(Румянцева В. Г., Кузьмин В. В.) («Юридический мир», 2008, N 5)
ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ РЕЦЕПЦИИ «МЕНЕДЖЕРСКОЙ МОДЕЛИ» ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
В. Г. РУМЯНЦЕВА, В. В. КУЗЬМИН
Румянцева В. Г., кандидат юридических наук, доцент.
Кузьмин В. В., аспирант Санкт-Петербургского государственного университета аэрокосмического приборостроения.
Проводимые в Российской Федерации административная реформа и реформа государственной службы обозначили проблему концептуальных направлений развития государственной, прежде всего гражданской, службы. Переход экономики России к рыночным отношениям ознаменовался попытками внедрения в систему государственной службы элементов менеджмента и формирования «менеджерской модели» государственной службы, принципиально новой для нашего государства, в основу которой положены подходы «нового государственного управления, опробованные в развитых странах, в частности в Великобритании, которые позволили там… повысить эффективность работы аппарата» <1>. Анализ имеющихся публикаций по данной проблематике позволяет в обобщенном виде сгруппировать следующие направления, определяющие порядок заимствования «менеджерской модели» и условия выполнения задач государственной службы в рамках функционирования указанной модели <2>: ——————————— <1> Зачем повышать зарплату чиновнику. Пора отказаться от советского лицемерия // Сегодня. 2000. 29 июня. <2> См.: Исполнительная власть в России. История и современность, проблемы и перспективы развития: К 80-летию Института государства и права РАН / Отв. ред. Н. Ю. Хаманева. М.: Новая правовая культура, 2004.
1. Качественное изменение содержания отношений на государственной гражданской службе. Реформа государственной службы по «менеджерской модели» сводится к устранению патерналистских начал в отношениях государства с гражданином и обществом и установлению между ними отношений «государство — слуга гражданина», что должно обеспечить, по мнению А. В. Оболонского, «пересмотр вековечной российской традиции доминирования государства над обществом» и переход от «государевой службы» к службе «подлинно гражданской (civil)», ответственной не перед партией, не перед «хозяином», пусть даже демократически избранным, а перед оплачивающим его деятельность обществом» <3>. Однако необходимо иметь в виду, что своеобразным феноменом современной России является развитие патриципации, то есть привлечения граждан к управлению государством «сверху», со стороны самого государства, которое «вынуждено стимулировать участие граждан в общественной жизни» <4> и создавать условия для формирования структур гражданского общества. Такое положение закономерно: в условиях переходного периода сильное и дееспособное государство — насущная, жизненная необходимость для страны, для формирования благоприятных условий, в которых могли бы стабильно и беспрепятственно развиваться структуры гражданского общества. Поэтому на современном переходном этапе, пока еще в России не сформированы развитые институты гражданского общества, которые могли бы самостоятельно вести равноправный диалог с властью, участвовать в принятии управленческих решений и проводить политику защиты народа от произвола бюрократии, пока не заработали в полном своем объеме механизмы саморегуляции общества, определяемые степенью развитости рыночных отношений, роль государства в стране обязана быть главенствующей, а само государство — сильным <5>. Поэтому вряд ли указанное предложение сторонников «менеджерской модели» гражданской службы может быть признано приемлемым на современном этапе государственного строительства, при нынешнем состоянии структур гражданского общества. В правовом демократическом государстве гражданин должен питать постоянный интерес к государственным делам, видеть связь между личным интересом и интересом общественным (государственным). Но к такому осознанию, по замечанию З. М. Черниловского, нельзя прийти, находясь «во власти материальной и духовной нищеты» <6>. Кроме того, обществу и гражданину служит собственно государство в лице его конституционных органов власти, которые несут перед ним ответственность, прежде всего политическую. В рамках реформы государственной службы нужно вести речь не о замене «государевой» службы службой «подлинно гражданской», как предлагают М. А. Краснов и А. В. Оболонский, а об организации подлинно государственной службы. ——————————— <3> Оболонский А. В. На службе государевой: к истории российского чиновничества // Общественные науки и современность. 1997. N 5. С. 75. <4> Зеленко Б. И. Политические партии и гражданское общество в РФ (Некоторые политико-правовые аспекты) // Право и политика. 2003. N 3. С. 58. <5> См.: Ненашев М. П. Гражданское общество России и роль в его становлении общественных объединений. М., 2001. С. 104. <6> Черниловский З. М. Гражданское общество: Опыт исследования // Государства и право. 1992. N 6. С. 150.
Вместе с тем в результате реформы государственной службы не должно произойти подмены объекта служения государственного аппарата и всего корпуса государственных служащих. Речь идет об обществе, которому служат политические институты, получающие свои властные полномочия непосредственно от народа, будь то президент или парламентарии. Именно они с полным на то основанием могут быть названы слугами народа, которые несут перед ним политическую ответственность за положение в стране, в том числе за состояние дел в системе государственной службы. В свою очередь, профессиональная бюрократия в лице корпуса государственных служащих наделена административной властью, то есть властью вторичной, производной от власти политической. Такой подход проистекает из демократической доктрины перехода власти, согласно которой изначальная политическая власть передается руководителям государства по воле самих граждан, и эта первоначальная власть порождает вторичную, которая осуществляется государственными служащими <7>. Она несет ответственность перед конституционными органами власти, чью деятельность призвана обеспечивать. Задача последних — через институт юридической, прежде всего дисциплинарной, ответственности обеспечивать режим законности и дисциплины в государственном аппарате. Государственный гражданский служащий должен служить не обществу, не гражданину, а государству в лице органов публичной власти, избранных народом путем свободного волеизъявления на демократических выборах либо образованных иным способом, предусмотренным действующим законодательством Российской Федерации <8>. А. Б. Венгеров отметил по данному поводу, что «управленческий аппарат должен быть инструментом органов государственной власти, избранных и контролируемых народом. Деятельность государственного аппарата должна осуществляться на основе принципа законности, предполагающего строгое, точное и неукоснительное соблюдение законов» <9>. Поэтому государственный служащий должен нести ответственность не перед обществом или конкретным гражданином, чьи права были ущемлены его неправомерными действиями, а перед государством как таковым в лице его уполномоченных должностных лиц, наделенных дисциплинарной властью. Перед гражданином должно отвечать само государство как наниматель, в лице руководителя соответствующего государственного органа, выступающего в качестве представителя нанимателя (в соответствии с п. 3 ст. 10 Федерального закона от 27 мая 2003 года N 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» <10> «нанимателем федерального государственного служащего является Российская Федерация, государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации — соответствующий субъект Российской Федерации»). Указанная позиция не должна исключать необходимость реализации принципа «ориентации на клиента», который в общем контексте совершенствования государственной гражданской службы тесно взаимосвязан с проблемами децентрализации, приближения к гражданам уровня принятия решений, непосредственно затрагивающих их интересы, а также сокращения объема юрисдикции государственных служащих, особенно в вопросах, при решении которых значителен фактор личного усмотрения конкретного служащего. ——————————— <7> Гунель М. Введение в публичное право. Институты — Основы — Источники. М., 1995. С. 123 — 124. <8> См.: Исполнительная власть в России. История и современность, проблемы и перспективы развития: К 80-летию Института государства и права РАН / Отв. ред. Н. Ю. Хаманева. М.: Новая правовая культура, 2004. <9> Венгеров А. Б. Теория государства и права: Учебник для юридических вузов. М.: Юриспруденция, 2000. С. 156 — 157. <10> Федеральный закон от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2003. N 22. Ст. 2063.
2. Расширение практики использования договорных отношений и ослабление иерархических начал на государственной гражданской службе. Идеология «менеджерской модели» государственной службы предполагает ослабление иерархических начал на государственной службе за счет изменения практики использования контрактов и расширения диспозитивных методов регулирования отношений гражданского служащего и государственного органа. Предложение ослабить иерархические начала в системе российской гражданской службы актуализировало проблему, которую в специальной литературе принято называть проблемой «бокового входа», т. е. отсутствие механизма привлечения экспертов и представителей других сфер деятельности в систему государственной службы, принятого, например, в «Вестминстерской модели» государственной службы. Актуальность идеи «бокового входа» ее сторонники аргументируют объективно существующей необходимостью обновления кадрового корпуса государственного аппарата и привлечения на государственную службу квалифицированных специалистов, прежде всего тех, которые имеют опыт работы в условиях реальной рыночной экономики. Согласимся с позицией Н. Ю. Хаманевой, в соответствии с которой в современных условиях «боковой вход» на государственной службе, то есть обмен кадрами между бизнесом и государственной службой, уже давно реально существует, а проблема «бокового входа» выглядит надуманной в нашем государстве <11>. Однако необходимо помнить, что сохранение в какой-то степени закрытой системы государственной гражданской службы способствует ограждению государственного аппарата от создания групп влияния, действующих в корпоративных интересах бизнес-структур, представляющих их интересы. Часто бизнес-структуры рассматривают государственный аппарат, с одной стороны, как источник сравнительно дешевых и достаточно квалифицированных кадров, а с другой — как сферу негласной экспансии, распространяя свое влияние на которую можно более успешно отстаивать корпоративные интересы, в том числе противостоять конкурентам, что противоречит сущности государственного аппарата, который представляет собой публичную власть, призванную действовать в общественных интересах, а не в интересах частных или корпоративных. ——————————— <11> См.: Исполнительная власть в России. История и современность, проблемы и перспективы развития: К 80-летию Института государства и права РАН / Отв. ред. Н. Ю. Хаманева. М.: Новая правовая культура, 2004.
3. Изменение схемы финансирования государственной службы (отказ от сметного и переход к программно-целевому порядку финансирования). В основу нового порядка финансирования государственного аппарата в соответствии с «менеджерской моделью» положен тезис о том, что государство, выполняя «сервисную функцию», рассматривается как субъект рынка, который предоставляет клиентам (гражданам, юридическим лицам) различного рода услуги. Соответственно принцип финансирования государственных органов должен определяться программно-целевой методикой финансирования, основанной на соотнесении размера финансирования и объема оказанных государственными органами услуг. По предлагаемому Л. И. Якобсоном сценарию программно-целевой метод финансирования должен иметь три направления реализации. Во-первых, финансирование на поддержание функционирования, которое предполагает, что финансовый механизм нацелен на обеспечение состояния «stand by» соответствующего бюджетополучателя (данное направление уместно применительно к силовым структурам). Во-вторых, финансирование «под конкретный процесс достижения результата», что означает выделение средств соразмерно реально востребованной деятельности. В-третьих, финансирование «под результат». Оно предполагает установление ответственному исполнителю задания (заказа) и лимита средств, которые он вправе самостоятельно распределять, привлекая к выполнению задания тех или иных исполнителей на основе контрактов. Последняя схема финансирования считается наиболее эффективной <12>. Учитывая реальные условия современной России, жизнеспособность предложенной Л. И. Якобсоном конструкции и возможность практической реализации представленного подхода вызывают большие сомнения. Если говорить о реформах экономики и политической системы в постсоветской России, то значительная нагрузка по их реализации легла на аппарат управления, а не на аппарат принуждения, т. е. на государственных гражданских служащих. Именно поэтому эта составляющая государственного аппарата в не меньшей степени, чем силовые структуры, нуждается в том, чтобы находиться в состоянии постоянной готовности («stand by»), а значит, должна финансироваться в достаточно сложных условиях переходного периода по традиционной схеме, то есть пользуясь терминологией Л. И. Якобсона, «на содержание». Отказ от сметного финансирования государственного аппарата и замена его программно-целевым методом финансирования означали бы не что иное, как попытку узаконить фактический отказ от постоянного государственного аппарата и замену его временными организациями наемных работников. В условиях России с ее огромной территорией, сложной геополитической обстановкой на границах с сопредельными государствами, неурегулированностью межнациональных отношений, значительной социальной напряженностью, которая сохраняется в обществе, отказ от постоянного государственного аппарата имел бы исключительно пагубные для страны последствия. «Внедрение «менеджерской модели» на практике может привести к тому, что постоянный аппарат государственной гражданской службы фактически перестанет существовать, уступив место временным квазиаппаратным структурам, на которые и будет возложена реализация отдельных государственных программ и проектов» <13>. Государство может проявлять себя только как система, упорядоченная совокупность специальных органов, коллективов должностных лиц, осуществляющих управление делами общества от его имени в пределах предоставленных полномочий и действующих на профессиональной основе по обеспечению исполнения полномочий органов государственного управления. Среди признаков органа государства выделяется в том числе такой признак, как наличие постоянного персонала, государственных, в частности гражданских, служащих, для которых работа в государственном аппарате является профессией <14>. ——————————— <12> См.: Якобсон Л. И. Реформа государственной службы: интересы и приоритеты // Общественные науки и современность. 2002. N 3. С. 18. <13> См.: Исполнительная власть в России. История и современность, проблемы и перспективы развития: К 80-летию Института государства и права РАН / Отв. ред. Н. Ю. Хаманева. М.: Новая правовая культура, 2004. <14> Комментарии к Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и законодательству о гражданской службе зарубежных государств / А. Ф. Ноздрачев, А. Ф. Нуртдинова, Л. А. Чиканова и др. М.: МЦФЭР, 2005.
Безоговорочно отказываться от использования программно-целевого метода финансирования было бы не вполне справедливо. Программно-целевой метод, рассматриваемый как вспомогательный механизм, мог бы применяться при формировании временных структурных подразделений государственных органов, которые могли бы иметь статус временных департаментов (управлений) специальных государственных органов (их подразделений), созданных на установленный срок для реализации определенной государственной программы. По мнению М. Зюльмаковой, основной задачей, связанной с изменением схемы финансирования государственной службы, является переход от управления затратами к управлению результатами, при этом сами бюджетные ассигнования должны иметь четкую привязку к государственным функциям. Работу необходимо строить таким образом, чтобы осуществлялся переход к новому методу бюджетного планирования — бюджетированию, ориентированному на результат. В отличие от традиционного подхода на первое место здесь выдвигаются планирование и контроль результатов на основе сопоставления эффективности тех или иных бюджетных программ и предоставление достаточно широких полномочий распорядителям и получателям бюджетных средств. Основное условие для внедрения этого метода — четкая формулировка целей и задач деятельности органов государственной власти и показателей, характеризующих их выполнение. 4. Изменение системы материального обеспечения государственных гражданских служащих. Чтобы повысить заинтересованность государственных служащих в качественном выполнении своих обязанностей, необходимо размер их денежного содержания поставить в зависимость от результатов труда и повышения уровня своей компетентности. В соответствии со статьей 47 («Должностной регламент») Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» <15> в должностной регламент, утверждаемый представителем нанимателя и являющийся составной частью административного регламента государственного органа, включаются, в частности, «показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего». В связи с этим возникает задача разработки соответствующих нормативных документов, определяющих критерии и процедуру оценки, а также размеры вознаграждения за эффективность служебной деятельности. ——————————— <15> Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2004. N 31. Ст. 3215.
«Менеджерская модель» государственной службы предполагает схему решения проблемы улучшения материального обеспечения на государственной службе, позволяющую, как полагают ее сторонники, сделать государство как работодателя более конкурентоспособным на рынке труда, основанную на измерении количества и качества труда гражданского служащего, а также на оценке эффективности его деятельности в подлежащих верификации показателях, от которых в конечном счете и должен зависеть размер оплаты конкретного сотрудника. То есть государственный гражданский служащий рассматривается как обычный наемный работник, оплата которого должна осуществляться «по труду», а не «по должности», как это имеет место на государственной службе. «Менеджерская модель» государственной службы фактически предлагает создать механизм легального материального стимулирования для тех, кто принимает решения, организует работу и осуществляет контроль, — для менеджерского звена в госаппарате, то есть только для тех государственных служащих, которые принимают ответственные решения. Реализация такой меры приведет к тому, что еще больше усилится уже существующая дифференциация по уровню материального обеспечения между руководителями, особенно высшими, и остальными государственными служащими, от которых в огромной степени зависит реализация курса реформ и для которых денежное содержание, выплачиваемое по должности, является основным стимулом пребывания на гражданской службе. Поддерживая политику, направленную на повышение уровня материального обеспечения государственных служащих, нельзя согласиться с тем, как ее предлагают реализовать сторонники «менеджерской модели», поскольку в системе государственной гражданской службы должность — основной показатель, от которого зависит содержание и объем полномочий лица, ее замещающего. Зарубежный опыт показывает, что при построении системы стимулирования государственных служащих за результаты труда используются модели, применяемые в частном секторе. В итоге руководство ведомствами и их подразделениями становится таким же, как руководство частными компаниями, владеющее навыками менеджмента. Выбор конкретной модели оплаты государственных служащих за результаты служебной деятельности зависит, как и в коммерческом секторе, от политики руководства ведомств и корпоративной культуры <16>. Так, в специальном руководстве для государственных ведомств и учреждений по вопросам вознаграждения Великобритании, принятом Секретариатом Кабинета министров в 2003 г., говорится: «Вознаграждение коллектива является средством, дающим возможность стимулировать коллективные усилия и сотрудничество, но для того, чтобы это работало, необходимо наличие связи между механизмами вознаграждения коллектива с превалирующей или желаемой культурой организации» <17>. Представленный обзор зарубежного опыта оплаты труда в органах государственного управления показывает, что существуют эффективные, детально проработанные механизмы усиления заинтересованности государственных служащих в улучшении индивидуальных и коллективных показателей результатов служебной деятельности, определенные элементы которых целесообразно использовать и в Российской Федерации. Система оплаты по эффективности служебной деятельности государственных служащих должна стать важным элементом административной реформы, внедрению которой должно быть уделено повышенное внимание со стороны руководства страны. ——————————— <16> Жуков А., Берестова Л. Европейская практика оплаты труда в органах государственного управления // Государственная служба. 2006. N 3. С. 153. <17> Передовая европейская практика оплаты по эффективности служебной деятельности руководителей органов государственного управления. Рим, 2003. С. 25.
5. Уточнение границ государственной гражданской службы. В связи с предложением ввести элементы менеджмента на государственной службе появилась объективная потребность уточнить существующие границы государственной службы, установленные в настоящее время Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации», Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» <18>. По мнению Н. Ю. Хаманевой, возможны два сценария развития идеи о пересмотре границ государственной службы: расширительный (радикально или умеренно) и ограничительный. В расширительном сценарии речь идет о распространении статуса государственных гражданских служащих на «бюджетников», т. е. работников государственных учреждений и организаций (например, врачей, учителей, профессорско-преподавательского состава вузов и др.), выполняющих функции государственного управления, в соответствии с указами Президента РФ и законами субъекта РФ. ——————————— <18> Федеральный закон от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2003. N 22. Ст. 2063; Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2004. N 31. Ст. 3215.
В основу решения проблемы границ государственной службы должна быть положена идея о том, что корректировка границ должна определяться функциональным назначением подразделения, в котором предусмотрена государственная должность гражданской службы. По мнению специалистов, при окончательном определении границ государственной службы нужно идти двумя путями. Во-первых, осуществить преобразование самих отдельных государственных учреждений (например, низовых подразделений федеральных надзоров) в государственные органы. Во-вторых, в ряде случаев, не меняя правовое положение самого учреждения, распространить на его работников статус государственных гражданских служащих <19>. Реализация на практике большинства проанализированных предложений сторонников «менеджерской модели» государственной службы приведет к ослаблению влияния государства на общественные процессы в условиях, когда институты гражданского общества в России, по общему признанию, еще находятся в зачаточном состоянии. ——————————— <19> См.: Исполнительная власть в России. История и современность, проблемы и перспективы развития: К 80-летию Института государства и права РАН / Отв. ред. Н. Ю. Хаманева. М.: Новая правовая культура, 2004.
В заключение хотелось бы отметить, что заимствование в процессе формирования и развития системы государственной гражданской службы Российской Федерации позитивных черт «менеджерской модели» — интенсификация деятельности гражданских служащих путем внедрения прогрессивных информационных технологий; обеспечение ориентации гражданских служащих на клиента — позволит создать в стране службу, оптимально отвечающую реалиям переходного периода и органично сочетающую интересы государства, гражданского служащего, структур гражданского общества. Разработанная и проводимая в жизнь государственная политика по модернизации системы государственной службы Российской Федерации представляется нам в методологическом отношении достаточно конструктивной, поскольку направлена на комплексное решение проблем государственной службы, что выражается в использовании системного подхода к преобразованиям в этой области, а также выбора поэтапного и эволюционного пути реформирования всего государственного аппарата, а не только его отдельных органов, структурных подразделений.
