(«Государственная власть и местное самоуправление», 2007, N 7)
НОВОЕ В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ О МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЕ
Д. С. ЗАГОРСКИЙ
Загорский Д. С., консультант-юрист правового управления Мурманской областной Думы.
С 1 июня 2007 г. вступает в силу Федеральный закон от 2 марта 2007 г. «О муниципальной службе в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон), который вносит ряд нововведений в нормативное регулирование вопросов муниципальной службы.
Федеральный закон вводит понятие нанимателя, которым является муниципальное образование, от имени которого полномочия представителя нанимателя осуществляют глава муниципального образования, руководитель органа местного самоуправления, председатель избирательной комиссии муниципального образования или иное лицо, уполномоченное исполнять обязанности представителя нанимателя (работодателя). Полномочия иного лица по исполнению обязанностей представителя нанимателя (работодателя) должны быть закреплены в соответствующем муниципальном правовом акте. Таким образом, изменения коснутся статуса работодателя, который будет заключать трудовой договор (контракт) с муниципальным служащим от имени нанимателя — муниципального образования.
В отличие от Федерального закона от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации», которым в основном урегулированы вопросы поступления, прохождения и прекращения государственной гражданской службы государственным гражданским служащим, Федеральным законом «О муниципальной службе в Российской Федерации» предусматривается, что указанные вопросы регулируются трудовым законодательством с особенностями, предусмотренными этим Федеральным законом. Данное положение указывает на различные подходы к осуществлению правового регулирования вопросов государственной и муниципальной службы.
Предусматривается необходимость обеспечения взаимосвязи между муниципальной службой и государственной гражданской службой посредством: единства основных квалификационных требований; единства ограничений и обязательств; единства требований к подготовке, переподготовке и повышению квалификации; учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа государственной гражданской службы и учета стажа государственной гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы; соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий; соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших муниципальную службу, и граждан, проходивших государственную гражданскую службу, а также членов их семей в случае потери кормильца. Аналогичные положения закреплены в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации».
Вводится понятие должности муниципальной службы — должность в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования, которая образуется в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность. Федеральным законом от 8 января 1998 г. «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» предусмотрено, что муниципальная служба осуществляется на муниципальной должности, не являющейся выборной.
В отличие от законодательства о государственной гражданской службе, где должности гражданской службы подразделяются на категории и группы, должности муниципальной службы подразделяются только на группы, их пять: высшие, главные, ведущие, старшие и младшие должности муниципальной службы.
Соотношение должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации с учетом квалификационных требований к соответствующим должностям муниципальной службы и должностям государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации устанавливается законом субъекта Российской Федерации. Также законом субъекта Российской Федерации должен утверждаться реестр должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации, который представляет собой перечень наименований должностей муниципальной службы, классифицированных по органам местного самоуправления, избирательным комиссиям муниципальных образований, группам и функциональным признакам должностей, определяемым с учетом исторических и иных местных традиций.
Квалификационные требования к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы (государственной службы) или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей, устанавливаются муниципальными правовыми актами на основе типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы, которые определяются законом субъекта Российской Федерации в соответствии с классификацией должностей муниципальной службы.
Например, Законом Мурманской области от 21 ноября 1997 г. «О муниципальной службе в Мурманской области» установлены квалификационные требования к стажу муниципальной службы (стажу работы по специальности) и к уровню профессионального образования. В соответствии с указанными нормами Федерального закона также потребуется установить квалификационные требования к профессиональным знаниям и навыкам.
Закреплено новое определение муниципального служащего — это гражданин, исполняющий в порядке, определенном муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, обязанности по должности муниципальной службы за денежное содержание, выплачиваемое за счет средств местного бюджета. По сравнению с определением, содержащимся в ст. 7 Федерального закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», слова «уставом муниципального образования» заменены словами «муниципальными правовыми актами», что расширяет возможности органов местного самоуправления по определению порядка исполнения обязанностей по должности муниципальной службы иными (помимо устава муниципального образования) правовыми актами. К таким правовым актам можно отнести правила внутреннего трудового распорядка органа местного самоуправления (избирательной комиссии муниципального образования), должностные инструкции муниципальных служащих, порядок работы со служебной информацией органа местного самоуправления (избирательной комиссии муниципального образования) и другие.
Новшеством является правовая норма, согласно которой муниципальный служащий, за исключением муниципального служащего, замещающего должность главы местной администрации по контракту, вправе с предварительным письменным уведомлением представителя нанимателя (работодателя) выполнять иную оплачиваемую работу, если это не повлечет за собой конфликт интересов и если иное не предусмотрено федеральными законами. При этом муниципальный служащий не вправе заниматься предпринимательской деятельностью. В соответствии с гражданским законодательством под предпринимательской деятельностью понимается самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке.
Статьей 13 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» установлен перечень ограничений, связанных с муниципальной службой, к ним также относится положение, согласно которому гражданин не может быть принят на муниципальную службу после достижения им возраста 65 лет — предельного возраста, установленного для замещения должности муниципальной службы. При этом допускается продление срока нахождения на муниципальной службе муниципальных служащих, достигших предельного возраста, установленного для замещения должности муниципальной службы. Однократное продление срока нахождения на муниципальной службе муниципального служащего допускается не более чем на один год. В отличие от муниципальной службы на государственной гражданской службе 65 лет — это предельный возраст нахождения на службе, после достижения которого замещение государственной гражданской службы не допускается. Полагаю, что в данном случае есть некоторое несоответствие между нормами Федеральных законов, которые, с одной стороны, устанавливают принцип единства ограничений и обязательств при прохождении муниципальной и государственной гражданской службы, а с другой — предусматривают возможность продления срока нахождения на муниципальной службе муниципального служащего, достигшего 65-летнего возраста, тогда как у государственного гражданского служащего по достижении такого же возраста возможности остаться на государственной гражданской службе не имеется.
По сравнению с ч. 3 ст. 11 Федерального закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», согласно которой муниципальный служащий обязан передавать в доверительное управление под гарантию муниципального образования на время прохождения муниципальной службы находящиеся в его собственности доли (пакеты акций) в уставном капитале коммерческих организаций, Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации» подобных ограничений не содержит.
Федеральный закон устанавливает запрет на замещение должности муниципальной службы в случае избрания или назначения муниципального служащего на государственную должность субъекта Российской Федерации, муниципальную должность. Однако не учитывается, что депутаты, не работающие в законодательном органе государственной власти субъекта Российской Федерации (представительном органе муниципального образования) на постоянной основе, не являются лицами, замещающими государственные должности субъекта Российской Федерации (муниципальные должности). При этом Федеральный закон от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» предусматривает, что депутаты законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и депутаты представительных органов муниципальных образований не вправе замещать должности муниципальной службы. Таким образом, имеется несогласованность норм федерального законодательства, когда одним федеральным законом установлено, что депутаты (осуществляющие депутатскую деятельность как на постоянной основе, так и на общественных началах) не вправе замещать должности муниципальной службы, а другим предусмотрено, что муниципальным служащим запрещается замещать должность муниципальной службы в случае избрания депутатом и осуществления депутатских полномочий на постоянной основе.
Помимо оснований для расторжения трудового договора, предусмотренных Трудовым кодексом Российской Федерации от 30 декабря 2001 г., Федеральный закон также устанавливает ряд оснований, когда трудовой договор с муниципальным служащим может быть расторгнут по инициативе представителя нанимателя (работодателя).
В соответствии со ст. 21 Федерального закона ежегодный основной оплачиваемый отпуск предоставляется муниципальному служащему продолжительностью не менее 30 календарных дней. При этом Федеральный закон устанавливает нижний предел, очевидно, оставляя возможность установления верхнего предела законами субъектов Российской Федерации. Также законами субъектов Российской Федерации должны определяться порядок и условия предоставления муниципальным служащим ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет, продолжительность которого не может превышать 15 календарных дней.
В отличие от ст. 16 Федерального закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», которой предусмотрено, что денежное содержание муниципального служащего определяется нормативными актами местного самоуправления в соответствии с законами субъекта Российской Федерации, Федеральным законом конкретизируется, что размер должностного оклада, а также размер ежемесячных и иных дополнительных выплат и порядок их осуществления устанавливаются муниципальными правовыми актами, издаваемыми представительным органом муниципального образования в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации. То есть установление размера должностного оклада, а также размера ежемесячных и иных дополнительных выплат и порядка их осуществления Федеральный закон относит к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.
Статьей 23 Федерального закона дан перечень гарантий, предоставляемых муниципальным служащим, а также предусмотрено, что законами субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования муниципальным служащим могут быть предоставлены дополнительные гарантии. Например, ст. 16 Закона Мурманской области «О муниципальной службе в Мурманской области» предусмотрено, что при увольнении в связи с ликвидацией органа местного самоуправления или сокращением муниципальных должностей муниципальной службы, а также при увольнении по истечении срока действия срочного трудового договора муниципального служащего, замещающего муниципальную должность муниципальной службы, относящуюся в соответствии с Реестром муниципальных должностей муниципальной службы для соответствующих муниципальных образований к категории «руководители», замещаемую на определенный срок полномочий, муниципальному служащему сохраняется на период трудоустройства, но не свыше шести месяцев, средняя заработная плата по прежнему месту службы.
Федеральный закон предусматривает, что в области пенсионного обеспечения на муниципального служащего в полном объеме распространяются права государственного гражданского служащего, установленные федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации. Законом Мурманской области «О муниципальной службе в Мурманской области» предусмотрен порядок пенсионного обеспечения муниципальных служащих за выслугу лет, аналогичный порядку пенсионного обеспечения государственных гражданских служащих Мурманской области.
Виды поощрения муниципального служащего и порядок его применения устанавливаются муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации. Например, в соответствии с Законом Мурманской области «О муниципальной службе в Мурманской области» муниципальным служащим по решению органа местного самоуправления применяются следующие поощрения: объявление благодарности; выдача премии; награждение ценным подарком; награждение почетной грамотой. Иные виды поощрений, а также условия применения поощрений устанавливаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Расходы, связанные с применением мер поощрения, финансируются за счет средств местного бюджета.
Федеральным законом устанавливается перечень дисциплинарных взысканий, которые имеет право применить представитель нанимателя (работодатель), к ним относятся: замечание; выговор; увольнение с муниципальной службы по соответствующим основаниям. Порядок применения и снятия дисциплинарных взысканий определяется трудовым законодательством.
Новшеством Федерального закона является глава «Кадровая работа в муниципальном образовании», которая включает в себя перечень вопросов, отнесенных к этой работе, порядок работы с персональными данными муниципальных служащих, порядок ведения личных дел муниципальных служащих, ведение реестра муниципальных служащих в муниципальном образовании, приоритетные направления формирования кадрового состава муниципальной службы, вопросы создания кадрового резерва для замещения вакантных должностей муниципальной службы.
Новым федеральным законодательством о муниципальной службе не предусматривается возможность присвоения муниципальным служащим квалификационных разрядов, которые присваиваются муниципальным служащим на основании ст. 9 Федерального закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», а также законов субъектов Российской Федерации. Так, ст. 7.2 Закона Мурманской области «О муниципальной службе в Мурманской области» предусмотрено, что квалификационные разряды присваиваются муниципальным служащим по результатам квалификационного экзамена или аттестации. Присвоенные квалификационные разряды муниципальных служащих сохраняются при переводе или поступлении на иные муниципальные должности муниципальной службы или должности государственной гражданской службы Мурманской области. При увольнении муниципального служащего с муниципальной службы служащий считается находящимся в отставке и сохраняет присвоенный ему квалификационный разряд по последней муниципальной должности.
В связи с тем что 1 июня 2007 г. Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» утрачивает силу, возникнут вопросы, связанные с выплатой надбавки за квалификационный разряд, сохранением присвоенных квалификационных разрядов при переходе муниципального служащего на государственную службу.
Возможно, этот и другие вопросы, не урегулированные рассматриваемым Федеральным законом и иными федеральными законами, будут урегулированы законами субъектов Российской Федерации исходя из того, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты вправе осуществлять правовое регулирование по вопросам, не урегулированным федеральным законодательством.
