Глушко Елена Константиновна — кандидат юридических наук, профессор Государственного университета — Высшей школы экономики, член Ученого совета Центра публично-правовых исследований.
Правовые основы муниципальной службы. Правовые основы муниципальной службы в Российской Федерации составляют: Конституция РФ, федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, уставы муниципальных образований, решения, принятые на сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.
Если говорить о российской Конституции, то для организации муниципальной службы значимость имеют все нормы, устанавливающие конституционные основы местного самоуправления. Например, в ч. 2 ст. 3 Конституции РФ установлено, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Согласно ст. 12 в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. По ч. 2 ст. 15 органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы.
В соответствии со ст. 18 права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Согласно ч. 2 ст. 32 граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме, а в соответствии со ст. 33 обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. В ч. 2 ст. 46 установлено, что решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.
Кроме того, правовые основы муниципальной службы составляют нормы Конституции, согласно которым установление общих принципов местного самоуправления отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п. «н» ч. 1 ст. 72, а также гл. 8 «Местное самоуправление» Конституции).
Среди федеральных законов, составляющих правовые основы муниципальной службы, следует назвать Федеральные законы от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. N 197-ФЗ и др.
В субъектах РФ действуют многочисленные акты, составляющие правовые основы муниципальной службы. Прежде всего это конституции (уставы) и законы субъектов Федерации о местном самоуправлении (например, Закон Санкт-Петербурга от 7 июня 2005 г. N 237-30 «Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге», Закон Башкортостана от 18 марта 2005 г. N 162-з «О местном самоуправлении в Республике Башкортостан» и др.). Большинство субъектов РФ имеют также собственные законы о муниципальной службе (например, Закон Москвы от 24 марта 2004 г. N 15 «О муниципальной службе в городе Москве», Закон Московской области от 24 июля 2007 г. N 137/2007-03 «О муниципальной службе в Московской области», Закон Ленинградской области от 17 января 1997 г. N 2-оз «О муниципальной службе в Ленинградской области», Закон Республики Дагестан от 10 февраля 2000 г. N 5 «О муниципальной службе в Республике Дагестан» и др.).
Можно назвать и иные законы субъектов РФ, в той или иной степени связанные с муниципальной службой (например, Закон г. Москвы от 25 февраля 2004 г. N 9 «О статусе депутата муниципального собрания внутригородского муниципального образования в городе Москве», Закон Ленинградской области от 1 декабря 2005 г. N 105-оз «О реестре муниципальных должностей муниципальной службы в Ленинградской области», Закон Приморского края от 4 июня 2007 г. N 84-КЗ «Об утверждении Типового положения о проведении аттестации муниципальных служащих» и др.).
К числу подзаконных актов субъектов РФ, регламентирующих вопросы муниципальной службы, относятся акты высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) (например, Указ Президента Республики Адыгея от 6 февраля 2003 г. N 24 «О реестре муниципальных должностей Республики Адыгея и муниципальных должностей муниципальной службы Республики Адыгея», Указ Президента Республики Марий Эл от 19 марта 1999 г. N 79 «О денежном содержании муниципальных служащих Республики Марий Эл» и др.), высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ (например, Постановление Правительства Республики Коми от 19 февраля 2007 г. N 22 «Об учреждении республиканского конкурса «Лучший муниципальный служащий Республики Коми»).
Многие нормативные акты субъектов РФ, составляющие правовые основы муниципальной службы, были приняты ранее Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» (далее также — Закон о муниципальной службе). В связи с этим может потребоваться их корректировка. Кроме того, детальное регулирование должностей муниципальной службы, статуса муниципального служащего, порядка поступления и прохождения муниципальной службы федеральным законом снижает регулятивную значимость законодательства субъектов РФ о муниципальной службе. Субъекты РФ вынуждены будут либо копировать федеральные нормы, либо включать в свои законы отсылки к федеральному законодательству. Таким образом, явно обозначилась тенденция к централизации в вопросах правового регулирования муниципальной службы.
Правовые основы муниципальной службы составляют также муниципальные правовые акты. Муниципальный правовой акт — это решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер. В Законе о муниципальной службе указаны уставы муниципальных образований; решения, принятые на сходах граждан, которые являются видами муниципальных актов, и иные муниципальные правовые акты. К числу последних следует отнести правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.
Муниципальные правовые акты составляют третий — низовой — уровень регулирования отношений муниципальной службы. Думается, что федеральное законодательство и законодательство субъектов РФ оставят муниципальным образованиям слишком малый простор для самостоятельного регулирования отношений муниципальной службы. Скорее всего, такая самостоятельность не выйдет за пределы решения отдельных второстепенных вопросов. Это по меньшей мере несправедливо, поскольку по Закону о муниципальной службе финансирование муниципальной службы осуществляется за счет местных бюджетов (ст. 34).
Федеральный закон от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации». Это — наиболее широкий по предмету правового регулирования акт, который регулирует отношения, связанные с поступлением на муниципальную службу, прохождением, прекращением этой службы и статусом муниципального служащего. Данный Закон вступил в силу с 1 июня 2007 г. Со дня введения его в действие утратил силу действовавший ранее Федеральный закон от 8 января 1998 г. N 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации».
Изменение названия Закона в данном случае отражает новый подход к правовому регулированию муниципальной службы. Если ранее на федеральном уровне устанавливались только основы этого института, которые конкретизировались законодательством субъектов РФ и муниципальными правовыми актами, то теперь на федеральном уровне будет осуществляться и детальное регулирование отношений муниципальной службы.
По Закону о муниципальной службе на муниципальной службе могут находиться граждане РФ и граждане иностранных государств — участников международных договоров Российской Федерации, в соответствии с которыми иностранные граждане имеют право находиться на муниципальной службе. Иностранные граждане признаны субъектом отношений, связанных с муниципальной службой, впервые. По действовавшему ранее Федеральному закону «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» на муниципальной службе могли состоять только граждане РФ.
К числу муниципальных служащих не отнесены депутаты, члены выборных органов местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления, члены избирательных комиссий муниципальных образований, действующих на постоянной основе и являющихся юридическими лицами, с правом решающего голоса. Это — лица, замещающие муниципальные должности. Их правовое положение устанавливается федеральным законодательством, законодательством субъектов РФ, актами муниципальных образований.
Муниципальная служба — это вид публичной службы. Норма о том, что нанимателем муниципального служащего выступает публично-правовое лицо — муниципальное образование, подтверждает это положение. Данное положение также введено впервые. В действовавшем ранее законодательстве не было упоминаний о нанимателе муниципального служащего.
Вместе с тем эта идея последовательно не проведена. На муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными Законом о муниципальной службе. Таким образом, статус муниципального служащего находится и под влиянием частного права. Представляется, что такое положение носит временный характер. В правовом регулировании муниципальной службы будут укрепляться публично-правовые начала. Влияние норм частного права на регулирование отношений муниципальной службы постепенно будет ослабевать.
В отношения с муниципальными служащими или гражданами, поступающими на муниципальную службу, вступает не сам наниматель, которым является публично-правовое образование, а его представитель. Представителем нанимателя может быть глава муниципального образования, руководитель органа местного самоуправления, председатель избирательной комиссии муниципального образования и иные уполномоченные лица.
Должности муниципальной службы устанавливают круг обязанностей муниципального служащего, его права и ответственность. Эти должности муниципальной службы учреждаются для обеспечения исполнения полномочий органов местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования, а также лиц, замещающих муниципальные должности.
Закон о муниципальной службе не предусматривает возможности прохождения муниципальной службы не на должностях. Вместе с тем в соответствии с ч. 2 ст. 10 данного Закона в органах местного самоуправления, избирательных комиссиях муниципальных образований могут работать лица, не являющиеся муниципальными служащими. Смысл этого положения Закона состоит в разграничении правового статуса лиц, осуществляющих публичные функции, и лиц, таких функций не осуществляющих и состоящих в трудовых отношениях, являющихся частноправовыми по своей природе.
Трудовые функции лиц, не являющихся муниципальными служащими, связаны с обеспечением деятельности органов местного самоуправления и избирательных комиссий муниципальных образований и регулируются исключительно Трудовым кодексом РФ. На указанных лиц действие Закона о муниципальной службе не распространяется.
Должности муниципальной службы подразделяются на пять групп: высшие, главные, ведущие; старшие, младшие. Таким образом, в названном Законе установлена классификация, аналогичная той, которая продолжительное время применяется на государственной службе. Деление муниципальных должностей на группы осуществлено впервые. В действовавшем ранее Федеральном законе «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» классификация муниципальных должностей муниципальной службы не была проведена. Деление должностей муниципальной службы на группы позволит дифференцировать должностные обязанности муниципальных служащих, а также условия их денежного содержания. Группы должностей будут использоваться при составлении реестров должностей муниципальной службы в субъектах РФ.
Статус муниципального служащего составляют связанные со служебной деятельностью права, обязанности, ограничения и запреты. Правовое положение муниципального служащего имеет значительное сходство со статусом государственного гражданского служащего, закрепленным Федеральным законом от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».
Закон содержит несколько новых положений, касающихся правового положения муниципального служащего. Так, по действовавшему ранее Федеральному закону «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» муниципальному служащему запрещалось заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности (п. 1 ч. 1 ст. 11). В Законе о муниципальной службе такого запрета нет.
Для реализации права заниматься иной оплачиваемой работой муниципальный служащий должен соблюсти ряд условий:
письменно уведомить представителя нанимателя о своем намерении;
выполнять иную оплачиваемую деятельность только во внерабочее время;
не допускать возникновения конфликта интересов.
Впервые о конфликте интересов на публичной службе было упомянуто в законодательстве о государственной службе — Федеральном законе от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» и Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации».
Муниципальный служащий обязан сообщать представителю нанимателя (работодателю) о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, и принимать меры по предотвращению подобного конфликта.
Под личной заинтересованностью муниципального служащего понимается возможность получения муниципальным служащим при исполнении должностных обязанностей доходов (неосновательного обогащения) в денежной либо натуральной форме, доходов в виде материальной выгоды непосредственно для муниципального служащего, лиц, с которыми он состоит в близком родстве или свойстве (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов), граждан или организаций, с которыми муниципальный служащий связан финансовыми или иными обязательствами.
Конфликт интересов — это ситуация, при которой личная заинтересованность муниципального служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью муниципального служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования (ч. 2 ст. 11 Закона о муниципальной службе).
Однако способы урегулирования конфликта интересов на муниципальной службе названным Законом по сути дела не установлены, что вряд ли оправданно.
Муниципальному служащему запрещается выполнять неправомерные поручения. Неправомерными следует считать поручения, предполагающие совершение действий, нарушающих законы или иные нормативные правовые акты Российской Федерации и ее субъектов, муниципальные правовые акты, а также действий, выходящих за пределы должностных полномочий муниципального служащего.
Муниципальный служащий обязан письменно обосновать неправомерность поручения и в случае подтверждения поручения руководителем письменно отказаться от его выполнения. Если в результате выполнения неправомерного поручения муниципальный служащий совершил уголовное преступление, административное правонарушение или дисциплинарный проступок, то он привлекается к соответствующему виду юридической ответственности. Это положение включено в Закон о муниципальной службе впервые.
Для поступления на муниципальную службу требуется достижение минимального возраста — 18 лет, владение государственным языком Российской Федерации и соответствие квалификационным требованиям, установленным для замещения должностей муниципальной службы. Кроме того, должны отсутствовать установленные Законом о муниципальной службе обстоятельства, исключающие поступление на муниципальную службу и нахождение на муниципальной службе.
Статус муниципального служащего возникает после заключения трудового договора и вступления в силу акта представителя нанимателя о назначении на должность муниципальной службы. Это правило действует и в том случае, когда должность муниципальной службы замещается по конкурсу. Сторонами трудового договора при поступлении на муниципальную службу являются представитель нанимателя (работодатель) и муниципальный служащий.
Конкурс — это один из способов замещения вакантной должности. Конкурс обеспечивает равный доступ граждан к муниципальной службе независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего, а также обеспечивает должностной рост муниципального служащего.
Положение о конкурсе на замещение должности муниципальной службы включено в Закон о муниципальной службе впервые. Действовавший ранее Федеральный закон от 8 января 1998 г. N 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» не содержал норм, посвященных конкурсу.
На муниципальной службе конкурс пока не стал единственным или преобладающим способом замещения должности муниципальной службы. Он применяется наряду с назначением. Поэтому в Законе о муниципальной службе говорится лишь о возможности проведения конкурса.
В соответствии с названным Законом на муниципальной службе проводятся аттестации. Аттестация представляет собой проверку квалификации, уровня знаний работника, отзыв о его способностях, деловых и иных качествах. В результате проведенной аттестации делается вывод о соответствии (несоответствии) работника замещаемой должности. Аттестации проводятся периодически. По сложившейся практике оптимальный срок проведения аттестаций колеблется от двух до четырех лет.
Следует отметить, что действовавший ранее Федеральный закон от 8 января 1998 г. N 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» не содержал статьи, посвященной аттестации муниципальных служащих.
Аттестацию проходят все муниципальные служащие, независимо от замещаемых должностей. Исключение составляют отдельные категории, перечисленные в Законе о муниципальной службе (замещающие должности муниципальной службы менее одного года; достигшие возраста 60 лет; беременные женщины; находящиеся в отпуске по беременности и родам или в отпуске по уходу за ребенком до достижения им возраста трех лет; замещающие должности муниципальной службы на основании срочного трудового договора (контракта)). Аттестация этих муниципальных служащих не была бы эффективной вследствие непродолжительности выполнения должностных полномочий, срочности трудового договора или была бы нежелательной по социальным причинам и т. д.
Гражданин не может быть принят на муниципальную службу после достижения им возраста 65 лет — предельного возраста, установленного для замещения должности муниципальной службы.
Помимо оснований для расторжения трудового договора, предусмотренных Трудовым кодексом РФ, трудовой договор с муниципальным служащим может быть также расторгнут по инициативе представителя нанимателя (работодателя) в случае:
достижения предельного возраста, установленного для замещения должности муниципальной службы;
прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства — участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право находиться на муниципальной службе, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право находиться на муниципальной службе;
несоблюдения ограничений и запретов, связанных с муниципальной службой и установленных Законом о муниципальной службе.
За совершение дисциплинарного проступка — неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальным служащим по его вине возложенных на него служебных обязанностей — представитель нанимателя (работодатель) имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания: замечание; выговор; увольнение с муниципальной службы по соответствующим основаниям. Порядок применения и снятия дисциплинарных взысканий определяется трудовым законодательством.
Взаимосвязь муниципальной и государственной гражданской службы. Близость и взаимосвязь государственной гражданской и муниципальной службы обусловлены рядом факторов:
сопоставимостью правовой основы;
характером этих видов службы;
системой принципов гражданской и муниципальной службы.
1. В основе системы нормативных правовых актов, посвященных государственной гражданской и муниципальной службе, лежит федеральное законодательство — Конституция РФ и федеральные законы.
2. Государственная гражданская служба и муниципальная служба представляют собой виды публичной службы. Их публичный характер обусловлен рядом факторов.
Во-первых, нанимателями этих служащих выступают публично-правовые образования. Так, нанимателем федерального государственного служащего является Российская Федерация, государственного гражданского служащего субъекта РФ — соответствующий субъект РФ (п. 3 ст. 10 Федерального закона от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»). Как уже отмечалось, нанимателем муниципального служащего выступает муниципальное образование.
Во-вторых, государственная гражданская и муниципальная служба создаются для обеспечения публично-правовых полномочий. На государственной гражданской службе выделяются три группы таких полномочий. Первая группа — это полномочия Российской Федерации и субъектов РФ. Вторая группа — полномочия органов государственной власти, иных государственных органов. Третья группа — полномочия лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и государственные должности субъектов РФ. Сводный перечень наименований государственных должностей Российской Федерации установлен Указом Президента РФ от 11 января 1995 г. N 32 «О государственных должностях Российской Федерации». Муниципальная служба обеспечивает исполнение полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность.
3. Государственная гражданская служба и муниципальная служба базируются на единых принципах:
приоритета прав и свобод человека и гражданина;
равного доступа граждан, владеющих государственным языком, к соответствующему виду службы и равных условий ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего;
профессионализма и компетентности служащих;
стабильности этих видов службы;
доступности информации о соответствующем виде службы;
взаимодействия с общественными объединениями и гражданами.
В Законе о муниципальной службе говорится о правовой и социальной защищенности муниципальных служащих (п. 8 ст. 4), а в Федеральном законе «О государственной гражданской службе в Российской Федерации» — о защищенности гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность (п. 8 ст. 4). Думается, что эти принципы близки, хотя первая из приведенных формулировок шире по своему содержанию. Естественно, что статус гражданского служащего обеспечивается рядом правовых и социальных гарантий, которым, в частности, посвящена гл. 11 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации».
В Законе о муниципальной службе названы и специфические принципы. Так, принцип единства основных требований к муниципальной службе, а также учета исторических и иных местных традиций при прохождении муниципальной службы гарантируется правовыми основами муниципальной службы, установленными федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ, принципами муниципальной службы.
Вместе с тем специфика местного самоуправления как уровня публичной власти, наиболее близкого к населению, обусловливает необходимость учета исторических и местных традиций. Например, с учетом местных традиций и сложившейся социальной инфраструктуры определяется административный центр сельского поселения, муниципального района — населенный пункт, в котором в соответствии с законом субъекта РФ находится представительный орган соответствующего муниципального образования. Муниципальные образования в соответствии с федеральным законодательством и геральдическими правилами вправе устанавливать официальные символы, отражающие исторические, культурные, национальные и иные местные традиции и особенности. Наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) устанавливаются законом субъекта РФ с учетом исторических и иных местных традиций.
Учет традиций необходим и на муниципальной службе. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 7 Закона о муниципальной службе реестр должностей муниципальной службы в субъекте РФ представляет собой перечень наименований должностей муниципальной службы, классифицированных по органам местного самоуправления, избирательным комиссиям муниципальных образований, группам и функциональным признакам должностей, определяемым с учетом исторических и иных местных традиций.
Принцип внепартийности муниципальной службы означает, что государственные служащие выполняют свои полномочия независимо от партийных влияний и интересов. Им запрещено использовать свое должностное положение в интересах политических партий, религиозных и других общественных объединений, публично выражать отношение к указанным объединениям в качестве муниципального служащего (п. 12 ч. 1 ст. 14 Закона), а также создавать в органах местного самоуправления, иных муниципальных органах структуры политических партий, религиозных и других общественных объединений (за исключением профессиональных союзов, а также ветеранских и иных органов общественной самодеятельности) или способствовать созданию указанных структур (п. 13 ч. 1 ст. 14 Закона). Вместе с тем этот принцип не означает запрета для муниципальных служащих быть членами политических партий.
Принцип внепартийности государственной службы весьма широко распространен в мировой практике. Он предполагает, что государственные служащие выполняют свои полномочия независимо от партийных влияний и интересов. Следует отметить, что принцип внепартийности государственной службы, отделения религиозных объединений от государства был закреплен в действовавшем ранее Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации».
Взаимосвязь государственной гражданской и муниципальной службы обеспечивается посредством следующих мер (ст. 7 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», ст. 5 Закона о муниципальной службе).
1. Единство основных квалификационных требований к должностям гражданской и муниципальной службы.
В Российской Федерации на муниципальной и государственной гражданской службе предусмотрены квалификационные требования к уровню профессионального образования, стажу государственной службы (муниципальной службы) или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей.
Квалификационные требования для замещения должностей государственной службы устанавливаются федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ; а квалификационные требования для замещения должностей муниципальной службы — муниципальными правовыми актами на основе типовых квалификационных требований, которые определяются законом субъекта РФ в соответствии с классификацией должностей муниципальной службы.
2. Единство ограничений и обязательств при прохождении гражданской и муниципальной службы.
Ограничения, связанные с гражданской службой, закреплены в ст. 16 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», а совпадающие с ними ограничения, связанные с муниципальной службой, — в ст. 13 Закона о муниципальной службе.
Эти ограничения состоят в следующем. Гражданин не может быть принят на гражданскую или муниципальную службу, а гражданский (муниципальный) служащий не может находиться на службе в случае:
признания его недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу;
осуждения его к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по приговору суда, вступившему в законную силу;
отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, если исполнение обязанностей по должности, на замещение которой претендует гражданин, или по замещаемой должности связано с использованием таких сведений;
наличия заболевания, препятствующего поступлению на муниципальную (гражданскую) службу или ее прохождению и подтвержденного заключением медицинского учреждения;
близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с муниципальным (гражданским) служащим, если замещение должности муниципальной (гражданской) службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому;
прекращения гражданства Российской Федерации или приобретения гражданства другого государства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации. Поскольку на муниципальной службе могут находиться иностранные граждане, для них ограничения, связанные с муниципальной службой, состоят также в прекращении гражданства иностранного государства — участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право находиться на муниципальной службе;
наличия гражданства другого государства (других государств), если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации;
представления подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на муниципальную (гражданскую) службу;
непредставления установленных федеральными законами сведений или представления заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.
Можно говорить и о единстве основных обязанностей гражданского и муниципального служащего, установленных соответственно ст. 15 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и ст. 12 Закона о муниципальной службе.
Так, гражданский и муниципальный служащий обязаны:
соблюдать Конституцию РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ и обеспечивать их исполнение;
исполнять должностные обязанности в соответствии с должностной инструкцией (регламентом);
соблюдать при исполнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан и организаций;
соблюдать правила внутреннего трудового распорядка (служебный распорядок государственного органа);
поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего исполнения должностных обязанностей;
не разглашать сведения, составляющие государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, а также сведения, ставшие им известными в связи с исполнением должностных обязанностей, в том числе сведения, касающиеся частной жизни и здоровья граждан или затрагивающие их честь и достоинство;
беречь государственное имущество, в том числе предоставленное им для исполнения должностных обязанностей;
представлять в установленном порядке предусмотренные законодательством РФ сведения о себе и членах своей семьи, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера;
сообщать о выходе из гражданства Российской Федерации или о приобретении гражданства другого государства в день выхода из гражданства Российской Федерации или в день приобретения гражданства другого государства;
соблюдать ограничения, выполнять обязательства и требования к служебному поведению, не нарушать запреты, которые установлены федеральными законами;
сообщать представителю нанимателя о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, принимать меры по предотвращению такого конфликта.
У муниципального служащего возникают и дополнительные обязанности, к примеру, соблюдать устав муниципального образования и иные муниципальные правовые акты и обеспечивать их исполнение, беречь муниципальное имущество.
3. Единство требований к профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации гражданских и муниципальных служащих.
Вопросы профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации гражданских служащих урегулированы ст. 62 — 63 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Что касается Закона о муниципальной службе, то в нем не содержится каких-либо требований на этот счет. Вряд ли отсутствие этих норм оправданно.
Согласно Европейской хартии местного самоуправления статус персонала органов местного самоуправления должен обеспечивать подбор высококвалифицированных кадров, основанный на принципах учета личных достоинств и компетентности; для этого необходимо обеспечить соответствующие условия профессиональной подготовки, оплаты труда и продвижения по службе (п. 2 ст. 6). Поэтому на федеральном уровне следовало хотя бы наметить пути решения проблемы, вытекающей из международного обязательства Российской Федерации.
В данной ситуации единство требований к подготовке, переподготовке и повышению квалификации муниципальных служащих и государственных гражданских служащих может быть обеспечено только в случае, если в законодательстве субъектов РФ о муниципальной службе будут установлены требования, совпадающие с применяемыми на государственной гражданской службе. Иначе данная норма будет носить декларативный характер.
4. Учет стажа муниципальной службы при исчислении стажа гражданской службы и стажа гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы.
В российском законодательстве стаж гражданской и стаж муниципальной службы уравнены. Так, в соответствии со ст. 25 Закона о муниципальной службе в стаж (общую продолжительность) муниципальной службы включаются периоды работы на государственных должностях Российской Федерации и государственных должностях субъектов РФ; должностях государственной гражданской службы, воинских должностях и должностях правоохранительной службы. Статья 54 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» предусматривает для муниципальных служащих возможность перехода на государственную службу с включением в стаж срока муниципальной службы.
5. Соотносимость основных условий оплаты труда и социальных гарантий гражданских и муниципальных служащих.
Основу оплаты труда гражданских и муниципальных служащих составляет денежное содержание, состоящие из оклада по должности и иных выплат. Размеры денежного содержания различаются в зависимости от вида государственного органа или органа местного самоуправления, замещаемой должности и т. д.
В числе гарантий, общих для муниципальных и гражданских служащих, к примеру, можно назвать:
право на своевременное и в полном объеме получение денежного содержания;
условия работы, обеспечивающие исполнение должностных обязанностей в соответствии с должностной инструкцией (должностным регламентом);
отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности рабочего (служебного) времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодного оплачиваемого отпуска;
защиту муниципального (гражданского) служащего и членов его семьи от насилия, угроз и других неправомерных действий в связи с исполнением должностных обязанностей в случаях, порядке и на условиях, которые установлены федеральным законом, и др.
6. Соотносимость основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших гражданскую службу, и граждан, проходивших муниципальную службу, и их семей в случае потери кормильца.
В области пенсионного обеспечения на муниципального служащего в полном объеме распространяются права государственного гражданского служащего, которые установлены Федеральным законом от 15 декабря 2001 г. N 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» и законами субъектов РФ. Это же правило распространяется на пенсии по случаю потери кормильца, которые члены семьи муниципального служащего получают в случае его смерти, связанной с исполнением должностных обязанностей, в том числе наступившей после увольнения с муниципальной службы.
