(Пытикова Т. А., Бошно С. В.) («Юрист», 2006, N 5)
ПРАВОВАЯ ПРИРОДА И ПРИЗНАКИ ЛОКАЛЬНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ
Т. А. ПЫТИКОВА, С. В. БОШНО
Пытикова Т. А., специалист Фонда «Консалтинг и правовая защита населения».
Бошно С. В., доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой теории права и государства Московского государственного открытого университета.
Развитие общественных отношений по пути демократизации, саморегулирования и разнообразных частноправовых свобод сказалось на системе отечественного законодательства. Полновластие государства как монополиста правотворчества теснится новыми формами (доктрины, принципы и др.) и участниками (местное самоуправление, саморегулируемые организации). Это нельзя понимать как утрату значения традиционных нормативных актов. Ядро этого учения сохраняется. Так, представляется верным следующее определение нормативного правового акта: это письменный официальный документ, принятый в определенной законом форме и процедуре, направленный на возникновение, изменение или отмену обязательных правовых предписаний, рассчитанный на многократное применение, длительное существование, регулирование общественных отношений. Правовые акты издаются органами государственной власти, местного самоуправления, гражданами (в порядке референдума) в пределах их компетенции и адресованы неперсонифицированному кругу лиц. Правовые акты, в свою очередь, могут быть как нормативными, так и индивидуально-правовыми. В последнем случае они не содержат общих правил поведения, а регулируют индивидуальные отношения между субъектами путем письменного закрепления индивидуальных норм (судебное решение о разделе между супругами совместно нажитого имущества, постановление о наложении административного предупреждения и т. д.). Индивидуальные правовые акты можно также назвать актами применения права. Они представляют собой властные решения по конкретному юридическому делу, имеют однократное применение, адресуются конкретным лицам и обязательны для исполнения только ими (приговор или решение суда по конкретному делу, указ о назначении на должность и т. д.). Нормативные правовые акты — это письменные документы, которые содержат общезначимое и общеобязательное правило поведения, имеющее предоставительно-обязывающий характер. Именно этот, казалось бы, неизбежный атрибут теории права сегодня испытывает на себе невероятный натиск. Он проверяется на прочность и верность с разных сторон. Одна из угроз свойству нормативности исходит от локальных актов. В истории отечественной юриспруденции отмечался феномен локального регулирования для автономных организаций (университетов, коммерческих корпораций, местных сообществ) <*>. Современное отечественное законодательство допускает локальные формы в этих же сферах: трудовые, корпоративные <**>, местные <***> отношения. Вне зависимости от области их применения локальные правовые акты обладают следующими существенными признаками: волевое содержание, внутриорганизационный характер, подзаконный характер, динамизм и устойчивость, многократность применения, длительность существования, обязательность для адресатов норм, поддержание принудительной силой государства. ——————————— <*> Трубецкой Е. Н. Энциклопедия права. СПб.: Лань, 1998. <**> Кашанина Т. В. Корпоративное право. М., 1999. С. 59. <***> Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ (в ред. от 12 октября 2005 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» // СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
Рассмотрим некоторые наиболее важные из них. 1. Локальный правовой акт несет волевое содержание. Содержание локальных актов составляет воля управляющего субъекта организации или профсоюза, если таковой имеется. Рассматривая волевое содержание локальных актов, можно подчеркнуть их вторичность по отношению к общегосударственным. Такое мнение можно подтвердить опытом прошлых лет: начиная с 20-х гг. XX в. развитие права шло по пути жесткого регулирования всей производственной жизни из центра. Передача предприятиям полномочий государства по упорядочиванию каких-либо сторон их жизни прямо оговаривалась в специальных нормативных актах государственных органов, например в Положении о выплате вознаграждения по итогам за год (тринадцатой зарплаты). Волевое начало каждого конкретного предприятия играло здесь незначительную роль. В настоящее время у руководителей организаций имеются все основные инструменты, чтобы наполнить свои правовые акты собственным волевым содержанием. Основанием для этого является законодательное закрепление частноправового принципа «разрешено все, что не запрещено». Обширная судебная практика является доказательством востребованности локального правотворчества для осуществления руководства организацией. Так, например, Верховным Судом РФ <*> была произведена оценка полномочий предприятий в части дополнительного отпуска за вредные и тяжелые условия труда работникам. Верховный Суд, проанализировав нормативные правовые и локальные правовые акты, пришел к следующему выводу: «Организации обязаны предоставлять ежегодный дополнительный оплачиваемый отпуск работникам, занятым на работах с вредными и (или) опасными условиями труда, продолжительность которого должна быть не менее установленной государством. Однако организации с учетом своих производственных и финансовых возможностей могут самостоятельно устанавливать дополнительные отпуска для работников, если иное не предусмотрено федеральными законами. Порядок и условия предоставления этих отпусков определяются коллективными договорами или локальными нормативными актами (статья 116 Трудового кодекса РФ)». ——————————— <*> Решение от 17 ноября 2004 г. N ГКПИ04-1335. Документ опубликован не был. См.: Справочно-правовая система КонсультантПлюс.
Таким образом, Верховный Суд РФ вынес решение, руководствуясь локальными актами организации. Однако сами эти акты были оценены на предмет их соответствия законодательству, т. е. актам государственного происхождения. Положение о том, что нормы, имеющие меньшую юридическую силу, не могут противоречить нормам, обладающим более высокой юридической силой, является одной из юридических аксиом. Она в полной мере применима в иерархии нормативных и локальных актов. Например, предприятия могут начинать свою деятельность с 7, 8, 9, 10 утра, они самостоятельно устанавливают продолжительность рабочего времени. Но пределы их свободы изначально ограничены нормами трудового законодательства. Например, в соответствии со ст. 8 ТК РФ локальные нормативные акты, ухудшающие положение работников по сравнению с трудовым законодательством, коллективными договорами, соглашениями, являются недействительными. Дополнительные ограничения локального правотворчества могут устанавливаться выборным профсоюзным органом (ст. 371 ТК РФ и др.). 2. Внутриорганизационный характер. Локальными нормативными актами, содержащими нормы трудового права, являются лишь те, которые регулируют трудовые и непосредственно связанные с ними отношения, складывающиеся в данной конкретной организации. В соответствии со ст. 13 ТК РФ локальные нормативные акты организации, содержащие нормы трудового права, действуют в пределах этой организации. Именно в организации происходит разработка, согласование и принятие локальных норм трудового права, составляющих основу правового регулирования условий труда работников этой организации. Здесь работает договорно-согласительный принцип. Его достоинство состоит в том, что он обеспечивает широкое участие работников организации (в большинстве случаев через представительные органы) в регулировании трудовых отношений. Право работников на участие в управлении организацией непосредственно или через свои представительные органы регулируется Трудовым кодексом РФ, иными федеральными законами, учредительными документами организации, коллективными договорами. Так, в соответствии со ст. 53 ТК РФ основными формами участия работников в управлении организацией являются: а) учет представительного мнения работников в случаях, предусмотренных Трудовым кодексом РФ, коллективным договором; б) проведение представительными органами работников консультаций с работодателем по вопросам принятия локальных нормативных актов, содержащих нормы трудового права; в) получение от работодателя информации по вопросам, затрагивающим интересы работников; г) обсуждение с работодателем вопросов о работе организации, внесение предложений по ее улучшению; д) участие в разработке и принятии коллективных договоров; е) иные формы, определенные Трудовым кодексом РФ, учредительными документами организации, коллективными договорами или локальными нормативными актами организации. Государство уполномочивает организации осуществлять локальное нормативное регулирование определенных видов (подвидов) деятельности, предоставляет возможность в локальном порядке решать те или иные вопросы непосредственно в организации. Следовательно, главным признаком локального правового акта является его принятие непосредственно в организации. 3. Динамизм и устойчивость — разнонаправленные свойства. Динамизм означает изменчивость, развитие, а устойчивость, напротив, консерватизм, стабильность. Данное противоречие является кажущимся, так как локальным актам присущи оба свойства. Динамизм локальных правовых актов проявляется в том, что их изменения осуществляются в упрощенной процедуре. Для этого достаточно решения руководителя. В сравнении с локальными документами нормативные акты, и особенно законы, имеют более сложный порядок принятия и изменения. Законодательный процесс задействует много участников и является продолжительным. Стабильность локальных правовых актов — необходимое условие для обеспечения непрерывных, длящихся общественных отношений. Гарантией стабильности является их соответствие нормативным правовым актам. Для ряда локальных правовых актов устанавливается усложненная процедура принятия, например, с участием профсоюзного органа или конференции трудового коллектива. 4. Локальные акты рассчитаны на многократное применение. Государство наделяет организации правом создавать свои собственные внутриорганизационные акты, т. е. локальные акты. С помощью этих актов происходит регулирование различных вопросов внутри организаций. Сколько бы работников в организации ни было, на них на всех распространяется единый локальный акт. Он существует в организации, и при возникновении определенных ситуаций, которые он регулирует, участники трудовых отношений постоянно обращаются к нему. Действующее трудовое законодательство детально регламентирует разработку и принятие локальных нормативных актов. Особенно это касается коллективных договоров, которые становятся своеобразными «кодексами» в некоторых организациях. Из различных определений видно, коллективный договор — это одна из форм локального правотворчества, осуществляемая в целях установления автономной системы условий труда в организациях и повышения ее эффективности. 5. Локальные акты могут обеспечиваться государственным принуждением. Однако следует заметить, что оно зачастую носит опосредованный и дополнительный характер. Так, например, руководитель предприятия может самостоятельно решить вопрос об увольнении работника, поставив об этом в известность профсоюзный орган (если таковой на предприятии имеется). Но если уволенный работник не согласится с решением об увольнении и предъявит иск, то суд будет обязан исследовать все обстоятельства дела. Проверке в том числе будет подвергнут и локальный правовой акт. Если этот внутриорганизационный акт соответствует законодательству, то увольнение будет оценено как основательное, правомерное. Если нет, то последует восстановление работника. Таким образом, государство поддерживает законные локальные акты при помощи своего механизма принуждения. Например, при возникновении споров в сфере системы оплаты труда работников суд, исходя из оснований заявленного иска, устанавливает действующую в период возникновения спора систему оплаты труда, схему должностных окладов и выясняет, был ли определен истцу оклад в соответствии с этой схемой или вопреки ей. Здесь суду необходимо истребовать соответствующее Положение об оплате труда, коллективный договор (иной локальный акт, регулирующий вопросы оплаты труда). 6. Производный от законодательства характер означает, что все локальные акты возникают в силу непосредственного указания закона. Закон указывает, что по данному вопросу должен быть принят локальный правовой акт. Например, организации (с учетом своих производственных и финансовых возможностей) могут самостоятельно устанавливать дополнительные отпуска для работников, если иное не предусмотрено федеральными законами. Порядок и условия предоставления этих отпусков определяются коллективными договорами или локальными нормативными актами (ст. 116 ТК). Порядок и размеры возмещения расходов, связанных со служебными командировками, также могут устанавливаться коллективным договором или локальным нормативным актом организации. При этом размеры возмещения не могут быть ниже размеров, установленных Правительством Российской Федерации для организаций, финансируемых из федерального бюджета (ст. 168 ТК). Продолжительность трудового дня организации определяется правилами внутреннего трудового распорядка. Данный акт является локальным нормативным актом организации, регламентирующим в соответствии с Трудовым кодексом и иными федеральными законами порядок приема и увольнения работников, основные права, обязанности и ответственность сторон трудового договора, режим работы, время отдыха, применяемые к работникам меры поощрения и взыскания, а также иные вопросы регулирования трудовых отношений в организации. Для отдельных категорий работников действуют уставы и положения о дисциплине, утверждаемые Правительством в соответствии с федеральными законами (ст. 189 ТК). Государство устанавливает величину минимального размера оплаты труда, величину минимального размера тарифной ставки (оклада) работников организаций бюджетной сферы. Величина МРОТ в РФ как одна из государственных гарантий по оплате труда является тем низшим пределом, ниже которого работодатели не вправе оплачивать труд работников. К числу государственных гарантий следует отнести также меры, обеспечивающие повышение уровня реального содержания заработной платы. Эти меры включают индексацию заработной платы в связи с ростом потребительских цен на товары и услуги. Индексация заработной платы представляет собой установленный государством либо коллективными договорами, соглашениями или локальными нормативными актами организации механизм увеличения размера заработной платы в связи с ростом потребительских цен. ТК РФ (ст. 134) устанавливает два варианта регулирования индексации заработной платы в зависимости от источников финансирования той или иной организации. Так, порядок индексации заработной платы в организациях, находящихся на самостоятельном финансировании, определяется локальными нормативными актами организации, коллективными договорами, соглашениями, а в ряде случаев может отражаться и в трудовом договоре. Для организаций, финансируемых из соответствующих бюджетов, порядок индексации заработной платы регулируется Законом РСФСР от 24 октября 1991 г. «Об индексации денежных доходов и сбережений граждан в РСФСР».
* * *
Таким образом, локальные правовые акты обладают признаками, которые выделяют их из нормативных и правоприменительных актов. Локальный правовой акт несет волевое содержание. Содержание локальных актов составляет воля управляющего субъекта организации или профсоюза этой организации. Внутриорганизационный характер локальных нормативных актов подтверждается их регулированием трудовых и непосредственно связанных с ними отношений, складывающихся в конкретной организации. Динамизм локальных актов означает изменчивость, развитие, а устойчивость, напротив, консерватизм, стабильность. Сочетание данных свойств позволяет локальным актам адекватно и быстро реагировать на потребности организации. Многократность применения локальных правовых актов подтверждается постоянным обращением к ним при возникновении определенных ситуаций в организации. Локальные акты могут обеспечиваться государственным принуждением, которое зачастую носит опосредованный и дополнительный характер. Государственные органы используют локальные акты для оценки правомерности. Производный от законодательства характер локальных правовых актов проявляется в том, что все они возникают в силу непосредственного указания закона. Закон указывает, по какому вопросу должен быть принят локальный правовой акт. Регламентируется сама процедура локального правотворчества. С учетом сказанного следует отметить особую природу локальных актов, которые не сливаются с нормативными актами и не образуют с ними единую систему. Это самостоятельный правовой феномен.
