Дамаскин О. В., главный научный сотрудник НИИ Генеральной прокуратуры РФ, доктор юридических наук, профессор.
Жизнь повсеместно и у нас, и в Европе, и в США показывает, что нелегально в большинстве своем стремятся проникнуть в чужую страну люди авантюрного плана или те, кто пытается спастись от голода в чужой стране, несмотря на бесправное в ней пребывание. В обоих случаях мы либо принимаем потенциальных преступников, либо создаем благоприятные условия для недобросовестного обогащения своим экономическим преступникам. Представляется, что второе гораздо опаснее, хотя и первое создает угрозу национальной безопасности, когда незаконная миграция представляет собой способ проникновения в нашу страну транснациональной организованной этнической преступности.
Межгосударственная, международная, в значительной мере нелегальная миграция имеет два аспекта. Демографический кризис актуализирует проблему воспроизводства численности населения и трудовых ресурсов страны за счет миграции из-за рубежа. Однако переизбыток в стране инородных этнических общин угрожает разрушением культуры коренных народов России, утратой национального суверенитета.
Миграционная политика и соответствующее ей миграционное законодательство должны учитывать двойственность рассматриваемой проблемы. Следует определить приоритеты в миграционной политике и наметить стратегию решения двуединой задачи: обеспечение воспроизводства численности населения и трудовых ресурсов страны за счет миграции из-за рубежа при исключении возможности размывания миграционным контингентом национального суверенитета России.
Прежде всего, очевидно, необходимо минимизировать потребности в трудовой миграции за счет изыскания собственных резервов в межрегиональной миграции и привлечении из-за рубежа в первую очередь русскоязычных мигрантов. Во многих регионах страны наблюдается высокий уровень незанятости трудоспособного населения. Однако ищущих работу российских граждан в настоящее время нет ни на московских стройках, ни в других сферах приложения труда иностранной рабочей силы. Проблема состоит в том, что своих российских работников не удастся так нещадно и безнаказанно эксплуатировать и подвергать бытовой сегрегации на протяжении многих лет, как это происходит с нелегальными мигрантами на протяжении длительного времени. Молчаливое одобрение нелегальной миграции поддерживает «дикий» капитализм, который порождает экономическую стагнацию, плодит социальное неравенство и подрывает общественную безопасность. Муниципальные органы, в частности их коммунальные службы, также в значительной мере приобщились к эксплуатации нелегальных мигрантов.
Необходимо не просто легализовать пребывание в стране ныне незаконных трудовых мигрантов, но комплексно решать проблемы регулирования миграции и перехода к цивилизованным формам ведения предпринимательства, в том числе соблюдения работодателями трудового законодательства, качественного улучшения условий труда и жилищных условий приезжих, сокращения потребности в неквалифицированном труде.
Необходимо разрушить экономический механизм выгодности привлечения нелегальной рабочей силы. Законопроекты такого плана должны разрабатываться в первую очередь экономистами, а не правоохранительными органами. Представляется необходимым проводить экспертизу таких законопроектов на предмет их соответствия Конституции России, согласованности с иным федеральным законодательством, их коррупционности и возможного влияния на состояние правопорядка. При этом Прокуратура РФ как самостоятельный орган обладает высоким потенциалом по объективной оценке их возможного влияния на состояние общественной безопасности.
Необходимо создать завершенную законодательную модель противодействия эксплуатации труда нелегальных мигрантов.
Во-первых, административные штрафные санкции должны быть сопоставимы с доходами, получаемыми от эксплуатации труда нелегальных мигрантов.
Во-вторых, административно-правовые нормы должны быть выстроены так, чтобы всегда можно было точно определить конкретных физических лиц — работодателей, заказчиков работ, руководителей работами, ответственных за привлечение и использование труда нелегальных мигрантов. В этом отношении требуется согласование административно-правовых норм с нормами гражданского (хозяйственного) права, определяющими права и обязанности лиц, ответственных за наем работников и допуск к работе.
В-третьих, штатная численность служб, обеспечивающих контроль за соблюдением данного законодательства, должна соответствовать масштабам использования труда нелегальных мигрантов. Все такие факты не могут быть выявлены. Но они должны выявляться на репрезентативном уровне, в количестве, заставляющем воспринимать их выявление как закономерность, а не случайность.
В-четвертых, административная ответственность юридических лиц за нарушение миграционного законодательства должна быть дополнена их уголовной ответственностью в случаях злостного его нарушения, отсутствия адекватного реагирования на применение к ним ранее административных мер воздействия.
Необходимо инициировать разработку законодательства об уголовной ответственности юридических лиц за злостное нарушение правил привлечения и использования в РФ иностранных рабочих или лиц без гражданства. Уголовное наказание должно предусматривать наложение на юридическое лицо штрафа, превышающего по размерам штраф, налагаемый на юридических лиц по п. 1 ст. 18.10 КоАП РФ. При повторном совершении такого преступления должно быть предусмотрено наказание, в том числе в виде лишения юридического лица права (лицензии) на занятие деятельностью, в ходе которой были нарушены правила привлечения и использования иностранных рабочих или лиц без гражданства.
Одной из наиболее выраженных угроз национальной безопасности со стороны иммиграционной экспансии является разрушение общественной безопасности России. Следует учитывать тот факт, что преступность мигрантов — один из важнейших показателей негативного воздействия неконтролируемой миграции на различные стороны жизни общества. В сравнении с преступностью местного населения с начала этого тысячелетия наихудшую для общества динамику демонстрирует преступность именно иностранцев, в массе своей являющихся гражданами стран ближнего зарубежья. Если с 2000 по 2004 г. преступность местных жителей в России сократилась на треть (-30,8%), а преступность мигрантов — граждан России осталась на прежнем уровне (+0,1%), то преступность мигрантов-иностранцев возросла на 14,6%. При этом практически вдвое увеличилось совершение иностранцами преступлений против жизни и здоровья граждан (гл. 16 УК РФ) (+78,3%), против половой неприкосновенности и половой свободы личности (гл. 18 УК РФ) (+97,4%), грабежей и разбоев (+96,2%). Эти тенденции сохраняются и в настоящее время.
Сейчас развернута борьба с организованными преступными группами, специализирующимися на подделке документов для нелегальных мигрантов. Однако сама проблема незаконной миграции ограничением возможности получения поддельных документов не решится. Необходимо оптимальное сочетание мер, приводящих основания легального въезда в страну мигрантов и их пребывания в ней в соответствие с социально-экономическими потребностями России и возможностями адаптации их с учетом их численности и этноконфессиональных характеристик, реально пресекающих массовый въезд в страну нелегальных мигрантов, исключающих возврат в Россию депортированных из нее мигрантов, обеспечивающих выдворение всех мигрантов, не имеющих законных оснований пребывания у нас в стране.
Наше законодательство оставляет нерешенными многие вопросы определения социально-правового статуса ряда категорий мигрантов, пребывание которых в стране не только нежелательно, но и опасно. Так, в настоящее время гражданин иностранного государства, нарушивший режим пребывания в Российской Федерации, может быть выдворен за пределы Российской Федерации в административном порядке. В то же время пребывающие в стране иностранцы, совершившие более опасные деяния — преступления, не могут быть выдворены за пределы Российской Федерации после отбытия наказания, связанного с лишением свободы, или при осуждении к наказанию, не связанному с лишением свободы.
Одна из угроз со стороны незаконной миграции создается очаговым характером ее распределения по территории страны. Способность к социальной адаптации мигрантов в российском мультикультурном обществе определяется их восприятием ключевых ценностей нашего общества. К сожалению, у нас, да и в других странах этнические общины представляют собой замкнутые социумы, отторгающие ключевые ценности основного населения страны пребывания. События последнего времени во Франции, связанные с массовыми беспорядками молодежи арабского происхождения, со всей очевидностью подтверждают актуализацию проблемы социальной адаптации иммигрантов.
Жизнь этнических общин, как правило, контролируется этнической организованной преступностью, а незаконная экономическая деятельность, в том числе преступного характера, является важным источником материального обеспечения членов этих общин. В настоящее время в этнических общинах наблюдаются помимо обособленности жесткая иерархичность, клановость, процветает круговая порука. При этом возрастает их криминализация. Материальное благополучие этнических общин и диаспор в значительной мере зависит от доходов, полученных в теневой экономике, в том числе в криминальном бизнесе. Члены этнических преступных сообществ устанавливают коррупционные связи и внедряются во властные структуры и правоохранительные органы столицы.
Необходима ориентация миграционной политики на стимулирование участия легальных институтов этнических общин в процессе социально приемлемой адаптации мигрантов к жизни в нашем мультикультурном обществе.
Это обусловливает целесообразность обращения к позитивному зарубежному опыту, в частности ФРГ. В последние десятилетия на изменение облика Германии существенное влияние оказывает иммиграция. Результатом этого стало этническое и культурное многообразие общества. Продолжавшаяся около пяти лет дискуссия о современном миграционном законодательстве Германии завершилась 1 июля 2004 г. принятием Закона об иммиграции, вступившего в силу в начале января 2005 г.
Основой нового подхода стал курс на ограничение иммиграции, повышение требований к квалификации иммигрантов, форсирование процесса интеграции иностранцев, учет экономической рентабельности иммиграции при наличии в Германии в настоящее время около 4 млн. безработных.
Регулирование иммиграции с помощью нового закона способствует открытию рынка труда для высококвалифицированных иностранных специалистов, студентов, ученых, становлению современной интеграционной политики и усовершенствованию правовых основ, в частности права на убежище. Условия иммиграции облегчены только для названных категорий лиц: ученых, учащихся вузов и лиц, имеющих собственное дело. В отношении остальных лиц продолжает действовать запрет на наем иностранной рабочей силы, действующий с 1973 г.
Иностранцы, которые будут квалифицированы как опасные, могут быть в силу нового Предписания о высылке из страны выдворены за пределы Германии, если такое решение будет принято высшими земельными органами или федеральными органами. Юридическим основанием является «прогноз об опасности». Выдворение из страны так называемых проповедников ненависти, призывающих к террористической деятельности или к деятельности, угрожающей национальным меньшинствам, будет еще более облегчено. Несмотря на все возражения по поводу того, что к иностранцам в принципе нельзя относиться с недоверием, иммиграционные власти должны будут запрашивать в ведомстве по охране Конституции (федеральной службе безопасности) данные обо всех потенциальных иммигрантах.
Содержание и правовое регулирование иммиграционной политики Германии позволяет констатировать ее курс на интеллектуализацию предпринимательства в стране путем развития науки. На мировом рынке по числу патентов, зарегистрированных в США, Японии и Европе, Германия входит в группу лидеров, имея 127 патентов на 1 млн. человек (Япония — 164; США — 111; Великобритания — 92; Франция — 66). Особенно активен в этой сфере германский малый и средний бизнес.
В стране развивается промышленность, ориентированная не на трудоемкость, а на наукоемкость. Инвесторы все больше средств вкладывают в науку и разработки, превращая Германию в один из ведущих «мозговых центров» мировой экономики. Развитие ключевых технологий будущего требует «умных голов», т. е. людей, способных преодолевать границы, в прямом и переносном смысле, географически и интеллектуально. Поэтому можно считать социальной инновацией в германскую экономику Закон об иммиграции, ориентированный на качественное развитие трудовых ресурсов путем рационального использования процесса иммиграции в условиях глобализации.
Рассматриваемый подход возможен для использования и в специфических условиях современной России, продолжающей, к сожалению, утрачивать свой научный, образовательный потенциал, трудовые ресурсы и испытывающей криминальные последствия нелегальной миграции. Разработка этого аспекта национальной политики должна быть согласована с программой борьбы с коррупцией. Коррупцию как стимулятор незаконной миграции необходимо исследовать во всем ее многообразии. Надо знать не только масштабы, но и механизмы воспроизводства коррупции, связанной с регулированием в стране миграционных процессов, и использовать результаты этих исследований в организации борьбы с коррупцией при одновременном совершенствовании миграционного законодательства.
Актуальность рассматриваемой проблемы существенно возрастает в связи с широкой амнистией мигрантов, не состоящих на учете, в интересах их легализации и социальной адаптации в российском обществе.
