(Горбунова О. Н.) («Финансовое право», 2012, N 11)
ФОНДЫ ОПЛАТЫ ТРУДА В ГОСУДАРСТВЕ — ОБЪЕКТ ИЗУЧЕНИЯ ФИНАНСОВОГО ПРАВА <*>
О. Н. ГОРБУНОВА
——————————— <*> Gorbunova O. N. Wage fund in the state — object of study of financial law.
Горбунова Ольга Николаевна, доктор юридических наук, профессор, почетный работник высшего профессионального образования.
Автором в статье анализируется фонд оплаты труда с позиций финансового права. В статье обоснована необходимость изучения фонда оплаты труда специалистами не только трудового права, но и финансового, поднимаются вопросы бюджетного финансирования, достойной оплаты труда.
The author analyzes wage fund from position of financial law. The article substantiates the necessity of study of the wage fund not only by specialists of the labour law but by specialists of financial law also, raises issues of budget financing, decent pay.
Так как эта статья посвящена в том числе теоретическим вопросам применения и использования новых терминов в науке и практике финансового права, следует, наверное, иметь в виду основополагающие положения общей теории права в этой области. Она говорит о том, что «обобщающий и синтезирующий характер теории государства и права по отношению к отраслевым юридическим наукам проявляется в том, что, во-первых, в отличие от отраслевых юридических наук, обстоятельно занимающихся лишь отдельными составными частями, сторонами государственной и правовой жизни, теория государства и права имеет дело со всей «синтезированной» государственно-правовой материей. Во-вторых, теория государства и права, в отличие от отраслевых юридических дисциплин, занимающихся разработкой своего специального понятийного аппарата, вырабатывает общие для них всех категории и понятия. Последние, как правило, служат исходной базой, основой для выработки менее общих, специальных понятий в рамках отраслевых юридических дисциплин. В-третьих, теория государства и права вырабатывает общие для всех отраслевых юридических наук и дисциплин методы и принципы научного познания. Она служит методологической базой познания государственно-правовой материи. На этой основе в рамках каждой отдельной отраслевой науки и учебной дисциплины вырабатываются свои отраслевые принципы и методы познания и реализации норм права. Очень важно, что именно в этой работе по теории государства и права говорится о том, что теория государства и права имеет с отраслевыми юридическими науками не только прямые, но и обратные связи, и это означает, что теория государства и права не только оказывает влияние на эти отрасли права, но и, в свою очередь, подвергается определенному влиянию с их стороны. Достигается это в основном благодаря разработке и накоплению отраслевыми юридическими науками того огромного эмпирического материала, который используется теорией государства и права при определении ею общих категорий и понятий, а также при выработке общей методологии» <1>. ——————————— <1> Марченко М. Н., Дерябина Е. М. Теория государства и права. Схемы с комментариями: Учебное пособие. М.: Проспект, 2012. С. 10 — 11. По этой, несомненно, хорошей книге автор данного исследования не может не сделать одно серьезное замечание: на с. 16 приведена неплохая таблица по признакам государства, где, на наш взгляд, ошибочно не указан такой основной атрибут современного государства, как бюджет, который не только обеспечивает суверенитет государства, но и служит укреплению международных связей и развитию финансовых систем как каждого государства, так и финансовой системы всего мирового сообщества.
Тут, наверное, следует обратить внимание на высказывание профессора К. С. Бельского. «Финансово-правовые категории, — пишет он, — типа «государственные финансы», «федеральный бюджет», «бюджетный процесс», «финансовая деятельность государства» образуют… часть предмета финансово-правовой науки, на которую направлено научное познание. В этих понятиях выражено то главное сущностное, что характеризует финансовое право в его постоянном развитии и что отражает наука финансового права. Именно финансово-правовые категории создают устойчивость данной науки, сохраняют ее целостность, цементируя знания, которые образуют понимание финансового права как отрасли права» <2>. ——————————— <2> Бельский К. С. Наука финансового права: Учебник / Под ред. С. В. Запольского. М., 2006. С. 72.
Таким образом, исходя из общетеоретических положений об использовании понятий и принципов в отраслевых науках, в частности в финансовом праве, думаем, что в данной работе следует более подробно остановиться на анализе понятий и категорий, вынесенных в заголовок данной главы.
О фонде оплаты труда
Основная экономическая проблема в России — это низкая себестоимость труда <3> (Михаил Шмаков). ——————————— <3> Российская газета. 2012. 29 марта. С. 8.
О понятии «фонд оплаты труда» следует говорить гораздо подробнее, и вопросам об этом именно с точки зрения финансового права должны быть посвящены специальные исследования. Нужно сказать, что автор прекрасно понимает, что вопросы оплаты труда, несомненно, предмет отрасли трудового права. Но поскольку нет «китайской стены» между отраслями права, которые в совокупности сами представляют собой систему, а именно систему права, где отрасли и институты права взаимосвязаны, взаимодействуют и взаимообусловлены. Происходит некоторое проникновение и даже, может быть, прорастание норм одной отрасли права в другую, и диалектическая сущность общественных отношений и связей в обществе может быть познана, а затем и право — урегулировано только с точки зрения разных отраслей права. Так, по поводу заработной платы несомненно, что это предмет регулирования Трудового кодекса, но также несомненно и то, что ее выплата, особенно в социальной сфере, является статьей расходов централизованных фондов денежных средств — бюджета (всей бюджетной системы) и государственных внебюджетных фондов, откуда производится финансирование всех бюджетных учреждений и социальной сферы государства. Выплата заработной платы в сфере реального производства и потребления происходит и из децентрализованных фондов денежных средств, практически из валовой выручки предприятий — ресурсных фондов государства, которые также являются частью финансовой системы государства. Все эти расходы совершенно необходимы, т. к. это средство жизнеобеспечения всего населения страны. Именно эти выплаты стимулируют или дестимулируют мотивацию населения к эффективному труду. Именно увеличение или уменьшение заработных плат повышает или понижает жизненный уровень населения в стране в целом. Поскольку мы рассматриваем финансовое право как систему, где проявляются прямые и обратные связи и все институты взаимосвязаны и взаимообусловлены, то приходим к выводу, что расходы государства и в данной части связаны с доходами бюджетной системы, где мы видим расходы и доходы в тесной взаимозависимости и взаимообусловленности. Проявляется это очень ярко в том, что выплаченные в срок и в достаточном объеме заработные платы обеспечивают и гарантируют поступления в бюджет (во всю бюджетную систему) в полном объеме сначала налога на доходы физических лиц (НДФЛ), а затем и все другие налоговые поступления. Так, получив зарплату, люди смогут больше потреблять необходимых жизненных благ, следовательно, в бюджет будет поступать все в большем объеме и налог на прибыль, и НДС, и акцизы. Повышается спрос — повышается предложение, следовательно, стимулируется развитие и всего производства в целом и развитие среднего и малого бизнеса в частности, который в основном обеспечивает покрытие спроса на потребительском рынке. Короче говоря, правильное правовое регулирование всех этих процессов стимулирует в целом развитие рынка. Следует признать, что в России недоплата работникам за их труд существовала всегда. Это можно объяснить тем, что в России долго сохранялось крепостное право и практически рабский труд очень низко оплачивался. Можно вспомнить в связи с этим байки о Петре I, когда он просто провозглашал, что работнику прилавка можно недоплачивать, т. к. все необходимое он доворует. В результате мы и сегодня с большим недоверием относимся к торговым работникам. В XX в. при тоталитарном режиме Сталина был создан огромный массив практически бесплатной, рабской рабочей силы за счет репрессированных. Таким образом, государство, особенно социалистическое, никогда не платило в полном объеме своим согражданам, да и вообще всему населению по труду в соответствии с его качеством и количеством. К сожалению, такое отношение к заработной плате в целом в хозяйстве сохранилось и до сих пор. Достаточно сказать, что законом закреплено: на сегодня минимальный размер оплаты труда с 1 июня 2011 г. составляет 4611 руб. в месяц <4>, а прожиточный минимум в среднем по РФ за II квартал 2011 г. составлял 6505 руб. в месяц <5> на душу населения. Причем это реальная заработная плата в сельской местности, где библиотекари, музейные работники и даже учителя и врачи получают реально именно такие оклады, которые порой даже ниже прожиточного минимума. Ну как может работник уважать себя, если его зарплата меньше прожиточного минимума? А как должны относиться к нему окружающие, если он, работая (все равно где) и получая зарплату (заработанную оплату, подчеркнем) не может даже прокормить себя? ——————————— <4> Статья 1 Федерального закона N 82-ФЗ «О минимальном размере оплаты труда» (в ред. от 01.06.2011). <5> Закон от 31.03.2006 N 44-ФЗ, данные за II квартал 2011 г. // СПС «КонсультантПлюс».
Именно это обстоятельство — одна из причин, порождающих коррупцию во всей системе бюджетного финансирования и в хозяйственной сфере. Причем направления развития этого крайне негативного явления очень разные. Так, в наши дни чиновники среднего и нижнего звена, работая на разных государственных должностях, получают мизерную зарплату, в то же время имеют дело с клиентами, то бишь с юридическими лицами и гражданами, имеющими очень большие доходы. Это касается прежде всего всей системы налоговых органов, которые должны постоянно следить за правильностью и своевременностью уплаты налогов с очень больших доходов клиентов, и можно считать, что именно здесь возможно возникновение коррупции — дача взяток, подарков, другие договоренности. Субъекты хозяйства также зависят от чиновников и по другим причинам. Так, именно чиновники низового и среднего звена регистрируют предприятия, выдают лицензии на право ведения какой-либо деятельности, допускают к пользованию какими-то объектами и т. д. Конечно, отношения и связи между такими экономически неравноправными субъектами, участниками правоотношений всегда подвержены опасности перерасти в коррупционные. Недостаток фондов оплаты труда, выделяемых из бюджета, таким работникам бюджетной сферы, как учителя, врачи, ученые, работники культуры, приводит к тому, что в стране в целом понизился уровень образования, а это непременно скажется, и уже сказывается, на инновационном развитии государства, приводит к постоянному оттоку высококвалифицированных кадров специалистов за границу. Поборы в лечебных учреждениях и в школах и даже в детских садах стали обычным делом. Следует обратить внимание, что фонды оплаты труда в бюджетных учреждениях регулируются через бюджет (а бюджет, закон о бюджете — это исключительно нормы финансового права), а если это, что теперь модно, автономное учреждение или даже госкорпорация, то именно через бюджетную систему государство выделяет деньги на образование таких структур, образует их денежные фонды и влияет на них. В то же время организаторы таких учреждений стараются определить правовой статус своих средств так, чтобы оградить их от проверок и ответственности. Прежде всего это касается фонда оплаты труда. Так, по госкорпорациям были приняты специальные законы с такими ограничениями по каждой госкорпорации, как по налоговым, так и по бюджетным проверкам. По автономным организациям принят специальный закон, закрепляющий выделение средств из бюджета для обеспечения деятельности таких хозяйствующих субъектов, но запрещающий проверку использования этих средств Счетной палатой <6>. В результате происходит размывание этих средств, прямое их хищение, невозможность определить точный эффект от использования средств, что в целом опять же создает почву для коррупции. ——————————— <6> Параскевич Н. С. Налог на прибыль организаций как правовой инструмент бюджетного регулирования в Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2011. С. 21; Стриханова Д. М. Государственные корпорации как субъекты финансовых правоотношений: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2010; Дощицина О. В. Финансово-правовой статус автономного учреждения: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2010.
Конечно, по-другому складываются и используются фонды оплаты труда в производстве и сфере услуг. И тут, нам кажется, на процесс влияют два фактора: а) традиционное отношение к оплате труда в государстве, где работнику всегда считалось нормальным недоплачивать за его хорошую работу; б) это достигалось тем, что в себестоимости объем фонда заработной платы закладывался небольшой, а затем оплата труда делилась по социалистическому принципу: всем поровну, независимо от качества и количества труда, что снижало заинтересованность работника, лишало его мотивации к творческому труду. Особенно характерно такое отношение к оплате труда в социалистической системе хозяйства, где были широкие возможности отнять и поделить, и достигалось это именно путем уравниловки с помощью административных, а не рыночных способов управления. В то же время следует отметить, что в государстве с тоталитарным режимом вопросы о перераспределении денежных средств и распределении ресурсов, в т. ч. и об оплате труда, решаются совершенно иначе. В нем в основном действуют методы не экономические, а административные, организационные методы принуждения, а принуждение это применяется по усмотрению, где часто встречается и прямой волюнтаризм, что неоднократно было в нашей истории. Всем известны примеры из нашего сравнительно недавнего прошлого, когда с колхозов, собравших хороший урожай и выполнивших успешно государственный план, в случае невыполнения такого плана другими хозяйствами района партийные органы предлагали сдать государству все то, что было их прибылью, а иногда даже запасы для посевов следующего года без всякого возмещения. К тому же роль денег была понижена, считалось, что деньги и денежное обращение вообще отмирают. Практически деньги не играли роли всеобщего эквивалента, а тем более информационного источника. В промышленности деньгами распоряжалось административное руководство и перераспределяло фонды денежных средств предприятий часто просто по своему усмотрению. Так, если в отрасли хозяйствующий субъект, так же как и в сельском хозяйстве, успешно работал и получил прибыль, то ею распоряжалось не само предприятие, что предполагается в нормальной рыночной модели экономики, а вышестоящая административная единица. Например, если в отрасли какое-то предприятие не справлялось с заданиями и работало плохо, но у руководства предприятия были хорошо налаженные связи с министерством, то у хорошо работающего предприятия этой же отрасли могли заработанную им прибыль перераспределить по воле министра или другого высокопоставленного чиновника, просто по приказу списать с баланса на баланс предприятий. По этому поводу у автора имеется свой личный эмпирический опыт. Таким образом, роль играл не экономический, а административный интерес, где задача стояла «забрать и поделить». Это делалось под флагом социалистической справедливости, но на самом деле наносило непоправимый вред развитию всего хозяйства, поскольку у работников пропадал интерес к результату их труда. И можно считать, что именно тогда закладывались основы развития современной коррупции в государственном управлении. Известный советский экономист Л. Н. Юровский (годы жизни 1884 — 1983), автор работ по вопросам финансовой политики Советского государства, писал, что «…нельзя пытаться развивать экономику, игнорируя объективные законы экономики и рынка» <7>. ——————————— <7> Правовая наука и юридическая идеология России: Энциклопедический словарь биографий. М., 2011. Т. II. С. 862.
Если учесть, что по общему правилу наиболее эффективное управление государством с рыночной экономикой — это управление с помощью денег и другого способа управления государством с рыночной экономикой человечество пока не придумало, становится понятно, почему углубленное изучение норм права, регулирующих эту область общественных отношений, является одним из самых актуальных направлений государственно-правовых и специально-юридических исследований. Здесь следует обратить внимание на то, что реальное управление с помощью денег, а точнее, с помощью финансов (где деньги объединяются в государственные и негосударственные фонды денежных средств) может осуществляться только в государстве с рыночной экономикой, т. к. именно за счет фондов денежных средств, в частности бюджета, всей бюджетной системы, тратятся реальные денежные средства на финансирование выполнения всех задач и функций государства. Причем именно государство с помощью бюджета и налоговой системы должно стимулировать успешное развитие производства, где создаются ресурсовые фонды денежных средств, и только тогда, опять же с помощью бюджета и налогов (нельзя забывать, что законодательство о бюджете (всей бюджетной системе) и налогах — это все нормы финансового права), обеспечивать перераспределение денег из хозяйства в бюджет и другие внебюджетные фонды, за счет которых и обеспечивается финансирование всего народного хозяйства, особенно его социальной сферы, обороны, органов правопорядка, органов управления. Оплата по труду в соответствии с его количеством и качеством — это основной принцип реального социализма, объективная экономическая закономерность. Следует обратить внимание, что малые размеры заработной платы, не соответствующей реальным затратам труда, ведут к тому, что человек перестает уважать себя. И сегодня уже в постсоциалистическом обществе, в условиях рыночной экономики несоответствие заработной платы реальным затратам труда, не важно — интеллектуального или физического, ведет к тому, что люди теряют самоуважение. Получилось, что люди-работники, занимающие самые разные ступени в иерархии общества, от ученых до простых рабочих, затрачивая массу энергии и времени, часть своей жизни для достижения определенных результатов, как в интеллектуальных областях деятельности, так и у станка, и в поле, не могут честным трудом обеспечить себе достойный уровень жизни. Спросите у работника любой сферы, обеспечивает ли его законный заработок нормальный уровень жизни его семье, — в большинстве случаев ответ будет отрицательным (его честный заработок не обеспечивает ему возможность приобрести квартиру, дачу, машину, достойно учить и развивать детей, обеспечить интересный досуг). Я намеренно не пишу «его зарплата», т. к. имеются в виду все виды его заработка: совместительство, дежурства и т. д. В результате в бюджетных учреждениях процветает коррупция, а в промышленном производстве и в сельском хозяйстве — мелкое воровство и пьянство. Думается, что те глобальные техногенные катастрофы, которые происходят в стране почти регулярно, объясняются тем, что государство не может защитить своих граждан от них же самих. Производители, работники, граждане, каждый в отдельности, потеряв собственное самоуважение и достоинство в связи с тем, что не имеют возможности заработать на нормальную обеспеченную жизнь честным трудом, стали тотально плохо работать, исполнять свои прямые обязанности. В результате рушатся плотины, после капитального ремонта падают самолеты, выходят в рейс и тонут неотремонтированные пароходы, падают ракеты, и список можно продолжить. Почему я пишу все это в работе по финансовому праву? Потому что в решении всех вопросов лежат финансовые инструменты, в частности вопросы аккумуляции, перераспределения и использования фондов денежных средств, из которых и осуществляются все выплаты.
