(Запара С. И.) («Трудовое право в России и за рубежом», 2012, N 4)
АКТУАЛИЗАЦИЯ ПРОБЛЕМ И ТЕНДЕНЦИИ ФОРМИРОВАНИЯ НОВОЙ МОДЕЛИ РАЗРЕШЕНИЯ ТРУДОВЫХ СПОРОВ В УКРАИНЕ <*>
С. И. ЗАПАРА
——————————— <*> Zapara S. I. Actualization of problems and tendencies of formation of a new model of resolution of labor disputes on Ukraine.
Запара Светлана Ивановна, декан юридического факультета Сумского национального аграрного университета, кандидат юридических наук.
Статья посвящена анализу современных проблем разрешения индивидуальных и коллективных трудовых споров в Украине, а также выработке базовых принципов для формирования новой модели разрешения трудовых споров в Украине.
The author analyzes problems of individual and collective labour disputes settlement and works out the basic principles for shaping a new model of labour disputes settlement on Ukraine.
Key words: labour disputes, individual labour disputes, collective labour disputes, disputes of rights, disputes of interests.
Защита трудовых прав в Украине осуществляется как в индивидуальном, так и в коллективном порядке. Нормы, регулирующие порядок разрешения трудовых споров в Украине, при этом размещены в различных нормативно-правовых актах и зачастую предусматривают сложный механизм правоприменения. Так, индивидуальные трудовые споры включают досудебный порядок разрешения, предусмотренный главой XV Кодекса законов о труде Украины (далее — КЗоТ), Законом Украины «О международном приватном праве» [1] (определяет особенности регулирования трудовых отношений иностранцев и лиц без гражданства, работающих за пределами страны), Законом Украины «О прокуратуре» [2], Законом Украины «О судоустройстве и статусе судей» [3], Законом Украины «О государственной службе» [4], Законом Украины «О милиции» [5], и судебный порядок, предусмотренный Гражданским процессуальным кодексом Украины [6], Кодексом административного судопроизводства Украины [7]. Правоприменение трудового законодательства осуществляется также с учетом постановлений Верховного суда Украины [8]. Коллективные трудовые споры предусматривают досудебный порядок разрешения трудовых споров и разрешаются в соответствии с Законами Украины «О порядке разрешения коллективных трудовых споров (конфликтов)» [9], «О коллективных договорах и соглашениях» [10], «О социальном диалоге в Украине» [11], «О профсоюзных союзах, их правах и гарантиях деятельности» [12], «Об организациях работодателей» [13], «О местных государственных администрациях» [14], «О местном самоуправлении в Украине» [15] и нормативных актах Национальной службы посредничества и примирения (далее — НСПП). В историческом плане формирования нормативно-институциональной основы порядка разрешения трудовых споров в Украине можно выделить несколько моментов. Первый из них охватывает исторический период с 1971 до 1992 г., во время которого произошло формирование основных положений действующей редакции главы XV КЗоТа, регулирующей индивидуальный порядок разрешения трудовых споров. Второй период ведет свою историю с 1998 г., а именно с принятия Указа Президента Украины «О создании Национальной службы посредничества и примирения», которым был создан специальный орган для содействия в урегулировании коллективных трудовых споров (конфликтов) [16] и специального Закона Украины «О порядке разрешения коллективных трудовых споров (конфликтов)», а также многочисленных нормативно-правовых актов НСПП, регулирующих порядок разрешения коллективных трудовых споров. Следует отметить, что на данный момент привычный терминологический аппарат разрешения трудовых споров в Украине пополняется новыми для национального правоприменения категориями. Новеллой в существующем законодательстве является разделение споров на споры права и споры интересов. В частности, термин «конфликт интересов» применяется в Законах Украины «О прокуратуре», «О государственной службе» и определяется Законом Украины «О принципах предотвращения и борьбы с коррупцией» [17]: конфликт интересов — противоречия между личными интересами лица и его официальными полномочиями, присутствие которых может повлиять на объективность и беспристрастность решений, а также совершения или несовершения действий, во время выполнения возложенных на него служебных полномочий. Однако присутствие на нормативном уровне категории «конфликт интересов» не приобрело системного характера в правоприменительной практике. Касательно существующей в Украине ситуации относительно разрешения трудовых споров следует отметить следующее. В количественном соотношении в Украине имеет место убывающая тенденция разрешения трудовых споров по сравнению с прошедшими годами. Применительно к индивидуальным трудовым спорам ситуация выглядит следующим образом. Если в 2001 г. судами рассматривалось 201 тыс. дел, в 2003 г. было 157,7 тыс. дел, а в 2005 г. было уже 95,5 тыс. дел. При этом большинство дел связано со взысканием заработной платы. Не лучшая ситуация в сфере разрешения коллективных трудовых споров. В 2011 г. было выдвинуто официально 201 требование и зарегистрировано 72 коллективных трудовых спора. Для сравнения: в 2010 г. было выдвинуто официально 189 требований и зарегистрировано 64 коллективных трудовых спора, в 2005 г. было выдвинуто официально 406 требований и зарегистрировано 124 коллективных трудовых спора, и в 2000 г. было назначено официально 576 требований и зарегистрировано 248 коллективных трудовых споров [18]. К сожалению, количественное уменьшение коллективных и индивидуальных трудовых споров нельзя связывать исключительно с достижением определенной экономической стабильности. Напротив, кривая уменьшения споров имеет прямое отношение к «тенизации» процесса разрешения трудовых споров в Украине. Среди причин, которые, на наш взгляд, являются препятствием для нормального развития трудовых отношений в Украине, следует назвать: 1. Неприспособленность существующей системы разрешения трудовых споров к реалиям и потребностям современной Украины: — действующий Трудовой кодекс Украины 1971 г. концептуально не отвечает современным потребностям, поскольку данный нормативный акт создавался для иной общественной формации и даже с изменениями и дополнениями не способен адаптировать трудовые отношения к вызовам рыночной экономики; — существующие процедуры разрешения индивидуальных и коллективных трудовых споров создавались в различные исторические периоды формирования правовой системы Украины, и поэтому на данный момент отсутствует целостная идеология защиты трудовых прав работников; — существующий порядок досудебного и судебного разрешения трудовых споров не приобрел четкой институализации; — отсутствие четкой законодательной позиции по общепринятым категориям в сфере разрешения трудовых споров, а именно «споров права» и «споров интереса». 2. Нечеткость и неопределенность в отношении роли, статуса и задач социальных партнеров в процессе разрешения трудовых споров на всех этапах и уровнях, а также существующие особенности построения гражданского общества в Украине: — остается неопределенной роль социальных партнеров в предотвращении и урегулировании индивидуальных трудовых споров; — недостаточное участие представителей организаций работодателей и профессиональных союзов и их объединений в профессиональной подготовке посредников и трудовых арбитров; — отсутствие соответствующих правил, которые способствуют предотвращению трудовых споров и их разрешению при заключении коллективных договоров и соглашений на всех уровнях; — несоответствие (дисбаланс) структур социального диалога на уровне отрасли, необходимых для разрешения трудовых споров; — недостаточная презентативность сторон социального диалога на региональном и отраслевом уровне, что отрицательно сказывается на производственном уровне; — значительное уменьшение позитивных ожиданий сторон спора в связи с необязательностью исполнения решений примирительных органов и отсутствием механизма исполнения этих решений, многочисленными ограничениями права на забастовку; — отсутствие необходимых человеческих, материальных и организационных ресурсов; — «правовой нигилизм» и недостаточное доверие населения к результативности обращения к примирительным процедурам для разрешения трудовых споров; — преимущественно декларативный подход содержательной части коллективных договоров. 3. Отсутствие специализированной трудовой юстиции: — рассмотрение индивидуальных трудовых споров судами общей юрисдикции и административными окружными судами указывает на отсутствие целостной системы компетентных специализированных судов по трудовым вопросам в Украине; — отсутствие возможности рассмотрения коллективных трудовых споров в судах. 4. Проблемы при разрешении индивидуальных трудовых споров: — действующий КЗоТ предусматривает возможность рассмотрения индивидуальных трудовых споров комиссиями по трудовым спорам. Однако в большинстве случаев деятельность последней носит «номинальный» инертный характер; — отсутствие обязательной регистрации индивидуальных трудовых споров и последующей статистической информации в этой связи; — не используется потенциал НСПП как органа, имеющего достаточный организационный опыт для решения индивидуальных трудовых споров. 5. Проблемы при разрешении коллективных трудовых споров: — отсутствие единого закона для определения статуса и значения НСПП относительно разрешения трудовых споров в Украине; — необходимость совершенствования процедуры отбора и организации профессиональной подготовки независимых посредников и трудовых арбитров для разрешения трудовых споров; — несовершенный механизм исполнения решений примирительных органов; — недостаточное государственное финансирование процесса урегулирования трудовых споров (конфликтов). Низкий уровень оплаты труда арбитров, экспертов, посредников и т. д.; — недостаточно отрегулированная процедура проведения забастовок; — наличие коллизий и несогласованностей в процедуре разрешения коллективных трудовых споров, а именно неурегулированность механизма реализации права работников на проведение собраний трудового коллектива; правовая незащищенность работников во время формирования и утверждения требований; отсутствие права профсоюзных комитетов утверждать требования к работодателю на производственном уровне; чрезмерно бюрократизированные требования к оформлению документов относительно вступления в коллективный трудовой спор; недостаточный уровень правовой грамотности и навыков работников на этапе формирования и утверждения требований; чрезмерный срок рассмотрения работодателем требований работников; нечеткое определение «момента возникновения» коллективного трудового спора; недостаточный уровень правовой информированности и навыков представителей работодателя на этапе возникновения трудового спора; отсутствие информации у НСПП о формировании и утверждении требований работниками; отсутствие обязательного участия независимого посредника в работе примирительной комиссии; длительные сроки создания и работы примирительных органов; рекомендационный характер решения трудового арбитража; отсутствие ответственности за уклонение от выполнения решений примирительных органов; финансирование работы трудовых арбитров в примирительных органах; значительный срок для объявления забастовки; отсутствие возможности проведения предупредительных и солидарных забастовок, всеукраинской забастовки. Анализ практики урегулирования трудовых споров в Украине показал, что индивидуальные трудовые споры сосредоточены на судебном порядке разрешения, а коллективные трудовые споры, напротив, предполагают внесудебные процедуры разрешения трудовых споров и в основном лишены возможности рассмотрения в суде. Принимая во внимание национальный опыт и лучшие мировые достижения в области разрешения трудовых споров, новая модель разрешения трудовых споров в Украине, по нашему мнению, должна основываться на следующих основных принципах: верховенство права, демократизм, гуманизм, равенство, разрешение споров на основе социального диалога, оперативное разрешение споров, простота и доступность процедур урегулирования трудовых споров, досудебный и судебный порядки разрешения трудовых споров, непосредственность, свобода высказывания предложений сторон социального диалога, унифицированный порядок разрешения индивидуальных и коллективных трудовых споров. Добавим, что новая модель урегулирования трудовых споров в Украине должна согласовываться с актами Международной организации труда и учитывать достижения лучшей европейской практики. Реформирование системы разрешения трудовых споров должно предусматривать комплексные действия относительно качественного изменения всей системы материального и процессуального права, включая нормы не только трудового, но и гражданского процессуального права. Разрозненную систему разрешения трудовых споров необходимо унифицировать, усиливая при этом полномочия Национальной службы посредничества и примирения как органа, имеющего опыт в разрешении коллективных трудовых споров и имеющего систему региональных представительств. Потребует изменений и дополнений Гражданский процессуальный кодекс Украины (далее — ГПК). Так, процедура рассмотрения коллективных трудовых споров в ГПК вообще отсутствует. Кроме того, существует необходимость в унификации процедуры рассмотрения трудовых споров в системе судов общей юрисдикции и административной юстиции. В данный момент к компетенции административных судов отнесен порядок рассмотрения споров по поводу приема граждан на публичную службу, ее прохождение и прекращение. Среди важных составляющих дополненного ГПК следует назвать возможность рассмотрения индивидуальных и коллективных споров в суде, презумпцию невиновности работника, определение подсудности трудовых споров в судах общей юрисдикции, право на объявление перерывов на стадии примирения, определение споров, которые могут разрешаться в упрощенном порядке, заключение мировых соглашений на стадии судебного рассмотрения трудовых споров с последующим вынесением определения судом без закрытия производства по делу, выдача исполнительного документа на принудительное исполнение решения примирительных органов и пр. Требуют внесения изменений и дополнений Законы Украины «О коллективных договорах и соглашениях», «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности», «Об организациях работодателей», «О социальном диалоге в Украине», «О порядке разрешения коллективных трудовых споров (конфликтов)», Хозяйственный кодекс Украины, Кодекс Украины об административных правонарушениях. Создание унифицированной системы разрешения трудовых споров в Украине на основе гармонизации украинского законодательства и европейских стандартов должно актуализировать значение сторон социального диалога и предоставить новые возможности для сотрудничества. Последнее повлечет стабилизацию социально-трудовых отношений в Украине и приведет к улучшению экономических показателей государства.
Список источников
1. Про мiжнародне приватне право: Закон Украiни вiд 23 червня 2005 року N 2709-IV // Вiдомостi Верховноi Ради Украiни. 2005. N 32. Ст. 422. 2. Про прокуратуру: Закон Украiни вiд 5 листопада 1991 року N 1789-XII // Вiдомостi Верховноi Ради Украiни. 1991. N 53. Ст. 793. 3. Про судоустрiй та статус суддiв: Закон Украiни вiд 7 липня 2010 року N 2453-VI // Вiдомостi Верховноi Ради Украiни. 2010. N 41 — 42, N 43, N 44 — 45. Ст. 529. 4. Про державну службу: Закон Украiни вiд 16 грудня 1993 року N 3723-XII // Вiдомостi Верховноi Ради Украiни. 1993. N 52. Ст. 490. 5. Про мiлiцiю: Закон Украiни вiд 20 грудня 1990 року N 565-XII // Вiдомостi Верховноi Ради УРСР. 1991. N 4. Ст. 20. 6. Цивiльний процесуальний кодекс Украiни прийнятий Верховною Радою Украiни 18 березня 2004 року N 1618-IV // Вiдомостi Верховноi Ради Украiни. 2004. N 40 — 41, 42. Ст. 492. 7. Кодекс адмiнiстративного судочинства Украiни прийнятий Верховною Радою Украiни 6 липня 2005 року N 2747-IV // Вiдомостi Верховноi Ради Украiни. 2005. N 35 — 36. N 37. Ст. 446. 8. Постанова Пленуму Верховного Суду Украiни N 9 вiд 06.11.92 «Про практику розгляду судами трудових спорiв». 9. Про порядок вирiшення колективних трудових спорiв (конфлiктiв): Закон Украiни вiд 3 березня 1998 року N 137/98-ВР // Вiдомостi Верховноi Ради Украiни. 1998. N 34. Ст. 227. 10. Про колективнi договори та угоди: Закон Украiни вiд 1 липня 1993 року N 3356-XII // Вiдомостi Верховноi Ради Украiни. 1993. N 36. Ст. 361. 11. Про соцiальний дiалог в Украiнi: Закон Украiни вiд 23 грудня 2010 року N 2862-VI //Вiдомостi Верховноi Ради Украiни (ВВР). 2011. N 28. Ст. 255. 12. Про професiйнi спiлки, iх права та гарантii дiяльностi: Закон Украiни вiд 15 вересня 1999 року N 1045-XIV // Вiдомостi Верховноi Ради Украiни (ВВР). 1999. N 45. Ст. 397. 13. Про органiзацii роботодавцiв: Закон Украiни вiд 24 травня 2001 року N 2436-III // Вiдомостi Верховноi Ради Украiни. 2001. N 32. Ст. 171. 14. Про мiсцевi державнi адмiнiстрацii: Закон Украiни вiд 9 квiтня 1999 року N 586-XIV // Вiдомостi Верховноi Ради Украiни. 1999. N 20 — 21. Ст. 190. 15. Про мiсцеве самоврядування в Украiнi: Закон Украiни вiд 21 травня 1997 року N 280/97-ВР // Вiдомостi Верховноi Ради Украiни (ВВР). 1997. N 24. Ст. 170. 16. Про утворення Нацiональноi служби посередництва i примирення: Указ Президента Украiни вiд 17 листопада 1998 року N 1258/98. URL: http://nspp. gov. ua/ index. php? option= com_content&view;= article&id;= 95:2010-02-24-14-13-33&catid;= 29:2010-02-23-20-35-49&Itemid;=20. 17. Про засади запобiгання i протидii корупцii: Закон Украiни вiд 7 квiтня 2011 року N 3206-VI // Вiдомостi Верховноi Ради Украiни. 2011. N 40. Ст. 404. 18. URL: nspp. gov. ua.
