ПРОБЛЕМА ИСЧИСЛЕНИЯ СРОКОВ ДАВНОСТИ ПРИВЛЕЧЕНИЯ К АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА НЕВЫПЛАТУ ЗАРАБОТНОЙ ПЛАТЫ
Е. КОВАЛЕВА
Ковалева Е., юрист, опыт работы государственным инспектором труда более 5 лет.
Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 17.03.2004 N 2 «О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации» <1> невыплату текущей заработной платы работнику относит к нарушениям длящегося характера. ——————————— <1> Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 17 марта 2004 г. N 2 «О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации» (в ред. Постановлений Пленума Верховного Суда РФ от 28.12.2006 N 63, от 28.09.2010 N 22) (далее по тексту — Постановление N 2).
Но суды, решая вопрос о привлечении работодателя к административной ответственности за невыплату заработной платы, называли это нарушение… недлящимся. И такие выводы судов основаны, представьте себе, также на требованиях закона: Постановление Пленума Верховного Суда от 24.03.2005 N 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» <2>. ——————————— <2> Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 г. N 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» (далее по тексту — Постановление N 5).
Получается, что два названных Постановления Пленума Верховного Суда РФ — о применении Трудового кодекса РФ и о применении Кодекса РФ об административных правонарушениях — в вопросе отнесения нарушения по невыплате заработной платы к длящемуся или недлящемуся прямо противоречат друг другу? Кроме того, в ряде случаев при невыплате заработной платы работодатель может, руководствуясь только этими понятием — «недлящееся правонарушение», на законном основании уйти от административной ответственности при действительно невыплаченной заработной плате? Попробуем разобраться.
Краткая история вопроса
Постановление N 2 было принято в 2004 г., принятые позже Постановления N 63, N 22 на содержание этого пункта не повлияли. Пункт 56 данного Постановления нарушение по невыплате заработной платы прямо назвал длящимся. Через год, в 2005 г. Пленум Верховного Суда РФ принял Постановление N 5, которое коснулось вопросов применения Кодекса РФ об административных правонарушениях. Логика данного Постановления позволяет судебной практике по административным делам нарушения, связанные с невыплатой заработной платы, относить к недлящимся нарушениям и, следовательно, «обрубать» срок давности привлечения к административной ответственности. Итак, сегодня мы имеем два Постановления Пленума Верховного Суда РФ 2004 и 2005 гг. с разнящимися точками зрения.
Пункт 14 Постановления N 5 <3> поясняет, что нарушение является длящимся, когда выражается в длительном непрекращающемся невыполнении или ненадлежащем выполнении обязанностей, возложенных на нарушителя законом. ——————————— <3> Судье следует иметь в виду, что ст. 4.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях установлены сроки давности привлечения к административной ответственности, истечение которых является безусловным основанием, исключающим производство по делу об административном правонарушении (п. 6 ч. 1 ст. 24.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях). При этом не может быть удовлетворено ходатайство лица, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении, о рассмотрении дела по существу. Срок давности привлечения к ответственности исчисляется по общим правилам исчисления сроков — со дня, следующего за днем совершения административного правонарушения (за днем обнаружения правонарушения). В случае совершения административного правонарушения, выразившегося в форме бездействия, срок привлечения к административной ответственности исчисляется со дня, следующего за последним днем периода, предоставленного для исполнения соответствующей обязанности. Согласно ч. 2 ст. 4.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях при длящемся административном правонарушении сроки, предусмотренные ч. 1 этой статьи, начинают исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения. При применении данной нормы судьям необходимо исходить из того, что длящимся является такое административное правонарушение (действие или бездействие), которое выражается в длительном непрекращающемся невыполнении или ненадлежащем выполнении обязанностей, возложенных на нарушителя законом. Невыполнение предусмотренной нормативным правовым актом обязанности к установленному в нем сроку не является длящимся административным правонарушением. При этом необходимо иметь в виду, что днем обнаружения длящегося административного правонарушения считается день, когда должностное лицо, уполномоченное составлять протокол об административном правонарушении, выявило факт его совершения. Срок давности привлечения к административной ответственности за правонарушения, по которым предусмотренная нормативным правовым актом обязанность не была выполнена к определенному в нем сроку, начинает течь с момента наступления указанного срока (п. 14 Постановления N 5).
С этой точки зрения невыплата заработной платы подпадает под перечисленные признаки: длительное (действительно, не выплачивается, например, 1,5 месяца) непрекращающееся (условно говоря, снова и снова не выплачивается) невыполнение возложенных законом обязанностей. Статья 22 Трудового кодекса РФ возлагает на работодателя обязанность выплачивать заработную плату работнику в полном объеме в установленные сроки (не реже чем каждые полмесяца). И это — та самая обязанность работодателя, которая возложена на него законом: ст. 22 Трудового кодекса РФ. Но здесь п. 14 Постановления N 5 оговаривается: «Невыполнение предусмотренной нормативным правовым актом обязанности к установленному в нем сроку не является длящимся административным правонарушением». Переводя на трудовые отношения, в соответствии со ст. 136 Трудового кодекса РФ заработная плата выплачивается в дни, установленные трудовым договором, правилами внутреннего трудового распорядка, коллективным договором. Именно в эти дни работодатель обязан выплатить заработную плату работнику. Это — именно тот «установленный законом срок», о котором говорит Постановление N 5. Например, днями выплаты заработной платы в организации в соответствии с правилами внутреннего трудового распорядка, коллективным договором являются 15-е (аванс) и 30-е (окончательный расчет) число каждого месяца. Работодатель 30 июня заработную плату не выплатил. Иными словами, к установленному законом сроку (30 июня) работодатель возложенную на него обязанность по выплате заработной платы не исполнил. Должен был исполнить 30 июня и не исполнил. Согласно Постановлению N 5 длящимся такое нарушение быть не может, поскольку обязанность не исполнена к установленному законом сроку, следовательно, оно — недлящееся. Данный пункт также гласит, что «в случае совершения административного правонарушения, выразившегося в форме бездействия, срок привлечения к административной ответственности исчисляется со дня, следующего за последним днем периода, предоставленного для исполнения соответствующей обязанности». Таким образом, на срок давности привлечения к административной ответственности за совершение нарушения по невыплате заработной платы влияет также форма правонарушения — действие или бездействие. При нарушении в форме бездействия срок давности исчисляется не со дня обнаружения, а со дня совершения. Очевидно, что невыплата заработной платы относится к бездействию: бездействовал, не сделал, не выплатил. Иными словами, не сделал, но должен был сделать. Не выплатил, но должен был выплатить. Следовательно, срок начинает исчисляться с того дня, когда работодатель совершил правонарушение в форме бездействия — заработную плату не выплатил, но должен был выплатить, в приведенном примере — с 30 июня. Теперь предположим, что инспектор обнаружил данное нарушение при проведении проверки только в ноябре, когда с момента совершения правонарушения прошло 5 месяцев. Возникает вопрос: вправе ли он привлечь работодателя к административной ответственности? Ведь зарплата работнику как не была выплачена, так и не выплачена до сих пор. Статья 4.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях <4> дает понятие срока давности привлечения к административной ответственности, ставя исчисление этого срока в зависимость от характера правонарушения — длящегося или недлящегося. Учитывая, что по логике п. 14 Постановления N 5 данное нарушение относится к недлящемуся, совершено в форме бездействия, срок привлечения к административной ответственности исчисляется со дня совершения (в примере — день совершения 30 июня), и на момент проверки в ноябре двухмесячный срок давности привлечения, установленный для государственного инспектора труда, истек. При таких условиях инспектор вправе только выдать предписание с требованием выплатить заработную плату, но наложить административный штраф не вправе: согласно ст. 24.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое подлежит прекращению при истечении сроков давности привлечения к административной ответственности. И инспектор как должностное лицо обязан при решении вопроса об административной ответственности работодателя исследовать этот факт и дать ему оценку. ——————————— <4> 1. Постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев (по делу об административном правонарушении, рассматриваемому судьей, — по истечении трех месяцев) со дня совершения административного правонарушения. 2. При длящемся административном правонарушении сроки, предусмотренные ч. 1 настоящей статьи, начинают исчисляться со дня обнаружения административного правонарушении (ст. 4.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях).
В пользу этого говорит и п. 19 Постановления N 5 <5>: 30 июня, когда не была выплачена заработная плата работникам, нарушение приобрело оконченную форму, то есть появились все признаки состава правонарушения (субъект — работодатель, субъективная сторона — вины в форме умысла или неосторожности, объект — нарушенные права работников на своевременное получение заработной платы, объективная сторона — бездействие работодателя, выразившееся в невыплате заработной платы). И с 30 июня, когда появился полный состав правонарушения, и начинает исчисляться срок давности привлечения к административной ответственности. ——————————— <5> Кодексом об административных правонарушениях Российской Федерации предусмотрена возможность привлечения к административной ответственности только за оконченное правонарушение. Административное правонарушение считается оконченным с момента, когда в результате действия (бездействия) правонарушителя имеются все предусмотренные законом признаки состава административного правонарушения. В случае если в соответствии с нормативными правовыми актами обязанность должна быть выполнена к определенному сроку, правонарушение является оконченным с момента истечения этого срока (п. 19 Постановления N 5).
Подход Постановления N 5 представляется верным еще и потому, что административные правонарушения характеризуются менее общественно-опасной направленностью, в отличие от уголовных, поэтому и называются проступками, а не преступлениями. В связи с этим и срок наказания в административном праве более короткий, чем в уголовном. Если бы при решении вопроса о правомерности наложения административного наказания невыплата заработной платы относилась к длящемуся нарушению, то проверяющий в момент проверки в 2011 г. мог бы привлечь к административной ответственности за невыплату заработной платы, например, в июле 2002 г., поскольку срок давности привлечения к административной ответственности исчислялся бы со дня обнаружения — то есть со дня проверки. Все-таки при таких условиях должен решаться вопрос о наличии признаков уголовного преступления, ответственность за которое предусмотрена ст. 145.1 Уголовного кодекса РФ, а не административного правонарушения, носящего якобы длящийся с 2002 г. характер.
Или невыплата зарплаты — длящееся нарушение?
Пункт 56 Постановления N 2 прямо называет нарушение по невыплате текущей заработной платы длящимся, что влечет, как следствие, право работника в судебном порядке требовать выплаты всех задержанных в течение действия трудового договора сумм. Поэтому может показаться, что все приведенные выше рассуждения вступают в некоторое противоречие с п. 56 Постановления N 2, в котором невыплата заработной платы отнесена к длящемуся нарушению без всяких оговорок. Тогда в таком случае согласно ч. 2 ст. 4.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях при длящемся правонарушении срок привлечения к административной ответственности исчисляется со дня обнаружения правонарушения: в рассматриваемом примере — с ноября, с момента, когда проверяющий обнаружил невыплату заработной платы за июнь, следовательно, в ноябре привлечь при данных условиях работодателя к административной ответственности за невыплату заработной платы за июнь проверяющий все-таки вправе. В практике государственного инспектора труда нередки случаи, когда работник обращается с жалобой на невыплату заработной платы, которая должна была быть выплачена полгода, год назад. Если трудовые отношения у него с работодателем не расторгнуты, то согласно п. 56 Постановления N 2 он вправе обратиться в суд за взысканием зарплаты за весь период. А если при этом работник уволен, то совершенно ясно, что срок исковой давности, установленный для обращения в суд, он пропустил. В лучшем случае суд этот срок восстановит, в худшем — нет. В этом смысле обращение в инспекцию, для которой сроков давности обращения закон не установил, — во многом последняя надежда работника. Не будем скрывать, что угроза административного наказания (штраф, дисквалификация, предусмотренные санкцией ст. 5.27 Кодекса РФ об административных правонарушениях) может повлиять на решение работодателя поскорее ликвидировать задолженность перед работником. Ну а если это нарушение отнесено к недлящемуся, то тогда срок наказания работодателя прошел, инспектор выдаст только предписание о выплате заработной платы работнику, которое работодатель может исполнить, а может и не исполнить. При этом механизма принудительного исполнения предписания в законе нет: предписание невозможно направить в службу судебных приставов для принудительного исполнения в случае отказа работодателя исполнять его добровольно. Можно, конечно, оштрафовать работодателя за неисполнение предписания, но работнику-то нужна зарплата, а не штрафы работодателя. Поэтому работнику нарушение по невыплате заработной платы — и текущей, и окончательной — «выгоднее» считать длящимся, чтобы срок давности привлечения к административной ответственности считался со дня обнаружения нарушения, а не со дня совершения. В результате мы имеем два разных подхода к вопросу отнесения данного нарушения к длящемуся/недлящемуся и, как следствие, к возможности/невозможности административного наказания.
Слово — судебной практике
Обратимся к одному из примеров судебной практики Удмуртской Республики, в которой и вырабатывалась единая позиция по применению всех указанных норм. Зародился этот спор в Государственной инспекции труда при рассмотрении административного дела и дошел до Верховного Суда Удмуртской Республики. Хотя пример касается не текущей заработной платы, а окончательного расчета, но в данном случае это непринципиально. Нам сейчас интересна логика рассуждения. При рассмотрении административного дела государственным инспектором труда исследовался вопрос о характере нарушения по невыплате заработной платы: зарплата работнику была не выплачена в мае 2009 г., в день увольнения. Государственный инспектор труда на момент рассмотрения дела по ч. 1 ст. 5.27 Кодекса РФ об административных правонарушениях — а это 22.10.2009 — прекратил производство за истечением сроков давности привлечения к административной ответственности, руководствуясь ч. 1 ст. 4.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях, отнеся данное нарушение к недлящемуся. 4 декабря 2009 г. районный суд г. Ижевска отменил постановление государственного инспектора труда о прекращении производства по делу об административном правонарушении, указав, что данное нарушение носит длительный характер, поскольку к октябрю майская зарплата так и не была выплачена. 18 января 2010 г. Верховный Суд Удмуртской Республики отменил решение районного суда, постановление государственного инспектора труда оставил в силе, изложив при этом позицию Постановления N 5: нарушение по невыплате заработной платы относится к недлящемуся, поскольку возложенная законом обязанность по своевременной выплате заработной платы не была исполнена к установленному законом сроку — в день увольнения, как требует ст. 140 Трудового кодекса РФ. Следовательно, срок давности привлечения к административной ответственности исчисляется со дня совершения правонарушения — и это согласуется с ч. 1 ст. 4.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях и п. п. 14, 19 Постановления N 5. Как отмечает в решении Верховный суд Удмуртской Республики, исходя из положений ст. 4.5 и п. 6 ч. 1 ст. 24.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях, по истечении установленного срока давности вопрос об административной ответственности, в том числе о наличии либо отсутствии состава административного правонарушения в действиях лица, в отношении которого производство по делу прекращено, обсуждаться не может, так как это ухудшает положение лица, привлекаемого к ответственности. Мы остановились на решении Верховного суда Удмуртской Республики годичной давности в связи с тем, что в некотором смысле оно явилось переломным, после которого в общем и целом судебная практика на территории Удмуртской Республики пошла по этому пути, о чем свидетельствуют выносимые в последующем решения районных судов по аналогичным вопросам.
Выход есть!
Казалось бы, два Постановления Пленума Верховного Суда, равных по юридической силе, принятые с разницей в один год, предлагают два варианта ответа на вопрос: длящимся или недлящимся является нарушение по невыплате заработной платы. Разрешение спора двух Постановлений представляется в следующем. Необходимо различать, для каких целей мы квалифицируем нарушение по невыплате заработной платы. В основу этого различия положим два срока: срок обращения работника в суд и срок привлечения работодателя к административной ответственности. Если нам необходимо квалифицировать его для того, чтобы установить срок обращения в суд работника с иском о выплате невыплаченной заработной платы, при условии, что трудовой договор не расторгнут, — руководствуемся Постановлением N 2, относим это нарушение к длящемуся, которое влечет право работника обратиться в суд без пропуска срока. Если же мы решаем вопрос о квалификации нарушения по невыплате заработной платы для того, чтобы определить, истек ли срок давности привлечения к административной ответственности, то необходимо руководствоваться Постановлением N 5, по логике которого данное нарушение относится к недлящемуся. При таком подходе противоречия, на наш взгляд, разрешаются.
Комментарий Александра Королькова на статью Елены Ковалевой «Проблема исчисления сроков давности привлечения к административной ответственности за невыплату заработной платы»
Представляется, что вывод автора о необходимости различать, для каких целей квалифицируется нарушение по невыплате заработной платы, и что в основе такого различия необходимо иметь два срока: срок обращения работника в суд и срок привлечения работодателя к административной ответственности, является вполне очевидным и вытекает из самих названий Постановлений Пленума Верховного Суда РФ. Так, из названия Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 17 марта 2004 г. N 2 прямо вытекает, что оно касается вопросов применения именно Трудового кодекса. Вопросы привлечения к административной ответственности им не разъясняются и не могут разъясняться, поскольку ТК РФ регулируются исключительно вопросы и процедура привлечения к дисциплинарной и материальной ответственности, но никак не к административной. Ответственность работодателя за задержку выплаты заработной платы и других выплат, причитающихся работнику, является материальной ответственностью и регулируется ст. 236 ТК РФ. Что касается Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. N 5, то оно разъясняет вопросы, возникающие у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, которым регулируются вопросы и процедура привлечения к административной ответственности. Однако представляется, что вывод автора о конкуренции и противоречивости указанных Постановлений является ошибочным в связи со следующим. В соответствии с п. 14 Постановления от 24 марта 2005 г. N 5 при применении ст. 4.5 КоАП РФ судьям необходимо исходить из того, что длящимся является такое административное правонарушение (действие или бездействие), которое выражается в длительном непрекращающемся невыполнении или ненадлежащем выполнении предусмотренных законом обязанностей. При этом следует учитывать, что такие обязанности могут быть возложены и иным нормативным правовым актом, а также правовым актом ненормативного характера, например представлением прокурора, предписанием органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль). Невыполнение предусмотренной названными правовыми актами обязанности к установленному сроку свидетельствует о том, что административное правонарушение не является длящимся. В соответствии с положениями ТК РФ обязанность работодателя выплачивать заработную плату устанавливается на протяжении всего действия трудового договора и вовсе не ограничивается конкретной датой (ст. 136 ТК РФ), как указывается автором. Эта обязанность вытекает из самой сути трудовых отношений — работник выполняет работу, обусловленную трудовой функцией, а работодатель ее оплачивает. В этом смысле обязанность выплаты заработной платы является «основной», конституирующей обязанностью работодателя как стороны трудового договора. Обязанность, предусмотренная ст. ст. 22, 136 Трудового кодекса РФ, о которой пишет автор, — это лишь конкретизация «основной» обязанности, заключающаяся в определении конкретного срока, в который работодатель обязан выплатить заработную плату. Таким образом, работодатель обязан выплачивать заработную плату не в силу ст. ст. 22 и 136 ТК РФ, а в силу самого факта возникновения трудовых отношений. Следовательно, в п. 14 Постановления от 24 марта 2005 г. N 5 в вопросе об «установленном законом сроке» речь идет не о сроке, предусмотренном ст. 136 ТК РФ (как указывается автором), а о самой обязанности выплачивать заработную плату в силу продолжающихся трудовых отношений. Таким образом, в случае если работодатель, например, не выплатил первую положенную часть заработной платы 10-го числа, но выплатил вторую положенную часть заработной платы 25-го числа, это вовсе не означает, что нарушение имело недлящийся характер (как указывается автором), а напротив — в этом случае нарушение будет длящимся, поскольку работодатель не выполнил свою обязанность, возникшую в силу возникших и продолжающихся трудовых отношений. Такой вывод подтверждается смыслом п. 56 Постановления от 17 марта 2004 г. N 2 — при рассмотрении дела по иску работника, трудовые отношения с которым не прекращены, надлежит учитывать, что нарушение носит длящийся характер и обязанность работодателя по своевременной и в полном объеме выплате работнику заработной платы сохраняется в течение всего периода действия трудового договора. Из этого следует, что в случае, если трудовые отношения с работником прекращены, соответствующее нарушение уже не будет иметь длящийся характер. То есть факт прекращения трудовых отношений является тем самым «установленным сроком», при наступлении которого правонарушение не является длящимся (т. е. сроком, о котором и говорится в п. 14 Постановления от 24 марта 2005 г. N 5). Таким образом, в случае если работодатель не произвел полный расчет с работником после расторжения трудового договора (т. е. после прекращения трудовых отношений), тогда по смыслу п. 14 Постановления от 24 марта 2005 г. N 5 нарушение будет недлящимся. Однако возникает вопрос: что если работодатель не выполнял свою обязанность по выплате заработной платы и в период действия трудового договора, и потом, когда трудовые отношения были прекращены, работодатель также не произвел окончательный расчет с работником (при условии, что работник обратился за защитой после прекращения трудового договора)? Представляется, что в таком случае следует говорить о п. 14 Постановления от 24 марта 2005 г. N 5 и считать такое нарушение недлящимся, поскольку «установленным сроком» (по смыслу указанного пункта) будет являться факт прекращения трудовых отношений.
