ВЗАИМОСВЯЗЬ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ КАК ДВУХ ВИДОВ ПУБЛИЧНОЙ СЛУЖБЫ И ПРОФЕССИОНАЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ (К ПОСТАНОВКЕ ПРОБЛЕМЫ)
В. В. ЕРЕМЯН
Еремян Виталий Владимирович — доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и муниципального права Российского университета дружбы народов и кафедры конституционного и муниципального права Московского университета МВД России, академик РАЕН.
По смыслу пункта 1 статьи 7 Федерального закона от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» <*> одним из важнейших принципов, обеспечивающих взаимосвязь государственной гражданской и муниципальной службы, выступает единство основных квалификационных требований, предъявляемых к должностям гражданской службы и должностям муниципальной службы. ——————————— <*> См.: Комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» / Под общей редакцией доктора юридических наук, профессора, члена-корреспондента РАН Г. В. Мальцева, доктора юридических наук, профессора И. Н. Барцица. М., 2005. С. 192 — 193.
Конституция Российской Федерации 1993 года (часть 4 статьи 32) установила, что одной из важнейших форм участия граждан страны в управлении делами общества и государства является государственная служба, равный доступ к которой обеспечивается законом. Одновременно признается и гарантируется (статья 12) местное самоуправление, действующее самостоятельно в пределах своих полномочий. При этом органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и единую систему государственной службы, образуя отдельный институт муниципальной службы. Установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт «н» части 1 статьи 72 Конституции). Практика показывает, что в целях правового обеспечения наиболее эффективного функционирования всей системы управления вопросы регламентации разграничения гражданской службы решаются между органами государственной власти федерального и регионального уровня, муниципальной службы — между государственными органами соответствующего субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления. Согласно части 1 статьи 3 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» гражданская служба — вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации на должностях государственной гражданской службы Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации (включая нахождение в кадровом резерве и другие случаи). Муниципальная служба представляет собой вид профессиональной деятельности, непосредственно связанной с обеспечением исполнения полномочий органов местного самоуправления (муниципальных органов). При этом муниципальная служба настолько характеризуется властным содержанием, насколько им обладает и государственная служба в целом. В рамках действующего законодательства предусматривается в частности, что до принятия соответствующего федерального закона на муниципальных служащих распространяются ограничения, установленные для государственных служащих. В соответствии с частью 1 статьи 2 Федерального закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» муниципальная служба определяется как профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной <*>. ——————————— <*> Правовыми актами целого ряда субъектов Российской Федерации данная норма воспроизводится без каких-либо серьезных изменений. Например, статья 1 Закона города Москвы «О муниципальной службе в городе Москве» от 24 марта 2004 года определяет муниципальную службу как вид профессиональной деятельности граждан, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной. Более того, особо подчеркивается, что правовое положение депутата, члена выборного органа местного самоуправления и выборного должностного лица местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, указанным законодательным актом не устанавливается.
Согласно положениям статьи 10 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» государственный служащий — гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность (либо на должности федеральной государственной службы, либо на должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации) и получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств федерального бюджета или бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации. Муниципальным служащим является гражданин Российской Федерации, достигший возраста 18 лет, исполняющий в порядке, определенном уставом муниципального образования в соответствии с федеральным законодательством и законами субъектов Российской Федерации, обязанности по муниципальной должности муниципальной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств местного бюджета (часть 1 статьи 7 Федерального закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»). Согласно нормам действующего законодательства все граждане Российской Федерации имеют равный доступ к муниципальной службе. Лица, не замещающие муниципальные должности муниципальной службы и исполняющие обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления, не являются муниципальными служащими. На уровне субъектов Российской Федерации, в рамках которых действуют региональные нормативные правовые акты о муниципальной службе, в частности в городе Москве, под муниципальным служащим понимается гражданин Российской Федерации, достигший возраста 18 лет, замещающий муниципальную должность муниципальной службы, исполняющий в соответствии с федеральным законодательством и законами города Москвы и в порядке, установленном уставом муниципального образования, обязанности по муниципальной должности муниципальной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств местного бюджета. Лица, не замещающие муниципальные должности муниципальной службы и исполняющие обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления, не являются муниципальными служащими (статья 11 Закона города Москвы «О муниципальной службе в городе Москве»). Представляя собой две разновидности публичной службы (напомним, что термин «публичная служба», широко используемый в научной и учебной литературе, в конституционном, административном и муниципальном праве не применяется), осуществляемой на профессиональной основе кадровым корпусом государственных и муниципальных служащих, наделенных широким спектром властных прерогатив и управленческих функций, по своей правовой природе гражданская и муниципальная служба, несмотря на то что одна из них не является составной частью другой, имеют немало общих признаков, в том числе основные принципы и основания построения и функционирования институтов (исходя из которых они в итоге и получают нормативное закрепление). В частности: приоритет прав и свобод человека и гражданина; единство правовых и организационных основ государственной и муниципальной службы; профессионализм и компетентность государственных и муниципальных служащих; равный доступ граждан к государственной и муниципальной службе в соответствии с их способностями и профессиональной подготовкой; правовая и социальная защищенность государственных гражданских и муниципальных служащих. Прежде всего это связано с тем, что основные критерии правового статуса государственных и муниципальных служащих, предмет и характер осуществляемых властно-управленческих функций, формы и методы их реализации, объект и механизмы воздействия в процессе профессиональной служебной деятельности в основном мало чем отличаются друг от друга. Сказанное с полным основанием может быть проиллюстрировано на примере города Москвы, действующее законодательство которого отражает тесную взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы одного из крупнейших субъектов Российской Федерации. Достаточно сравнить содержание статьи 3 Закона города Москвы «О государственной службе города Москвы» от 29 октября 1997 года и статью 3 Закона города Москвы «О муниципальной службе в городе Москве», чтобы убедиться в том, что организация государственной и муниципальной службы основана на единых принципах. Важно подчеркнуть, что общность правовой природы государственной гражданской и муниципальной службы в известной мере предопределена комплексом исторических и социально-политических факторов, оказавших и продолжающих оказывать существенное воздействие на процесс становления, развития и трансформации каждого из указанных видов публичной сферы деятельности. Вместе с тем следует обратить особое внимание на тот факт, что, говоря об общности природы муниципальной службы, имеется в виду ее институциональное соотношение не с государственной службой в целом (то есть всех ее видов без исключения), а лишь непосредственно с гражданской службой, как одной из разновидностей последней <*>. Нечто подобное можно констатировать и о единстве публично-правовой природы статуса государственных гражданских и муниципальных служащих. ——————————— <*> Бесспорно, что не может быть полной «идентичности» между, например, такими видами государственной службы, как военная или правоохранительная, и муниципальной службой, как нет чего-то подобного между социальной природой и правовым обеспечением публичной службы вообще и муниципальной службы в частности.
Из этого вытекает необходимость правового обеспечения единства основных квалификационных требований, предъявляемых к служащим, замещающим должности государственной гражданской службы и муниципальные должности муниципальной службы. В обоих случаях речь идет о профессиональной деятельности, что в свою очередь предполагает наличие соответствующего профессионального образования, специализации, квалификации и стажа работы. Профессионализм и компетентность гражданских и муниципальных служащих является законодательно установленным принципом государственной (статья 5 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации»), гражданской (часть 4 статьи 4 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации») и муниципальной службы (часть 4 статьи 5 Федерального закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»). За неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей служащие, занимающие государственные должности государственной гражданской службы и муниципальные должности муниципальной службы, несут юридическую ответственность. Взаимосвязь гражданской службы и муниципальной службы как самостоятельных видов публичной службы выражается в том числе в единстве требований, предъявляемых при поступлении на гражданскую или муниципальную службу, прохождении и прекращении каждой из них. Так, при поступлении на муниципальную службу, а также при ее прохождении не допускается установление прямых либо косвенных ограничений или преимуществ в зависимости от пола, расы, национальной принадлежности, языка, социального происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений и принадлежности к общественным объединениям. Гражданин не может быть принят на муниципальную службу, а также находиться на муниципальной службе в случае лишения его вступившим в законную силу решением суда права замещать муниципальные должности муниципальной службы в течение определенного срока. Замещение вакантной муниципальной должности муниципальной службы, при отсутствии резерва кадров в органе местного самоуправления, может быть осуществлено на конкурсной основе. Конкурс на замещение вакантной муниципальной должности проводится в порядке, установленном нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации и устава муниципального образования. Претендент на замещение должности муниципальной службы, не допущенный к участию в конкурсе, вправе обжаловать это решение в соответствии с действующим законодательством <*>. ——————————— <*> Для гражданина, впервые поступающего на муниципальную службу, устанавливается испытательный срок, который может не применяться в отношении тех, кто имеет стаж работы на: государственных должностях федеральной государственной службы; государственных должностях государственной службы субъектов Российской Федерации; муниципальных должностях муниципальной службы в органах местного самоуправления на всей территории Российской Федерации.
В целях наиболее полного обеспечения профессионализма и компетентности, с одной стороны, и для максимально эффективной реализации функций, возложенных на органы государственной власти или местного самоуправления, с другой, установлена классификация должностей государственной гражданской службы и муниципальных должностей муниципальной службы. Однако необходимо подчеркнуть, что в отличие от гражданской службы требования, предъявляемые к муниципальным должностям муниципальной службы, на уровне Российской Федерации законодательно не определены, носят локально-региональный характер и устанавливаются нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Последнее осуществляется в соответствии с реестром муниципальных должностей муниципальной службы, утверждаемым законом субъекта Российской Федерации (часть 1 статьи 8 Федерального закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»). В отношении классификации должностей гражданской службы законодательно установлены четыре категории и пять групп специализаций, предусматривающих наличие у гражданского служащего (для исполнения своих обязанностей) одной специализации соответствующего профессионального образования (часть 2 и 3 статьи 9 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»). При этом специализация должностей гражданской службы устанавливается в зависимости от функциональных обязанностей должностей гражданской службы и специфики предметов ведения того или иного органа государственной гражданской службы. В реестре муниципальных должностей муниципальной службы для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лица, замещающего соответствующую выборную муниципальную должность, могут быть установлены муниципальные должности муниципальной службы. В этом случае муниципальные должности муниципальной службы замещаются муниципальными служащими путем заключения трудового договора на срок полномочий указанного лица. Законами субъекта Российской Федерации устанавливается соотношение муниципальных должностей муниципальной службы и государственных должностей государственной службы Российской Федерации с учетом квалификационных требований, предъявляемых к соответствующим должностям муниципальной и государственной службы. Например, в Москве в соответствии с Уставом города Москвы, Законом города Москвы «О государственной службе города Москвы» государственная должность — это должность в государственных органах города Москвы с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, ответственностью за исполнение этих обязанностей и денежным содержанием, выплачиваемым за счет средств бюджета города Москвы. Должности подразделяются на следующие категории: а) государственные должности категории «А» — должности, устанавливаемые федеральными законами, Уставом города Москвы и иными законами города Москвы для непосредственного исполнения полномочий государственных органов города Москвы, — государственные должности города Москвы; б) государственные должности категории «Б» — должности, учреждаемые в установленном законодательством Российской Федерации и города Москвы порядке для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, замещающих должности категории «А»; в) государственные должности категории «В» — должности, учреждаемые государственными органами города Москвы для исполнения и обеспечения их полномочий. Государственная должность государственной службы города Москвы — государственная должность категории «Б» или «В», включенная в Реестр государственных должностей государственной службы города Москвы. Согласно Указу мэра города Москвы N 29-ум от 17 июня 2002 года государственные должности государственной службы города Москвы категорий «Б» и «В» квалифицируются по группам и включаются в Реестр государственных должностей государственной службы города Москвы. К ним непосредственно относятся: 1) «высшие» государственные должности государственной службы (5 группа); 2) «главные» государственные должности государственной службы (4 группа); 3) «ведущие» государственные должности государственной службы (3 группа); 4) «старшие» государственные должности государственной службы (2 группа); 5) «младшие» государственные должности государственной службы (1 группа). В свою очередь муниципальная должность муниципальной службы города Москвы — должность, предусмотренная уставом муниципального образования с установленными полномочиями на решение вопросов местного значения и ответственностью за осуществление этих полномочий, а также должность в органах местного самоуправления, образуемых в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного органа местного самоуправления и ответственностью за исполнение этих обязанностей. Муниципальные должности муниципальной службы включены в Реестр муниципальных должностей муниципальной службы и подразделяются на следующие группы: 1) «главные» муниципальные должности муниципальной службы — 4 группа (руководитель муниципалитета, заместитель руководителя муниципалитета); 2) «ведущие» муниципальные должности муниципальной службы — 3 группа (начальник отдела, заместитель начальника отдела, заведующий сектором, экономический советник, консультант); 3) «старшие» муниципальные должности муниципальной службы — 2 группа (главный специалист, ведущий специалист); 4) «младшие» муниципальные должности муниципальной службы — 1 группа (специалист I категории, специалист II категории, специалист). На основании Реестра муниципальных должностей муниципальной службы руководителем органа местного самоуправления формируется и утверждается штатное расписание органа местного самоуправления. Муниципальные должности муниципальной службы соотносятся с государственными должностями государственной службы города Москвы в следующем порядке: 1) главные муниципальные должности муниципальной службы — главные государственные должности государственной службы; 2) ведущие муниципальные должности муниципальной службы — ведущие государственные должности государственной службы; 3) старшие муниципальные должности муниципальной службы — старшие государственные должности государственной службы; 4) младшие муниципальные должности муниципальной службы — младшие государственные должности государственной службы (статья 9 Закона города Москвы «О муниципальной службе в городе Москве»). Вместе с тем, констатируя тот факт, что особенности правового статуса муниципальных служащих выражаются в практической реализации ими тех или иных функций публично-управленческого характера, благодаря которым обеспечивается решение вопросов локального — местного — значения, нельзя забывать, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями (часть 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации). Реализация делегированных полномочий, подкрепленных передачей материальных и финансовых средств, необходимых для их осуществления, подконтрольна государству. Несмотря на то обстоятельство, что переданные полномочия осуществляются муниципальными институтами самостоятельно, статус органов местного самоуправления продолжает носить неизменный характер (иными словами, они даже на время не трансформируются в структуры государственной власти), так как государству в любом случае подконтрольны лишь те вопросы, практическое решение которых возложено на соответствующий орган местного самоуправления. Осуществление институтами муниципальной власти (муниципальными служащими) отдельных государственных полномочий, переданных на уровень местного самоуправления соответствующим федеральным или региональным законодательным актом, следует рассматривать как один из важнейших критериев взаимодействия двух видов публичной службы — гражданской и муниципальной. Он наглядно иллюстрирует не только общий сущностный признак (которым в данном случае выступает форма осуществления публичной власти), объединяющий правовое положение служащих различного уровня управления, но и общность юридической природы публично-правовой доминанты статуса государственных (Российской Федерации и субъектов в ее составе) и муниципальных служащих. В связи с этим квалификационные требования (как по уровню профессионального образования, стажа и опыта работы по той или иной специальности; уровню знаний Конституции Российской Федерации, федеральных законов, конституций, уставов и законов субъектов Российской Федерации, применительно к исполнению соответствующих должностных обязанностей), предъявляемые к муниципальным служащим, замещающим муниципальные должности муниципальной службы, не должны быть заниженными по сравнению с аналогичными требованиями в отношении служащих, замещающих государственные должности гражданской службы. Для определения уровня профессиональной подготовки и соответствия того или иного муниципального служащего занимаемой муниципальной должности муниципальной службы, для решения вопросов, непосредственно связанных с присвоением муниципальным служащим очередных и внеочередных квалификационных разрядов, проводится аттестация (или квалификационный экзамен). Аттестация или квалификационный экзамен осуществляются аттестационной комиссией органа местного самоуправления, действующей на постоянной основе, порядок образования которой (так же, как и процедура проведения аттестации или квалификационного экзамена муниципальных служащих) устанавливается законодательным актом субъекта Российской Федерации. Причем сроки, в рамках которых должно быть осуществлено проведение аттестации или квалификационного экзамена, применительно к гражданским и муниципальным служащим, в основном совпадают. Так, если аттестация гражданского служащего (последнее не распространяется на служащих, замещающих должности категории «руководители» и «помощники», в случае, если с ними заключен срочный служебный контракт) проводится один раз в три года (часть 4 статьи 48 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»), то аттестация муниципального служащего в городе Москве — не чаще одного раза в два года и не реже одного раза в четыре года (часть 2 статьи 20 Закона города Москвы «О муниципальной службе в городе Москве»). Квалификационные разряды присваиваются муниципальным служащим в соответствии с занимаемой должностью муниципальной службы по результатам квалификационного экзамена или аттестации и указывают на соответствие уровня профессиональной подготовки муниципальных служащих квалификационным требованиям, предъявляемым к муниципальным должностям в соответствии с классификацией муниципальных должностей муниципальной службы. Например, при замещении муниципальной должности муниципальной службы в городе Москве к гражданину предъявляются следующие требования: 1) общее квалификационное требование — знание Конституции Российской Федерации, федерального законодательства, законов и иных нормативных правовых актов города Москвы, устава муниципального образования применительно к исполнению соответствующих должностных обязанностей; 2) требования к уровню образования: а) для замещения главных, ведущих и старших муниципальных должностей муниципальной службы — высшее профессиональное образование по специальностям: «муниципальное управление», «государственное управление» либо по специализации муниципальных должностей муниципальной службы; б) для замещения младших муниципальных должностей муниципальной службы — среднее профессиональное образование по специальностям: «муниципальное управление», «государственное управление» либо по специализации муниципальных должностей муниципальной службы; 3) требования к стажу работы на муниципальных должностях муниципальной службы, государственных должностях государственной службы или стажу работы по специальности: а) для замещения главных муниципальных должностей муниципальной службы — стаж работы на ведущих муниципальных должностях муниципальной службы, на государственных должностях государственной службы не менее двух лет или стаж работы по специальности не менее пяти лет; б) для замещения ведущих муниципальных должностей муниципальной службы — стаж работы на старших муниципальных должностях муниципальной службы, на государственных должностях государственной службы не менее двух лет или стаж работы по специальности не менее четырех лет; в) для замещения старших муниципальных должностей муниципальной службы — стаж работы по специальности не менее трех лет; г) для замещения младших муниципальных должностей муниципальной службы требования по стажу работы не устанавливаются (статья 10 Закона города Москвы «О муниципальной службе в городе Москве»). Квалификационные разряды, порядок их присвоения и сохранения при переводе или поступлении муниципальных служащих на иные муниципальные должности муниципальной службы либо государственные должности (в чем непосредственно выражается взаимосвязь гражданской службы и муниципальной службы) субъектов Российской Федерации, а также при увольнении муниципальных служащих с муниципальной службы устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации. Например, муниципальному служащему соответствующего уровня профессиональной подготовки, отвечающему требованиям, предъявляемым к муниципальным служащим в городе Москве, могут быть присвоены следующие квалификационные разряды: 1) замещающему главную муниципальную должность муниципальной службы — 1, 2, 3 квалификационный разряд; 2) замещающему ведущую муниципальную должность муниципальной службы — 4, 5, 6 квалификационный разряд; 3) замещающему старшую муниципальную должность муниципальной службы — 7, 8, 9 квалификационный разряд; 4) замещающему младшую муниципальную должность муниципальной службы — 10, 11, 12 квалификационный разряд. Гражданам, ранее находившимся на федеральной государственной службе и имеющим квалификационные разряды, классные чины, дипломатические ранги, воинские и специальные звания, поступившим на муниципальную службу, может быть присвоен квалификационный разряд выше минимального по соответствующей группе муниципальных должностей муниципальной службы. При поступлении на муниципальную службу гражданину, имеющему классный чин государственного служащего государственной службы, со дня назначения на муниципальную должность муниципальной службы присваивается квалификационный разряд без сдачи квалификационного экзамена соответственно: 1 — 7 классный чин — 1 квалификационный разряд; 8 классный чин — 2 квалификационный разряд; 9 классный чин — 3 квалификационный разряд; 10 классный чин — 4 квалификационный разряд; 11 классный чин — 5 квалификационный разряд; 12 классный чин — 6 квалификационный разряд; 13 классный чин — 7 квалификационный разряд; 14 классный чин — 8 квалификационный разряд; 15 классный чин — 9 квалификационный разряд (статья 22 Закона города Москвы «О муниципальной службе в городе Москве»). Квалификационный разряд присваивается муниципальному служащему независимо от срока трудового договора. Очередной квалификационный разряд может быть присвоен муниципальному служащему, как правило, не ранее чем по истечении одного года со дня присвоения предыдущего квалификационного разряда, за исключением назначения на вышестоящую муниципальную должность муниципальной службы одной группы муниципальных должностей, когда указанный срок может быть сокращен. При назначении муниципального служащего на вышестоящую муниципальную должность муниципальной службы иной группы муниципальных должностей может быть присвоен внеочередной минимальный квалификационный разряд по соответствующей группе муниципальных должностей муниципальной службы, но не ранее срока, определенного законодательным актом субъекта Российской Федерации. Отмена присвоенного муниципальному служащему квалификационного разряда возможна по решению суда в том случае, если квалификационный разряд был установлен с нарушением порядка присвоения очередного или внеочередного разряда. При прекращении прохождения муниципальной службы присвоенный муниципальному служащему квалификационный разряд сохраняется. Таким образом, взаимосвязь государственной гражданской службы и муниципальной службы обусловливается единством основных квалификационных требований, предъявляемых к должностям гражданской службы и должностям муниципальной службы, и обеспечивается общегосударственной — федерального и регионального уровня — системой профессиональной подготовки (переподготовки), аттестации или квалификационных экзаменов, прохождения публичной службы и повышения квалификации. Причем важно подчеркнуть, что поддержание соответствующего уровня квалификации и профессиональной подготовки, достаточного для исполнения гражданским и муниципальным служащим своих должностных полномочий, является одной из основных обязанностей каждого из них, которой корреспондирует право на профессиональную переподготовку и повышение квалификации за счет средств федерального, регионального или местного бюджета. Пункт 2 статьи 7 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» закрепляет не менее важный принцип организации и деятельности публичной власти в Российской Федерации — единство ограничений и обязательств при прохождении гражданской службы и муниципальной службы. Права и обязанности гражданских и муниципальных служащих устанавливаются (и дифференцируются) в соответствии с тем кругом задач, функций и полномочий, которые возложены на институты гражданской и муниципальной службы как отдельные, самостоятельные виды публичной службы. Разница состоит лишь в том, что в одном случае речь идет об осуществлении государственной власти, в другом — местного самоуправления. Отношения, складывающиеся в сфере гражданской и муниципальной службы, преимущественно регламентируются нормами административного и трудового права (которые отнесены Конституцией 1993 года к сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации). Исходя из этого, действующим законодательством установлен перечень прав, обязанностей и ограничений, связанных с гражданской (статьи 14, 15, 16 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации») и муниципальной (статьи 10, 11, 12 Федерального закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации») службой. Вместе с тем следует отметить, что, стремясь обеспечить реализацию прав на равный доступ граждан к муниципальной службе, не входящей в систему государственной службы, государство до сих пор законодательно не установило общего для всей страны порядка поступления на муниципальную службу, прохождения муниципальной службы, увольнения с муниципальной службы. Кроме того, не менее важна регламентация таких вопросов, как ответственность муниципальных должностных лиц, порядок формирования аттестационных и квалификационных комиссий, переход муниципальных служащих с муниципальной службы на государственную службу и целый ряд других проблем. Правовое положение (статус) гражданских и муниципальных служащих в большинстве своем совпадают, в том числе в части ограничений. Однако если в отношении гражданской службы ограничения в основном связаны с поступлением на гражданскую службу и нахождением на гражданской службе, то применительно к муниципальной службе (статья 11 Федерального закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации») ограничения касаются периода осуществления соответствующих функций. Муниципальный служащий не вправе: а) заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности; б) быть депутатом законодательных (представительных) органов государственной власти федерального или регионального уровня, депутатом представительного органа местного самоуправления, членом иных выборных органов местного самоуправления, выборным должностным лицом местного самоуправления; в) заниматься предпринимательской деятельностью (лично или через доверенных лиц); г) состоять членом органа управления коммерческой организации, если иное не предусмотрено законом или если в порядке, установленном уставом муниципального образования (в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации), ему не поручено участвовать в управлении этой организацией; д) быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в органе местного самоуправления, в котором он состоит на муниципальной службе либо который непосредственно подчинен или подконтролен ему; е) получать от физических и юридических лиц вознаграждения (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения), связанные с исполнением им должностных обязанностей; ж) принимать участие в забастовках; з) использовать свое служебное положение в интересах политических партий, региональных и других общественных объединений и т. д. В отношении гражданской службы в этом случае установлены более жесткие требования (перечень которых значительно расширен), не ограничивающие, а запрещающие осуществлять те или иные действия, непосредственно не связанные с практической реализацией должностных обязанностей лицом, находящимся на государственной гражданской службе. Ограничения в основном касаются вопросов поступления на гражданскую службу и невозможности, в тех или иных случаях, прохождения гражданской службы. Причем перечень ограничений не носит исчерпывающего характера, так как целый ряд ограничений, связанных с поступлением на гражданскую службу и ее прохождением, устанавливается не только Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации», но и другими нормативными правовыми актами. Кроме того, особо оговорены требования, предъявляемые к служебному поведению гражданского служащего. Обращает на себя внимание тот факт, что федеральное законодательство, в частности Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», устанавливает по существу императивную норму, применительно к той собственности, которая в виде доли или пакета акций в уставном капитале коммерческой организации принадлежит муниципальному служащему. В соответствии с частью 3 статьи 11 муниципальный служащий обязан передавать эту собственность в доверительное управление под гарантию муниципального образования на все время прохождения муниципальной службы (какие-либо исключения при этом законодательством не предусмотрены). Аналогичным образом должен поступить муниципальный служащий в целом ряде субъектов Российской Федерации, в частности в городе Москве (часть 3 статьи 15 Закона города Москвы «О муниципальной службе в городе Москве»). По отношению к гражданскому служащему действует предписание диспозитивного характера, так как он обязан передать принадлежащие ему ценные бумаги, акции (доли участия в уставных капиталах организаций) в доверительное управление лишь в том случае, если владение гражданским служащим указанной собственностью может привести к конфликту интересов. При этом срок, в течение которого собственность гражданского служащего будет находиться в доверительном управлении, законодательно не устанавливается (часть 2 статьи 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»). Одним из важнейших требований, предъявляемых гражданским и муниципальным служащим при поступлении на службу и ежегодно в течение всего периода осуществления соответствующих должностных полномочий, является обязанность предоставления в органы налоговой службы (гражданский служащий — представителю нанимателя) сведений о доходах и имуществе (гражданский служащий, кроме того, сообщает об обязательствах имущественного характера), принадлежащем каждому из них на праве собственности (статья 12 Федерального закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»). Предоставляемая информация относится к сведениям конфиденциального характера (часть 2 статьи 20 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации») или является служебной тайной (часть 2 статьи 15 Закона города Москвы «О муниципальной службе в городе Москве»). Важным критерием, определяющим взаимосвязь гражданской службы и муниципальной службы, следует рассматривать учет стажа муниципальной службы при исчислении стажа гражданской службы и стажа гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы. В этом проявляется не только институциональное единство публичной службы, составной частью и самостоятельным видом которой является муниципальная служба, но непрерывный характер осуществления последней. В стаж (общую продолжительность) гражданской службы для установления ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет, определения продолжительности ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет и размера поощрений за безупречную и эффективную гражданскую службу включаются периоды замещения: 1) должностей гражданской службы, воинских должностей и должностей правоохранительной службы; 2) государственных должностей; 3) должностей муниципальной службы; 4) выборных должностей в органах местного самоуправления. В свою очередь в стаж муниципальной службы муниципального служащего включаются: 1) время работы на муниципальных должностях муниципальной службы; 2) время работы на государственных должностях государственной службы Российской Федерации и государственной службы субъектов Российской Федерации; 3) период исполнения на постоянной основе полномочий выборного должностного лица. Включение в стаж муниципальной службы прочих периодов трудовой деятельности осуществляется в соответствии с трудовым и иным законодательством Российской Федерации и законами субъектов Российской Федерации. Стаж муниципальной службы муниципального служащего приравнивается к стажу государственной службы государственного служащего и исчисляется в порядке и на условиях, предусмотренных для государственных служащих государственной службы. Время работы на муниципальных должностях муниципальной службы засчитывается в стаж, исчисляемый для предоставления льгот и гарантий в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственной службе. Перечень гарантий, законодательно установленных в отношении должностных лиц, осуществляющих свои полномочия в рамках гражданской или муниципальной службы, в основном также совпадает. Гарантии (и их соотносительность друг другу) призваны обеспечить правовую и социальную защищенность гражданских и муниципальных служащих, повысить мотивацию эффективного исполнения ими своих должностных обязанностей, укрепить стабильность профессионального кадрового состава гражданской службы и муниципальной службы соответственно. Российская Федерация и субъекты в ее составе, стремясь компенсировать ограничения, установленные в отношении гражданских и муниципальных служащих федеральным законодательством и законами субъектов Российской Федерации, гарантируют служащим обеих категорий целый комплекс экономических и социальных мер, гарантирующих: а) соответствующие условия труда, обеспечивающие исполнение гражданским и муниципальным служащим своих должностных обязанностей (причем важным критерием в этом случае является сопоставимость показателей оценки эффективности результатов профессиональной служебной деятельности при замещении тех или иных должностей гражданской службы и муниципальной службы); б) денежное содержание и иные выплаты, предусмотренные федеральным законодательством и законами субъектов Российской Федерации (в этом случае одной из гарантий следует рассматривать своевременность и объем получаемого денежного содержания); в) отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности служебного времени, предоставлением выходных дней, нерабочих праздничных дней и ежегодных оплачиваемых, в том числе дополнительных, отпусков. Согласно статье 17 Федерального закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» муниципальному служащему устанавливается ежегодный оплачиваемый отпуск продолжительностью не менее 30 календарных дней. Для отдельных категорий муниципальных служащих федеральным законодательством и законами субъектов Российской Федерации устанавливается ежегодный оплачиваемый отпуск большей продолжительности. Сверх ежегодного оплачиваемого отпуска муниципальному служащему за выслугу лет предоставляется в порядке и на условиях, определяемых федеральным законодательством и законами субъектов Российской Федерации, дополнительный оплачиваемый отпуск; г) медицинское обслуживание, включая членов семьи муниципального служащего, в том числе после его выхода на пенсию. Пункт 5 части 1 статьи 27 Закона города Москвы «О муниципальной службе в городе Москве», детализируя норму пункта 4 части 1 статьи 15 Федерального закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», гарантирует медицинское обслуживание после выхода муниципального служащего на пенсию по старости или по инвалидности при наличии ограничения способности к трудовой деятельности III или II ступени. При этом особо подчеркивается, что гарантии для муниципального служащего предоставляются в объеме, не превышающем объем соответствующих гарантий, установленных для государственных служащих государственной службы, замещающих должности, отнесенные к соответствующим группам государственных должностей государственной службы данного субъекта Российской Федерации; д) пенсионное обеспечение за выслугу лет и пенсионное обеспечение членов семьи муниципального служащего в случае его смерти, наступившей в связи с исполнением им должностных обязанностей. В области пенсионного обеспечения на муниципального служащего в полном объеме распространяются права государственного служащего в Российской Федерации, устанавливаемые федеральным законодательством и законами субъектов Российской Федерации. Определение размера государственной пенсии муниципального служащего осуществляется в соответствии с установленным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации соотношением муниципальных должностей муниципальной службы и государственных должностей государственной службы. Максимальный размер государственной пенсии муниципального служащего не может превышать максимальный размер государственной пенсии государственного служащего по соответствующей государственной должности. Согласно действующему законодательству ряда субъектов Российской Федерации предусматривается ежемесячная доплата к государственной пенсии по старости или по инвалидности при наличии ограничения способности к трудовой деятельности III или II степени. Так, в городе Москве доплата устанавливается при наличии 12,5 стажа муниципальной службы (государственной службы) у мужчин и 10 лет — у женщин в таком размере, чтобы сумма государственной пенсии и доплаты составляла 55 процентов месячного денежного содержания муниципального служащего по последней муниципальной должности муниципальной службы перед достижением пенсионного возраста или увольнением с муниципальной службы. Помимо этого, размер суммы государственной пенсии и доплаты увеличивается на три процента месячного денежного содержания муниципального служащего и соответствующей надбавки за почетное звание Российской Федерации при его наличии, за каждый полный год выслуги свыше установленной продолжительности стажа муниципальной службы (государственной службы), но сумма государственной пенсии и доплаты не может превышать 80 процентов месячного денежного содержания муниципального служащего, учитываемого при исчислении доплаты; е) обязательное государственное страхование на случай причинения вреда жизни, здоровью и имуществу в связи с исполнением муниципальным служащим должностных обязанностей; ж) обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или потери трудоспособности в период прохождения муниципальной службы или после ее прекращения, но наступивших в связи с исполнением муниципальным служащим своих должностных обязанностей; з) защита, включая членов семьи в порядке, установленном законодательством, от насилия, угроз, других неправомерных действий в связи с исполнением муниципальным служащим должностных обязанностей. Кроме того, гарантируется бесплатный проезд на всех видах городского пассажирского транспорта (за исключением такси), 50-процентная скидка по оплате жилищных услуг, занимаемой муниципальным служащим и членами его семьи общей площади жилых помещений (в пределах социальной нормы), плате за наем и оплате жилья по договору найма или плате за техническое обслуживание дома, а также по оплате коммунальных услуг независимо от вида занимаемой площади в пределах нормативов потребления коммунальных услуг.
