СЛУЖЕБНЫЙ КОНТРАКТ В СВЕТЕ МЕНЯЮЩЕГОСЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
Г. ЗАЙЦЕВА
Галина Зайцева, юрист.
В связи с вступлением в силу с 1 февраля 2005 г. Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее — Федеральный закон) на практике возникает ряд проблем, связанных с реализацией его отдельных положений.
Это вызвано, прежде всего, тем, что для реализации Закона предстоит подготовить 21 указ Президента РФ и 7 постановлений Правительства РФ. В настоящее время утверждено только 6 из запланированных указов Президента: от 1 февраля 2005 г. «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации» N 110, «О порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими Российской Федерации и оценки их знаний, навыков и умений (профессионального уровня)» N 111, «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации» N 112, «О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим» N 113, от 16 февраля 2005 г. «О примерной форме служебного контракта о прохождении государственной гражданской службы Российской Федерации и замещении должности государственной гражданской службы Российской Федерации» N 159 (далее — Указ Президента Российской Федерации N 159), от 30 мая 2005 г. «Об утверждении Положения о персональных данных государственного гражданского служащего Российской Федерации и ведении его личного дела» N 609.
От трудового законодательства — к служебному
Как известно, новый Федеральный закон отходит от ряда понятий, содержащихся в Трудовом кодексе РФ (далее — ТК РФ), по отношению к организации труда государственных гражданских служащих. Так, вместо понятия «трудовой договор» употребляется понятие «служебный контракт», вместо «время труда» — «служебное время», вместо «должностная инструкция» — «должностной регламент», вместо «трудовой распорядок» — «служебный распорядок» и т. д. Таким образом, наблюдается концептуально новый подход к регулированию служебных отношений, переход с трудового законодательства на служебное. При этом содержание вышеперечисленных понятий существенно не изменилось. Поэтому применение норм ТК РФ по отношению к госслужащим полностью не исключается. Согласно ст. 73 Федерального закона о госслужбе федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, содержащие нормы трудового права, применяются к отношениям, связанным с гражданской службой, в части, не урегулированной Федеральным законом.
Основной формой соглашения между гражданином и представителем нанимателя (руководителем государственного органа либо его представителем) является служебный контракт. Примерная форма служебного контракта утверждена Указом Президента Российской Федерации N 159.
Определение служебного контракта дано в ч. 1 ст. 23 Федерального закона, согласно которой под служебным контрактом понимается соглашение между представителем нанимателя и гражданином, поступающим на гражданскую службу, или гражданским служащим о прохождении гражданской службы и замещении должности гражданской службы. Служебным контрактом устанавливаются права и обязанности сторон.
Согласно ст. 13 Федерального закона гражданский служащий осуществляет свою профессиональную деятельность в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом. Таким образом, недостаточно только акта о назначении на должность для реализации гражданским служащим взятых на себя обязательств, поскольку должен быть заключен и служебный контракт. Причем первоначально издается акт о назначении на государственную должность, а затем заключается служебный контракт, что закреплено в ч. 1 ст. 26 Федерального закона. Но и в этом случае на практике могут возникнуть разногласия между гражданином и представителем нанимателя при дальнейшем заключении служебного контракта, поэтому целесообразно одновременное издание акта о назначении на должность и подписание служебного контракта.
Как следует из ч. ч. 2 и 8 ст. 24 Федерального закона, служебный контракт заключается в письменной форме в 2 экземплярах, каждый из которых подписывается сторонами. Один экземпляр служебного контракта передается гражданскому служащему, другой хранится в его личном деле. В служебном контракте указываются фамилия, имя, отчество гражданина или гражданского служащего и наименование государственного органа (фамилия, имя, отчество представителя нанимателя).
Указом Президента Российской Федерации N 159 следует руководствоваться при заключении служебных контрактов с гражданами, поступающими на гражданскую службу после 31 января 2005 г., а также при переоформлении в течение 3 месяцев ранее заключенных трудовых договоров с государственными служащими в служебные контракты о прохождении государственной гражданской службы Российской Федерации и замещении должности государственной гражданской службы Российской Федерации.
В ст. 24 Федерального закона определяются существенные условия служебного контракта (наименование должности, начало службы, права и обязанности сторон, условия оплаты труда и т. д.) Их перечень является исчерпывающим, но, кроме того, могут быть предусмотрены и дополнительные условия служебного контракта (об испытательном сроке, неразглашение сведений, составляющих государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну, иные условия).
Учитывая, что данный перечень дополнительных условий служебного контракта является открытым, а также то, что Указ Президента РФ N 159 утверждает примерную, а не типовую форму служебного контракта, представляется, что помимо условий, указанных в Федеральном законе, по соглашению сторон могут предусматриваться и другие условия, которые не ухудшают положения гражданского служащего по сравнению с действующим законодательством Российской Федерации.
На практике в связи с жесткими сроками подготовки служебных контрактов и недостаточной правовой базой, которая в большей своей части находится в стадии разработки, возникают трудности с включением в служебный контракт отдельных положений, находящихся в прямой зависимости от еще не принятых нормативно-правовых актов.
В частности, Федеральный закон вместо двух категорий «Б» и «В» вводит 4 новые категории должностей гражданской службы: руководители, помощники (советники), специалисты и обеспечивающие специалисты. Данные категории соотносятся с определенными группами должностей гражданской службы: высшие, главные, ведущие, старшие и младшие. Должности федеральной государственной гражданской службы, классифицированные по государственным органам, категориям, группам, а также по иным признакам, составляют перечни должностей федеральной государственной гражданской службы, являющиеся соответствующими разделами Реестра должностей федеральной государственной гражданской службы, который утверждается указом Президента РФ. Однако соответствующий указ Президента РФ находится только в стадии разработки.
В настоящее время действует Указ Президента РФ от 11 января 1995 г. N 33 «О Реестре государственных должностей федеральных государственных служащих» (в ред. от 26 ноября 2001 г., с изм. от 11 октября 2004 г.), которым установлены наименования должностей в конкретном государственной органе и отнесение их к какой-либо группе должностей.
Отсутствие предусмотренного Федеральным законом указа Президента РФ по данному вопросу делает невозможным реализацию п. 3 раздела I (отнесение замещаемой должности к соответствующей группе и категории должностей), раздела VI (срочный служебный контракт), п. 16 раздела VIII (условие об испытании) примерной формы служебного контракта, утвержденного Указом Президента РФ N 159.
Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы отражается на формировании Реестра должностей государственной гражданской службы субъекта РФ. Согласно ст. 8 и ч. 2 ст. 10 Федерального закона должности государственной гражданской службы субъектов РФ учреждаются, а Реестр должностей государственной гражданской службы субъекта РФ утверждается соответствующими законами или иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, с учетом положений Федерального закона, а также структуры государственных органов, наименований, категорий и групп должностей государственной гражданской службы РФ, установленных Реестром должностей федеральной государственной гражданской службы. Однако некоторые субъекты РФ уже утвердили соответствующие реестры должностей гражданской службы (например, Республика Мордовия, Воронежская область, Московская область, Свердловская область, г. Москва и др.).
Возникают также вопросы при заполнении п. 4 раздела I примерной формы служебного контракта, утвержденного Указом Президента РФ N 159, «Дата начала исполнения должностных обязанностей» при переоформлении трудовых договоров на служебные контракты с лицами, находящимися на государственной службе. Представляется, что в подобных случаях следует ставить прочерк в данной графе, а дату начала исполнения должностных обязанностей указывать только по отношению к гражданам Российской Федерации, поступающим на гражданскую службу.
Денежное содержание госслужащего
Указ Президента РФ N 159 предусматривает три варианта оплаты труда государственного гражданского служащего Российской Федерации.
Первый вариант определяет выплату гражданскому служащему денежного содержания (основного средства материального обеспечения государственного служащего), включающего в себя должностной оклад, оклад за классный чин, ежемесячную надбавку к должностному окладу за выслугу лет (в процентном соотношении к должностному окладу), ежемесячную надбавку к должностному окладу за особые условия государственной гражданской службы (в процентном соотношении к должностному окладу), ежемесячную надбавку к должностному окладу за работу со сведениями, составляющими государственную тайну (в процентном соотношении к должностному окладу, при условии оформления допуска к таким сведениям), премии за выполнение особо важных и сложных заданий в соответствии с положением, утвержденным представителем нанимателя, ежемесячное денежное поощрение, единовременную выплату при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска и материальную помощь (в сумме 3 должностных окладов), другие выплаты, предусмотренные соответствующими федеральными законами и иными нормативно-правовыми актами.
Второй вариант устанавливает состав денежного содержания в виде единого денежного вознаграждения, премий за выполнение особо важных и сложных заданий в соответствии с положением, утвержденным представителем нанимателя, ежемесячного денежного поощрения, единовременной выплаты при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска и материальной помощи.
Третий вариант предусматривает особый порядок оплаты труда в зависимости от показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности.
В разделе IV «Оплата труда» примерной формы служебного контракта должен быть указан только один из вышеуказанных вариантов оплаты труда гражданских служащих.
Как установлено Федеральным законом, вопрос денежного содержания федеральных гражданских служащих должен быть урегулирован соответствующим указом Президента РФ.
Отсутствие указанного нормативно-правового акта делает невозможным реализацию положений ст. 50 («Оплата труда гражданского служащего»), ст. 51 («Фонд оплаты труда гражданских служащих и работников государственного органа») и ст. 55 («Поощрения и награждения за гражданскую службу») Федерального закона, так как согласно ч. 3 ст. 71 Федерального закона положения данных статей вступают в силу в отношении федеральных гражданских служащих одновременно с вступлением в силу указа Президента РФ о денежном содержании федеральных гражданских служащих.
Порядок вступления в силу ст. ст. 50, 51 и 55 Федерального закона в отношении гражданских служащих субъектов РФ определяется законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ с учетом положений ст. 71 Федерального закона.
Вышеуказанные положения Федерального закона должны быть отражены в служебном контракте, так как относятся к существенным условиям служебного контракта в соответствии с ч. 3 ст. 24 Федерального закона.
При установлении гражданским служащим денежного содержания до вступления в силу нормативных правовых актов, устанавливающих денежное содержание гражданских служащих в соответствии с Федеральным законом, следует руководствоваться положением ч. 5 ст. 71 Федерального закона, согласно которому применяются условия выплаты денежного содержания, в том числе размеры денежного вознаграждения, должностных окладов, надбавок, условия и порядок их выплаты, установленные на день вступления в силу Федерального закона.
Часть 7 ст. 71 Федерального закона определяет, что размер денежного содержания, установленного гражданским служащим в соответствии с Федеральным законом, не может быть меньше размера денежного содержания, установленного государственным служащим на день вступления в силу Федерального закона.
Следует также отметить, что в соответствии с п. 4 ч. 5 и ч. 8 ст. 50 Федерального закона порядок выплаты премий за особо важные и сложные задания и материальной помощи определяется представителем нанимателя. Раздел IV «Оплата труда» примерной формы служебного контракта определяет, что подобные выплаты должны быть предусмотрены положением представителя нанимателя. Вопрос о его разработке и утверждении должен рассматриваться конкретным государственным органом.
По соглашению сторон
Согласно ст. 56 Федерального закона гражданские служащие обязаны соблюдать, в частности, служебный распорядок государственного органа. Во исполнение этой нормы в разделах I и III примерной формы служебного контракта указывается на соблюдение государственными гражданскими служащими служебного распорядка государственного органа. В связи с этим требуется принятие и утверждение служебного распорядка конкретного государственного органа.
Необходимо также учитывать, что согласно Указу Президента РФ N 159 неотъемлемой частью служебного контракта является письменное дополнительное соглашение, касающееся изменений и дополнений, которые могут быть внесены по соглашению сторон в служебный контракт.
Данным Указом также предусмотрено, что изменения и дополнения могут быть внесены в служебный контракт по соглашению сторон в следующих случаях:
а) при изменении законодательства Российской Федерации;
б) по инициативе любой из сторон служебного контракта.
При изменении представителем нанимателя существенных условий служебного контракта гражданский служащий уведомляется об этом в письменной форме не позднее, чем за 2 месяца до их изменения.
Указом Президента РФ N 159 регламентируется также утверждение в 3-месячный срок должностных регламентов гражданских служащих.
Согласно ст. 47 Федерального закона профессиональная служебная деятельность гражданского служащего осуществляется в соответствии с должностным регламентом, утверждаемым представителем нанимателя и являющимся составной частью административного регламента государственного органа. В этой же статье Федерального закона определяются требования к должностному регламенту, конкретные положения, которые должны быть в нем закреплены.
Однако из ч. 5 ст. 12 Федерального закона следует, что квалификационные требования к стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности для федеральных гражданских служащих, которые должны быть закреплены в должностном регламенте, устанавливаются указом Президента РФ (в настоящее время отсутствует), для гражданских служащих субъекта Российской Федерации — законом субъекта РФ.
В связи с этим данный пункт должностного регламента заполняется после вступления в силу соответствующего указа Президента РФ о квалификационных требованиях к стажу гражданской службы или стажу (опыту) работы по специальности для федеральных гражданских служащих. Представляется, что до издания этого акта сохраняются ранее установленные квалификационные требования к стажу государственной службы.
Должностной регламент прилагается к служебному контракту, и, соответственно, должен быть подготовлен до его заключения.
Проведенный анализ позволяет сделать вывод, что на данный момент полностью реализовать положения Федерального закона в части заключения служебного контракта не представляется возможным в связи с отсутствием соответствующих указов Президента РФ. Однако в качестве альтернативы можно предложить заключать служебные контракты, включая в них ссылки на действующие в настоящее время положения нормативных актов и должностных инструкций.
