(Скачкова Г. С.) («Трудовое право в России и за рубежом», 2012, N 3)
МЕРОПРИЯТИЯ ПО УЛУЧШЕНИЮ УСЛОВИЙ И ОХРАНЫ ТРУДА: ПОРЯДОК ПРОВЕДЕНИЯ И ФИНАНСИРОВАНИЯ <*>
Г. С. СКАЧКОВА
——————————— <*> Skachkova G. S. Actions on improvement of labor conditions and works safety: the order of performance and financing.
Скачкова Галина Семеновна, заведующая сектором трудового права и права социального обеспечения Института государства и права Российской академии наук, доктор юридических наук, профессор.
В настоящей статье рассматриваются различные источники финансирования (бюджетные и внебюджетные) мероприятий по улучшению условий и охраны труда. Особо подчеркивается, что работодатель сам определяет конкретный перечень этих мероприятий. Работник не несет таких расходов.
Ключевые слова: мероприятия по улучшению условий и охраны труда, источники финансирования (бюджетные и внебюджетные), работодатель, работник.
The article describes different (budgetary and non-budgetary) sources of financing of actions on improvement of labor conditions and works safety. It is highlighted that the employer shall specify the exact list of these actions. The employee shall not carry out expenses in this regard.
Key words: actions on improvement of labor conditions and works safety, (budgetary and non-budgetary) sources of financing, employer, employee.
Переход России к рынку требует новых подходов в обеспечении эффективности функционирования социально-трудовых отношений, поскольку экономические и людские потери в связи с неудовлетворительными условиями труда, состояние здоровья работающего населения России оказывают самое непосредственное влияние на демографическую ситуацию и на состояние экономики. Свидетельством внимания к демографическим процессам в стране явилось принятие Указа Президента РФ от 9 октября 2007 г. N 1351 «Об утверждении Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года» <1>. В документе подчеркивается, что в целях сокращения уровня смертности и травматизма работников от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний необходимо совершенствовать правовое регулирование отношений в области улучшения условий и охраны труда. ——————————— <1> СЗ РФ. 2007. N 42. Ст. 5009.
План мероприятий по реализации в 2008 — 2010 гг. Концепции демографической политики РФ, утвержденный распоряжением Правительства РФ от 14 февраля 2008 г. N 170-р <2>, предусматривал проведение ряда мероприятий по улучшению условий и охраны труда в субъектах РФ с учетом особенностей последних. ——————————— <2> СЗ РФ. 2008. N 8. Ст. 771.
В частности, в соответствии с п. 12 этого Плана Минздравсоцразвития России Приказом от 23 октября 2008 г. N 586 утвердило Программу действий по улучшению условий и охраны труда на 2008 — 2010 гг. <3>. ——————————— <3> Бюллетень трудового и социального законодательства РФ. 2009. N 1.
Как сказано в данном документе, основной задачей новой системы управления охраной труда является переход от реагирования на страховые случаи post factum к управлению рисками повреждения здоровья работников. Данная цель может быть достигнута созданием системы управления профессиональными рисками путем проведения комплекса мероприятий, направленных на минимизацию воздействия неблагоприятных производственных факторов на здоровье работников. Минздравсоцразвития России в соответствии с п. 14 указанного выше Плана Приказом от 17 февраля 2010 г. N 91 утвердило Положение о проведении общероссийского мониторинга условий и охраны труда <4>. ——————————— <4> См.: Приказ Минздравсоцразвития России от 17 февраля 2010 г. N 91 «О проведении общероссийского мониторинга условий и охраны труда» // Бюллетень трудового и социального законодательства РФ. 2010. N 4.
Целями такого мониторинга были названы: а) комплексная оценка ситуации в области условий и охраны труда в РФ и разработка рекомендаций по ее улучшению; б) повышение эффективности системы социального страхования, оптимизации страховых тарифов и выработка мер экономического стимулирования субъектов трудовых отношений к соблюдению требований охраны труда <5>. ——————————— <5> Такого рода мониторинги условий и охраны труда уже проводятся в субъектах РФ. См., например, распоряжение Мособлтруда от 7 февраля 2011 г. N 6-Р «О проведении мониторинга условий и охраны труда в Московской области» // СПС «КонсультантПлюс».
Следующий этап в реализации Концепции демографической политики РФ основывается на Плане мероприятий по реализации ее положений в 2011 — 2015 гг., утвержденном распоряжением Правительства РФ от 10 марта 2011 г. N 367-р <6>. ——————————— <6> СЗ РФ. 2011. N 12. Ст. 1655.
В частности, п. 16 Плана предусматривает подготовку нормативных правовых актов, предусматривающих внедрение системы финансовых и страховых стимулов к сохранению здоровья — для граждан, к повышению ответственности за здоровье работников — для работодателей. В свою очередь, п. 15 предусматривает разработку комплекса мероприятий, направленных на сохранение здоровья работников на производстве, и реализацию таких мероприятий. Комплекс таких мероприятий, утвержденный Приказом Минздравсоцразвития России от 14 февраля 2012 г. N 125 «Об утверждении Комплекса мероприятий, направленных на сохранение здоровья работников на производстве, на 2012 — 2015 годы» <7>, включает в себя: ——————————— <7> СПС «КонсультантПлюс».
1) совершенствование информационной системы о состоянии условий труда и профессиональных рисках; 2) формирование прогноза возникновения производственного травматизма и профессиональной заболеваемости; 3) совершенствование трудового законодательства и иных нормативных правовых актов в целях внедрения в систему управления охраной труда механизмов управления профессиональными рисками; 4) совершенствование системы нормативов в области охраны труда; 5) внедрение механизмов экономического стимулирования работодателей к улучшению условий и охраны труда; 6) совершенствование системы медицинской помощи и медицинской профилактики работников; 7) повышение качества обучения в области охраны труда; 8) повышение качества обеспечения работников средствами индивидуальной защиты; 9) организационные мероприятия. В Приказе Минздравсоцразвития России от 14 февраля 2012 г. N 125 по каждой из групп мероприятий данного Комплекса указаны вид принимаемого документа (аналитическая справка, доклад, приказ, проект федерального закона, распоряжения или постановления Правительства РФ и т. д.), сроки исполнения и ответственные исполнители (соответствующие департаменты Минтрудсоцзащиты России <8>). ——————————— <8> Здесь и далее употребляется новое название данного органа согласно Указу Президента РФ от 21 мая 2012 г. N 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2012. N 22. Ст. 2754.
В целях улучшения условий и охраны труда, снижения профессиональных рисков работников организаций, расположенных на территории субъекта РФ, Минтрудсоцзащиты России направило в регионы страны разработанный Департаментом заработной платы, охраны труда и социального партнерства проект Типовой программы субъекта РФ по улучшению условий труда. Таким образом, впервые во всех регионах России будет применен единый подход к планированию мероприятий по улучшению условий и охраны труда. Типовая программа улучшения условий и охраны труда в субъекте РФ содержит основные цели и задачи программы, срок реализации, целевые индикаторы — измеряемые количественные показатели решения поставленных задач и хода реализации программы по годам, методику оценки эффективности программы. В Паспорте Типовой программы названы следующие ее задачи: внедрение механизмов управления профессиональными рисками в системы управления охраной труда в организациях, расположенных на территории субъекта РФ; совершенствование нормативно-правовой базы субъекта РФ в области охраны труда; непрерывная подготовка работников по охране труда на основе современных технологий обучения; информационное обеспечение и пропаганда охраны труда; совершенствование лечебно-профилактического обслуживания работающего населения <9>. ——————————— <9> См.: Мероприятия по реализации Программы улучшения условий и охраны труда на 2012 — 2015 годы (Типовая программа Минздравсоцразвития России от 19.12.2011). URL: http://www. minzdravsoc. ru.
Территориальные программы, основанные на Типовой программе, охватят период с 2012 по 2015 г. <10>. ——————————— <10> См., например: Постановление правительства Московской области от 27 декабря 2011 г. N 1643/52 «Об утверждении Программы действий по улучшению условий и охраны труда в Московской области в 2012 — 2015 годах» // Информационный вестник правительства Московской области. 30 апреля 2012 г. N 4 (ч. 2).
Главной задачей новой системы управления охраны труда является переход от реагирования на страховые случаи к управлению рисками повреждения здоровья работников. Основой системы управления профессиональными рисками должна стать сплошная аттестация рабочих мест по условиям труда <11>. ——————————— <11> См.: Приказ Минздравсоцразвития России от 26 апреля 2011 г. N 342н «Об утверждении Порядка проведения аттестации рабочих мест по условиям труда» // Российская газета. 24.06.2011.
То есть должна проводиться оценка условий труда на каждом рабочем месте в целях выявления вредных и (или) опасных производственных факторов и осуществления мероприятий по приведению условий труда в соответствие с государственными нормативными требованиями охраны труда. Неправильная или недостоверная оценка условий труда, допущенная при проведении аттестации рабочих мест, в значительной степени влияет на состав и объемы компенсаций, предоставляемых работнику, поэтому имеет большое значение качество ее проведения. Соответственно, возрастает роль и государственной экспертизы условий труда, проводимой Рострудом и органами исполнительной власти субъектов РФ, ведающими вопросами охраны труда <12>. ——————————— <12> См.: Постановление Правительства РФ от 25 апреля 2003 г. N 244 «Об утверждении Положения о проведении государственной экспертизы условий труда в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. N 18. Ст. 1716.
При ее проведении оцениваются условия труда работников, претендующих на досрочную трудовую пенсию за работу во вредных, опасных условиях труда, правильность предоставления работникам компенсаций (повышенной оплаты труда, дополнительных отпусков и т. д.) за тяжелую работу, работу во вредных и (или) опасных условиях труда. Трудовой кодекс РФ в ст. 226 предоставляет работодателю право самому исходя из специфики своей деятельности определять конкретный перечень мероприятий по улучшению условий и охраны труда. При этом работодатель может воспользоваться положениями такого документа, как Постановление Минздравсоцразвития России от 1 марта 2012 г. N 181н «Об утверждении Типового перечня ежегодно реализуемых работодателем мероприятий по улучшению условий и охраны труда и снижению профессиональных рисков» <13>. ——————————— <13> Российская газета. 28.03.2012.
Утвержденный согласно приложению к данному документу Типовой перечень ежегодно реализуемых работодателем мероприятий по улучшению условий и охраны труда и снижению профессиональных рисков называет, в частности, такие мероприятия, как: 1) проведение в установленном порядке работ по аттестации рабочих мест по условиям труда, оценке уровней профессиональных рисков; 2) реализация мероприятий по улучшению условий труда, в том числе разработанных по результатам аттестации рабочих мест по условиям труда, и оценки уровней профессиональных рисков; 3) внедрение систем (устройств) автоматического и дистанционного управления и регулирования производственным оборудованием, технологическими процессами, подъемными и транспортными устройствами; 4) устройство новых и (или) модернизация имеющихся средств коллективной защиты работников от воздействия опасных и вредных производственных факторов; 5) внедрение систем автоматического контроля уровней опасных и вредных производственных факторов на рабочих местах и др. Приведенный в Постановлении Минздравсоцразвития России от 1 марта 2012 г. N 181н перечень мероприятий по улучшению условий и охраны труда не является исчерпывающим: работодатель может включить в этот перечень и другие мероприятия. Для того чтобы обеспечить реализацию мероприятий по улучшению условий и охраны труда, необходимо их финансировать. Статья 226 Трудового кодекса РФ, предусматривая различные источники (бюджетные и внебюджетные) финансирования мероприятий по улучшению условий и охраны труда, особо указывает на то, что работник не несет таких расходов. Финансирование мероприятий по улучшению условий и охраны труда осуществляется в рамках различных программ (федеральных, отраслевых, территориальных и др.) за счет средств различных бюджетов, указанных в ч. 1 ст. 226 Трудового кодекса РФ. Следовательно, имеются в виду средства федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и внебюджетных источников. Использование такого рода средств на финансирование мероприятий по улучшению условий и охраны труда осуществляется в порядке, установленном федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Согласно ч. 2 ст. 226 Трудового кодекса РФ финансирование мероприятий по улучшению условий и охраны труда может осуществляться также за счет добровольных взносов организаций и физических лиц. Относительно источников финансирования мероприятий по улучшению условий и охраны труда следует назвать и Постановление Правительства РФ от 7 июля 2000 г. N 507 «О порядке распределения средств от штрафов, взыскиваемых за нарушение законодательства Российской Федерации о труде и охране труда» <14> (далее — Постановление Правительства РФ от 7 июля 2000 г. N 507). ——————————— <14> СЗ РФ. 2000. N 29. Ст. 3095.
В этом документе сказано, что финансирование мероприятий по улучшению условий и охраны труда может осуществляться также за счет средств от штрафов, взыскиваемых за нарушение законодательства РФ о труде и законодательства РФ об охране труда. Правительство РФ в Постановлении от 7 июля 2000 г. N 507 указало на следующий порядок распределения средств от штрафов (в процентах), взыскиваемых за нарушение законодательства РФ о труде и охране труда: — 30 — органу исполнительной власти субъекта РФ, ведающему вопросами охраны труда; — 40 — на текущий счет Минтрудсоцзащиты России; — 30 — Государственной инспекции труда. Порядок учета и отчетности об использовании средств от штрафов, взыскиваемых за нарушение законодательства РФ о труде и об охране труда, утвержден Постановлением Минтруда России от 14 февраля 2001 г. N 19 <15>. ——————————— <15> Бюллетень Минтруда РФ. 2001. N 36.
Органы исполнительной власти субъектов РФ, ведающие вопросами охраны труда, представляют в Минтрудсоцзащиты России отчеты о взыскании и использовании сумм административных штрафов за нарушение законодательства РФ по форме согласно приложению N 1 к Постановлению Минтруда России от 14 февраля 2001 г. N 19. Государственные инспекции труда в субъектах РФ в сроки, установленные для представления бухгалтерской отчетности, представляют в Минтрудсоцзащиты России отчеты о взыскании и использовании сумм административных штрафов за нарушение законодательства РФ по форме согласно приложению N 2 к Постановлению Минтруда России от 14 февраля 2001 г. N 19. Минтрудсоцзащиты России обеспечивает: — разработку и исполнение отраслевой программы улучшения условий и охраны труда за счет средств от штрафов, взыскиваемых за нарушение законодательства РФ о труде и об охране труда, поступающих на текущий счет Минтрудсоцзащиты России и государственных инспекций труда в субъектах РФ; — осуществление регулярных проверок правильности взыскания и целевого использования средств от штрафов, взыскиваемых за нарушение законодательства РФ о труде и об охране труда; — ежегодное, в срок до 1 апреля, представление в Правительство РФ и в Минфин России информации об использовании средств от штрафов, взыскиваемых за нарушение законодательства РФ о труде и об охране труда. Учет поступления и использования средств от штрафов, взыскиваемых за нарушения законодательства о труде и об охране труда, осуществляется в соответствии с Приказами Минфина России: а) от 1 декабря 2010 г. N 157н «Об утверждении Единого плана счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений и Инструкции по его применению» <16>; ——————————— <16> Российская газета. 19.01.2011.
б) от 6 декабря 2010 г. N 162н «Об утверждении Плана счетов бюджетного учета и Инструкции по его применению» <17>. ——————————— <17> Российская газета. 09.02.2011.
В отраслях экономики, субъектах РФ и организациях могут функционировать фонды охраны труда, при создании которых необходимо руководствоваться ст. 118 Гражданского кодекса РФ и ст. 7 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» <18>. ——————————— <18> СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 145.
Основная задача фонда состоит в том, чтобы на основе социального партнерства органа исполнительной власти субъекта РФ, объединений работодателей и профессиональных союзов, предприятий, учреждений и организаций, расположенных на территории субъекта РФ, изыскивать и эффективно использовать финансовые ресурсы для обеспечения здоровых и безопасных условий труда работников. Фонд является государственным финансово-кредитным учреждением и имеет статус юридического лица. Денежные средства фонда находятся в оперативном управлении органа по труду субъекта РФ, не входят в состав его бюджета и не подлежат изъятию. Бюджет фонда и отчет о его выполнении утверждаются органом исполнительной власти субъекта РФ <19>. ——————————— <19> См.: письмо Минтруда России от 19 января 1995 г. N 106-ВК «О Рекомендациях по подготовке положения о территориальном фонде охраны труда» // СПС «КонсультантПлюс».
Организации ежегодно выделяют на охрану труда необходимые средства в объемах, определяемых коллективными договорами или локальными соглашениями об охране труда <20>. Средства, направляемые в фонды охраны труда организаций, должны расходоваться для проведения мероприятий по охране труда. ——————————— <20> Работодателю при планировании мероприятий по охране труда следует руководствоваться Постановлением Минтруда России от 27 февраля 1995 г. N 11 «Об утверждении рекомендаций по планированию мероприятий по охране труда» (Закон. 1995. N 10) и письмом Департамента охраны труда Минтруда России от 5 января 1996 г. N 3-13 «Рекомендации по разработке программ улучшения условий и охраны труда в организациях» // СПС «КонсультантПлюс».
Согласно положениям ст. 226 ТК в редакции Федерального закона от 30 июня 2006 г. N 90-ФЗ <21> увеличился, по сравнению с ее первоначальной редакцией, процент средств, направляемых на финансирование мероприятий по улучшению условий и охраны труда работодателями (кроме государственных унитарных предприятий и федеральных учреждений, которые освобождены от выполнения данной обязанности). ——————————— <21> СЗ РФ. 2006. N 27. Ст. 2878.
Такое финансирование осуществляется сейчас в размере не менее 0,2% (ранее — не менее 0,1%) от суммы затрат на производство продукции (работ, услуг). Особое внимание при финансировании мероприятий по улучшению условий и охраны труда уделяется финансовому обеспечению предупредительных мер по сокращению производственного травматизма и профессиональных заболеваний работников, правила которого должны ежегодно утверждаться Минтрудсоцзащиты России. В качестве примера можно привести Приказ Минздравсоцразвития России от 10 февраля 2012 г. N 113н «Об утверждении Правил финансового обеспечения в 2012 г. предупредительных мер по сокращению производственного травматизма и профессиональных заболеваний работников и санаторно-курортного лечения работников, занятых на работах с вредными и (или) опасными производственными факторами» <22>. ——————————— <22> Российская газета. 13.04.2012.
В данном документе определен перечень предупредительных мер по сокращению производственного травматизма и профессиональных заболеваний работников, финансируемых в 2012 г. за счет сумм страховых взносов на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний. Так, финансовому обеспечению подлежат расходы страхователя на: а) проведение аттестации рабочих мест по условиям труда; б) обучение по охране труда определенных категорий работников (руководителей организаций малого предпринимательства, руководителей и специалистов служб охраны труда организаций; членов комитетов (комиссий) по охране труда и др.); в) приобретение работникам, занятым на работах с вредными и (или) опасными условиями труда, а также на работах, выполняемых в особых температурных условиях или связанных с загрязнением, специальной одежды, специальной обуви и других средств индивидуальной защиты и др. Финансовое обеспечение предупредительных мер осуществляется страхователем за счет сумм страховых взносов, подлежащих перечислению в установленном порядке страхователем в Фонд социального страхования России в текущем календарном году. При этом объем средств, направляемых страхователем на финансовое обеспечение предупредительных мер, не может превышать 20% сумм страховых взносов, начисленных им за предшествующий календарный год, за вычетом расходов на выплату обеспечения по указанному виду страхования, произведенных страхователем в предшествующем календарном году. Фонд социального страхования России в 2012 г. и в плановый период 2013 и 2014 гг. осуществляет в ряде субъектов РФ реализацию пилотного проекта, направленного на оценку профессиональных рисков, с целью систематизации профессиональных заболеваний, которые отмечаются на рабочих местах в бюджетных учреждениях. Финансовое обеспечение мероприятий по аттестации рабочих мест будет осуществляться за счет средств обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний бюджета Фонда социального страхования России. Объемы финансирования предусмотрены ч. 5 ст. 6 Федерального закона от 30 ноября 2011 г. N 372-ФЗ «О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2012 г. и на плановый период 2013 и 2014 гг.» <23>. ——————————— <23> СЗ РФ. 2011. N 49 (ч. V). Ст. 7050.
В этих целях принято Постановление Правительства РФ от 22 декабря 2011 г. N 1082 «О порядке финансового обеспечения в 2012 г. мероприятий по организации и проведению аттестации рабочих мест по условиям труда работников, занятых в государственных и муниципальных учреждениях сферы образования и культуры, а также в медицинских организациях государственной и муниципальной систем здравоохранения в субъектах Российской Федерации, участвующих в реализации пилотного проекта, направленного на оценку профессиональных рисков» <24>. Минздравсоцразвития РФ утвердило правила финансирования в 2012 г. предупредительных мер по сокращению производственного травматизма и профессиональных заболеваний работников, занятых на работах с вредными и (или) опасными производственными факторами <25>. ——————————— <24> СЗ РФ. 2012. N 1. Ст. 127. <25> См.: Приказ Минздравсоцразвития России от 17 февраля 2012 г. N 133н «Об утверждении форм отчетности по результатам финансового обеспечения в 2012 году мероприятий по аттестации и организации аттестации рабочих мест по условиям труда работников, занятых в государственных и муниципальных учреждениях сферы образования и культуры, а также в медицинских организациях государственной и муниципальной систем здравоохранения в субъектах Российской Федерации, участвующих в реализации пилотного проекта, направленного на оценку профессиональных рисков, порядка и сроков их предоставления» // БНА РФ. 2012. N 27.
Финансовое обеспечение указанных мероприятий осуществляется в порядке, установленном Правительством РФ, которое определяет и перечень субъектов РФ, участвующих в реализации пилотного проекта, — это г. Санкт-Петербург, а также Республика Мордовия, Белгородская, Пензенская, Саратовская и Смоленская области. В рамках пилотного проекта персональную ответственность за проведение аттестации рабочих мест по условиям труда наряду с работодателями несут также и руководители органов исполнительной власти по видам экономической деятельности. Все мероприятия должны реализовываться в соответствии с трехсторонним соглашением между Минтрудсоцзащиты России, Фондом социального страхования России и администрацией субъекта РФ о взаимодействии, предусматривающим обязательства сторон по реализации проекта, использованию его результатов, в том числе при планировании мероприятий по улучшению условий труда работников. Региональным отделением Фонда проводится конкурсный отбор аттестующей организации по реализации пилотного проекта. Работа по аттестации рабочих мест будет проводиться совместно с профсоюзами. Работодатели могут обращаться с заявлением о финансовом обеспечении предупредительных мер в территориальный орган Фонда социального страхования России по месту своей регистрации до 1 августа текущего календарного года. На основании проделанной работы планируется разработка программы субъекта РФ по охране труда с целью дальнейшего управления профессиональными рисками. Выделяемые средства будут направляться на возмещение затрат работодателей на улучшение условий и охраны труда, что должно частично компенсировать их затраты на указанные цели, на профилактику производственного травматизма и профзаболеваний.
