формирования одного из идейных течений развития европейской интеграции — функционализма <8>. Жан Монне, вероятно, удивился бы подобному теоретизированию своих взглядов. Создатель оригинального метода, саморазвивающейся системы, наделенный богатым технико-функциональным воображением, он никогда не был идеологом и теоретиком. Все проекты, разработанные им в тесном сотрудничестве со своей командой, в которую входили видные французские и даже американские политики, социологи, экономисты, были рассчитаны, прежде всего, на практическую реализацию. Однако нельзя отрицать, что отдельные элементы метода Монне соответствуют концепции функционализма, прежде всего констатация необходимости создания наднациональных институтов и самого принципа наднациональности. ——————————— <8> См.: Сиджански Д. Федералистское будущее Европы: от Европейского сообщества до Европейского союза. М., 1998; Фонтен П. Десять уроков Европы / Пер. с фр.; ред. кол.: Борко Ю. А. и др. М., 1994.
Идея Монне могла воплотиться в жизнь только в том случае, если бы ее взял на вооружение крупный политик. Текст передали Министру иностранных дел Р. Шуману, который сразу заявил о своем согласии с предложениями и приступил к их реализации. 9 мая 1950 г. Шуман выступил с декларацией о создании ЕОУС <9>. Шуман и Монне неоднократно указывали на важность «фактической солидарности» в деле европейской интеграции. ЕОУС, по их мнению, позволял добиться сразу нескольких целей: решить те экономические проблемы, которые выходили за рамки возможностей отдельно взятых государств и обеспечить контроль над возрождающимся экономическим потенциалом Западной Германии. Монне отмечал, что слияние металлургической и угледобывающей промышленности должно дать толчок к процессу объединения в других сферах, а это, в свою очередь, стало бы основой западноевропейской федерации <10>. ——————————— <9> Шуман Р. За Европу. М., 2002. С. 91. <10> Скворцов О. И. Западноевропейские политики в поисках оптимальных форм экономической и военно-политической интеграции в первой половине 1950-х годов. М., 1996. С. 6.
В своих рассуждениях Монне пошел достаточно далеко, обозначив центральной задачей ЕОУС — франко-немецкое объединение <11>. Подобная позиция вызвала определенную тревогу во французском обществе (во Франции была довольно популярна идея о том, что план Шумана — это «новый Мюнхен»). Многим французам чудовищной казалась сама идея какого-либо объединения с немцами. Но стремление Монне изменить направленность умов постепенно принесло свои плоды, внеся определенные колебания и надежду в общественное мнение Франции. ——————————— <11> Монне Ж. Указ. соч. С. 365.
Шуман и Монне предложили, казалось, совершенно парадоксальную вещь: ядром экономического объединения Западной Европы будут именно Франция и Западная Германия, каждая из которых сможет на основе взаимного компромисса решить стоящие перед ними задачи: Франция могла бы претендовать на роль лидера интеграционных процессов в Западной Европе, а ФРГ решила бы вопрос о восстановлении своих экономических и политических позиций в послевоенной Европе <12>. ——————————— <12> Скворцов О. И. Указ. соч. С. 6.
План Монне можно было бы назвать заговором. Он не только не провел, как это было принято, консультаций с соответствующими министерствами; напротив, он приложил все старания, чтобы обеспечить максимальную секретность работы над проектом во избежание возможных предостережений и контрпредложений, которые могли свести на нет революционный характер проекта и лишить его элемента неожиданности. Около года заняла работа над доведением проекта до стадии конкретного соглашения. И только 18 апреля 1951 г. оно было подписано. В целом договор, подписанный 18 апреля 1951 г., не сильно отличался от французских предложений 9 мая 1950 г. Однако в институциональном плане изначальная схема, разработанная при содействии профессора права П. Рейтера, претерпела некоторые изменения. Декларация Шумана ясно предусматривала создание Высшего органа власти для принятия решений, предусмотренных договором, сформированного из независимых представителей <13>. Эта концепция была принята, но состав органа власти расширялся. Ж. Монне рассчитывал создать маленькую команду, из 4 — 5 человек, набранных без национальных соображений, чтобы подчеркнуть наднациональный характер учреждения. Однако каждая страна-участница стремилась ввести в Высший орган власти своего представителя. В конечном счете этот принцип был принят, в состав Высшего органа должно было войти девять представителей, не более двух членов от каждой нации. Основные производители угля и стали — Германия, Франция и Бельгия, имели по два представителя. Члены Высшего органа избирались с согласия шести правительств, но в дальнейшем должны были действовать независимо от них. Чтобы еще более увеличить эту независимость, Р. Шуман предложил процедуру кооптирования: в течение переходного периода (5 лет) восемь членов Высшего органа власти должны были кооптировать еще одного, затем количество кооптированных членов должно было увеличиться <14>. Срок действия договора предусматривался на 50 лет <15>. Решения Высших органов ЕОУС являлись обязательными для всех государств — участников договора. ——————————— <13> См.: Декларация 9 мая 1950 г. // Европа: новое начало. Декларация Шумана, 1950 — 1990. Европа и проблема расширения / Под ред. Ю. А. Борко, М. В. Каргаловой, Ю. М. Юмашева. М., 1995. <14> Gerbet P. Jean Monnet et Robert Schuman // La France et les Communautes europeennes / Sous la dir. de J. Rideau. P., 1975. P. 30. <15> Traite instituant la Communaute europeenne du charbon et de l’acier. URL: http:// europa. eu. int/ abc/ obj/ treaties/ fr/ frtoc29.htm.
Краеугольный камень новой системы Жан Монне видел в независимости Высшего органа власти. Ее источник он видел в самостоятельном финансировании за счет отчислений от реализации угля и стали, а не за счет государственных субсидий. Однако в ходе переговоров он вынужден был признать необходимость предоставления государствам-членам возможности защищать свои национальные интересы. Наряду с Высшим органом, для обеспечения парламентского контроля, создавалась Общая парламентская Ассамблея, сформированная по образцу Консультативной Ассамблеи Совета Европы, делегатами национальных парламентов. Юридический контроль над исполнением договора должен был обеспечивать Суд сообщества. Наибольшее изменение в первоначальную концепцию Монне внесло требование представителей Нидерландов о создании Совета министров. Ж. Монне видел в создании подобного органа опасность возвращения к классической системе организаций международного сотрудничества. В конечном итоге была найдена формула, включавшая национальных министров в систему сообщества. Это был Специальный Совет министров, официальная функция которого заключалась в гармонизации действий Высшего органа власти и национальных правительств <16>. ——————————— <16> Traiffi instituant la Communaute europeenne du charbon et de l’acier. URL: http:// europa. eu. int/ abc/ obj/ treaties/ fr/ frtoc29.htm.
ЕОУС начало свою работу в Люксембурге 10 августа 1952 г. Возглавил организацию сам Монне. В феврале 1953 г. начал действовать единый рынок для угля и железной руды, а в мае того же года — и для стали. К концу 1955 г. ЕОУС превратилось в хорошо отлаженный механизм экономического взаимодействия шести западноевропейских государств. План Шумана дал мощный импульс дальнейшим интеграционным процессам. И несмотря на то, что некоторые планы военного и политического объединения Европы в 50-х годах не нашли поддержки и были провалены, опыт экономической интеграции оказался успешным и перспективным. В середине 1950-х гг. Ж. Монне сказал: «Меня мало волнуют проблемы угля и стали, я — за европейский союз» <17>. Важен был старт, а перспектива обширных экономических проектов в рамках интеграции стала вырисовываться позднее. ——————————— <17> Hans A. Schmitt. Opt. cit. P. 62.
У Европы было много духовных отцов, но именно Ж. Монне вошел в историю как основатель институтов, творец метода передачи и даже слияния суверенитетов. Хотя первому наднациональному институту и не удалось в полной мере реализовать свои властные полномочия, он заслуживает высокой оценки за выработку новых методов работы, позволивших представителям шестерки согласовывать мнения, сотрудничать при решении конкретных проблем. С созданием ЕОУС появился новый вид международного сотрудничества, выходящий далеко за рамки обычных дипломатических отношений и ведущий к дальнейшему объединению национальных государств.
