КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО НА ЗАБАСТОВКУ И ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА ЕГО НАРУШЕНИЕ
А. В. КОЛОСОВСКИЙ
Колосовский А. В., аспирант кафедры трудового и административного права юридического факультета Челябинского государственного университета.
Забастовка представляет собой крайнюю меру разрешения коллективного трудового спора. В последнее время намечается тенденция к увеличению числа забастовок. В связи с этим возникает вопрос об определении, законности и правовой основе забастовок. В соответствии с частью 4 статьи 37 Конституции Российской Федерации признается право на индивидуальные и коллективные трудовые споры с использованием установленных федеральным законом способов их разрешения, включая право на забастовку. Следовательно, забастовка рассматривается в качестве конституционного права, которым работники могут воспользоваться при разрешении трудовых споров. Законодатель вправе установить, когда и при каких условиях такой способ разрешения трудового спора возможен, а когда он недопустим (то есть применяются ограничения данного права). Таким образом, право на забастовку не является абсолютным правом, оно может быть обусловлено определенными правовыми условиями и ограничениями, установленными только в федеральных законах. В общепризнанных нормах международного права также признается право на забастовку. Так, например, в подпункте «d» пункта 1 статьи 8 Международного пакта «Об экономических, социальных и культурных правах», одобренного Генеральной Ассамблеей ООН 16 декабря 1966 г. <1> (Международный пакт «Об экономических, социальных и культурных правах»), указано, что участвующие в данном Пакте государства обязуются обеспечить право на забастовки при условии его осуществления в соответствии с законами каждой страны. ——————————— <1> Пакт ратифицирован Указом Президиума ВС СССР от 18 сентября 1973 г. N 4812-VIII.
Исходя из общепризнанных принципов и норм международного права и в соответствии с Конституцией РФ основными принципами правового регулирования трудовых отношений и иных, непосредственно связанных с ними отношений, в статье 2 Трудового кодекса Российской Федерации (ТК РФ) признаются помимо прочих обеспечение права на разрешение индивидуальных и коллективных трудовых споров, а также права на забастовку в порядке, установленном ТК РФ и иными федеральными законами. В статье 21 ТК РФ среди основных прав работника указано право на разрешение индивидуальных и коллективных трудовых споров, включая право на забастовку, в порядке, установленном ТК РФ, иными федеральными законами. Таким образом, правовой основой регламентации разрешения трудовых споров помимо ТК РФ являются также иные федеральные законы. Однако Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. N 175-ФЗ «О порядке разрешения коллективных трудовых споров» (в ред. Федеральных законов от 6 ноября 2001 г. N 142-ФЗ, от 30 декабря 2001 г. N 196-ФЗ) утратил силу <2>. На сегодняшний день основным федеральным законом, регулирующим забастовки, является ТК РФ, иные федеральные законы содержат только положения, ограничивающие право на забастовки или устанавливающие запрет <3>. Полагаю, что необходимо принять отдельный федеральный закон о забастовках, в котором конкретизировать общие положения ТК РФ о забастовках. ——————————— <2> Утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 30 июня 2006 г. N 90-ФЗ «О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации, признании не действующими на территории Российской Федерации некоторых нормативных правовых актов СССР и утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации» // Российская газета. 2006. 7 июля. <3> Так, например, статья 39 Федерального закона от 21 ноября 1995 г. N 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии» предусматривает, что не допускаются организация и проведение митингов, демонстраций, пикетирования, блокирования транспортных коммуникаций и других общественных мероприятий за пределами территорий ядерных установок и пунктов хранения, а также забастовок, если в результате этого может произойти нарушение работоспособности ядерной установки или пункта хранения, будет затруднено выполнение работниками ядерных установок или пунктов хранения своих служебных обязанностей либо будут иметь место иные угрозы безопасности населения, окружающей среды, здоровью, правам и законным интересам других лиц // СЗ РФ. 1995. N 48. Статья 4552. В пункте 15 статьи 17 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» установлен запрет прекращать исполнение должностных обязанностей в целях урегулирования служебного спора.
В юридической литературе выделяют узкий и широкий подход к определению понятия забастовки. Под забастовкой в узком смысле понимают временное приостановление работником своей работы. В широком смысле в определение забастовки включаются также иные действия работников, осуществляемые с той же целью и нарушающие нормальную работу предприятия (замедление работы и иные нарушения обычного хода ее выполнения для удовлетворения требований работников) <4>. ——————————— <4> Лютов Н. Л. Коллективные трудовые споры: сравнительно-правовой анализ. М.: ТК «Велби»; Изд-во «Проспект», 2007. С. 211 — 212.
Представители работодателя не вправе организовывать забастовку и принимать в ней участие (статья 409 ТК РФ). Согласно статье 398 ТК РФ, забастовка — временный добровольный отказ работников от исполнения трудовых обязанностей (полностью или частично) в целях разрешения коллективного трудового спора. Исходя из данного определения, можно выделить два основных признака, характеризующих забастовку: временный добровольный отказ работников от исполнения трудовых обязанностей; цель — разрешение коллективного трудового спора. Поэтому, на мой взгляд, трудно согласиться с мнением Е. Герасимовой, что также может быть реализовано право на забастовку в связи с индивидуальным трудовым спором <5>. ——————————— <5> Герасимова Е. Право на забастовку в российском законодательстве // Правозащитник. 1998. N 1; http://www. hro. org/editions/hrdef/01/0101.htm.
Отдельно взятый работник может воспользоваться защитой закона, действующей в отношении его участия в забастовке, только в случае, если забастовка официально организована профсоюзом, и опять же — реализовать право на забастовку только в связи с коллективным трудовым спором. Судебная практика тоже подтверждает, что забастовка может иметь место при одновременном наличии двух признаков: временного добровольного отказа работников от исполнения трудовых обязанностей и наличия коллективного трудового спора <6>. ——————————— <6> См.: Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 7 июля 2006 г. Дело N 82-Г06-2.
Наиболее распространенными причинами забастовок являются следующие: несвоевременная выплата заработной платы, требования повышения заработной платы, требования по порядку начисления заработной платы, невыполнение условий коллективного договора, массовые сокращения работников и др. Забастовка — прежде всего форма экономического давления на работодателя в целях благоприятного для работников разрешения трудового конфликта; она служит крайним средством такого разрешения. Забастовка сопровождается значительным экономическим ущербом для работодателя и связана с материальными лишениями бастующих <7>. ——————————— <7> Миронов В. К. Право на забастовку как новый институт трудового права стран Восточной Европы // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 1998. N 2.
Важным и основным условием для применения забастовки и признания ее законной является строгое соблюдение установленных трудовым законодательством процедур. Право на забастовку как на способ разрешения коллективного трудового спора возникает у работников в следующих случаях: 1) если примирительные процедуры не привели к разрешению коллективного трудового спора либо 2) работодатель (его представитель) или представители работодателей: уклоняются от участия в примирительных процедурах; не выполняют соглашения, достигнутого в ходе разрешения коллективного трудового спора; не исполняют решения трудового арбитража, имеющего обязательную для сторон силу (статья 409 ТК РФ). Работники имеют право как участвовать, так и не участвовать в готовящейся забастовке. Никто не может быть принужден к участию или отказу от участия в забастовке. Лица, принуждающие работников к участию или отказу от участия в забастовке, несут дисциплинарную, административную, уголовную ответственность (статья 409 ТК РФ). Так, например, принуждение к участию или к отказу от участия в забастовке путем насилия или угроз применения насилия либо с использованием зависимого положения принуждаемого влечет административную ответственность в порядке, предусмотренном статьей 5.40 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ). В соответствии с частью 3 статьи 55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государств. Являются незаконными и не допускаются забастовки: а) в периоды введения военного <8> или чрезвычайного положения либо особых мер в соответствии с законодательством о чрезвычайном положении <9>; в органах и организациях Вооруженных Сил Российской Федерации, других военных, военизированных и иных формированиях, организациях (филиалах, представительствах или иных обособленных структурных подразделениях), непосредственно ведающих вопросами обеспечения обороны страны, безопасности государства, аварийно-спасательных <10>, поисково-спасательных, противопожарных работ, предупреждения или ликвидации стихийных бедствий и чрезвычайных ситуаций; в правоохранительных органах; в организациях (филиалах, представительствах или иных обособленных структурных подразделениях), непосредственно обслуживающих особо опасные виды производств или оборудования, на станциях скорой и неотложной медицинской помощи; ——————————— <8> В соответствии с Федеральным конституционным законом от 30 января 2002 г. N 1-ФКЗ «О военном положении» // СЗ РФ. 2002. N 5. Статья 375. <9> См.: пункт «ж» статьи 11 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» // СЗ РФ. 2001. N 23. Статья 2277. <10> Согласно части 3 статьи 11 Федерального закона от 22 августа 1995 г. N 151-ФЗ «Об аварийно-спасательной службе и статусе спасателей», прекращение работ как средство разрешения коллективного трудового спора в профессиональных аварийно-спасательных службах, профессиональных аварийно-спасательных формированиях не допускается // СЗ РФ. 1995. N 35. Статья 3503.
б) в организациях (филиалах, представительствах или иных обособленных структурных подразделениях), непосредственно связанных с обеспечением жизнедеятельности населения (энергообеспечение, отопление и теплоснабжение, водоснабжение, газоснабжение, авиационный <11>, железнодорожный и водный транспорт, связь, больницы), в том случае если проведение забастовок создает угрозу обороне страны и безопасности государства, жизни и здоровью людей (статья 413 ТК РФ). ——————————— <11> Так, в соответствии с частью 1 статьи 52 Воздушного кодекса Российской Федерации от 19 марта 1997 г. N 60-ФЗ в целях защиты прав и законных интересов граждан, обеспечения обороны страны и безопасности государства не допускаются забастовки или иное прекращение работы (как средство разрешения коллективных и индивидуальных трудовых споров и иных конфликтных ситуаций) авиационным персоналом гражданской авиации, осуществляющим обслуживание (управление) воздушного движения // СЗ РФ. 1997. N 12. Статья 1383.
Ограничение права на забастовку не противоречит и общепризнанным принципам и нормам международного права. Так, например, часть 2 статьи 8 Международного пакта «Об экономических, социальных и культурных правах» провозглашает, что запрет права на забастовку допустим в отношении лиц, входящих в состав вооруженных сил, полиции и администрации государства. Вместе с тем спорной, на мой взгляд, представляется точка зрения Ю. Моисеевой о том, что законодательная формулировка о возможности ограничения права на забастовку является не совсем верной и точной, и было бы правильнее говорить о признании забастовок незаконными в силу того, что их проведение в отдельных случаях прямо запрещено законом <12>. В данном случае имеет место именно ограничение конституционного права на забастовку, то есть определяются границы этого права. Можно считать, что ограничение права — это сужение его объема, которое следует отличать от запретов. В этом случае не происходит сужение объема права, а имеет место уточнение его содержания, обозначение границ, с которыми связано действие этого права <13>. ——————————— <12> Моисеева Ю. Право на забастовку // Российская юстиция. 1999. N 9. <13> Анисимов Л. Н. Забастовка как способ разрешения коллективного трудового спора // Трудовое право. 2006. N 6.
Положениями статьи 413 ТК РФ предусмотрено, что право на забастовку может быть ограничено федеральным законом. Каким именно, законодатель не указывает, что не исключает принятия федеральных законов, запрещающих забастовки во всех отраслях экономики, поскольку буквально каждая важна для жизни и здоровья людей <14>. Полагаю, что данные федеральные законы могут ограничивать конституционное право на забастовку или устанавливать запрет только в целях предотвращения угрозы основам конституционного строя, обороне страны и безопасности государства, жизни и здоровью людей. ——————————— <14> Сошникова Т. А. Право на индивидуальные и коллективные трудовые споры // Законодательство и экономика. 2004. N 8; http://for-expert. ru/articles/zakonodatelstvo_econornica-8-2004-1.shtml.
Признать забастовку незаконной может только суд <15>. ——————————— <15> Решение о признании забастовки незаконной принимается верховными судами республик, краевыми, областными судами, судами городов федерального значения, судами автономной области и автономных округов по заявлению работодателя или прокурора (часть 4 статьи 413 ТК РФ).
Решая вопрос о признании забастовки незаконной, необходимо принимать во внимание Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 17 марта 2004 г. N 2 «О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации» (в ред. Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 28 декабря 2006 г. N 63), в пункте 59 которого указано, что забастовка может быть признана незаконной, если в ходе судебного разбирательства будет установлено, что имелись ограничения для реализации права на забастовку, установленные федеральным законом (например, она проведена в нарушение части 1 статьи 413 ТК РФ, предусматривающей случаи, когда забастовка не допускается), либо она была объявлена с нарушением сроков, процедур и требований, установленных ТК РФ, в частности не были проведены примирительные процедуры до объявления забастовки (статьи 401 — 404 ТК РФ); решение о проведении забастовки принято в отсутствие необходимого кворума (часть 3 статьи 410 ТК РФ); либо за это решение проголосовало менее половины работников, присутствующих на собрании (конференции), или за его утверждение (при невозможности проведения собрания, созыва конференции) представительный орган работников собрал недостаточное количество подписей работников (часть 5 статьи 410 ТК РФ); не был обеспечен минимум необходимых работ (услуг), выполняемых в период проведения забастовки работниками организаций (филиалов, представительств или иных обособленных структурных подразделений), индивидуальных предпринимателей, деятельность которых связана с безопасностью людей, обеспечением их здоровья и жизненно важных интересов общества (части 3 — 8 статьи 412 ТК РФ); работодатель не был предупрежден в письменной форме не позднее чем за десять календарных дней о начале предстоящей забастовки (часть 8 статьи 410 ТК РФ). Судебная практика исходит из того, что порядок объявления и проведения забастовки должен соблюдаться неукоснительно с выполнением всех условий, предусмотренных трудовым законодательством. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации рассмотрела дело по кассационной жалобе первичной профсоюзной организации ЗАО «Форд Мотор Компани», представительного органа, возглавляющего забастовку работников на заводе по производству автомобилей ЗАО «Форд Мотор Компани» в г. Всеволожске Ленинградской области, на решение Ленинградского областного суда от 13 февраля 2007 г., которым забастовка работников на заводе по производству автомобилей ЗАО «Форд Мотор Компани» в г. Всеволожске Ленинградской области, объявленная на 14 февраля 2007 г., признана незаконной. Судебная коллегия установила, что буквальное толкование слов и выражений, содержащихся в норме статьи 410 ТК РФ, позволяет сделать заключение о том, что законодатель предусмотрел именно общее, совместное присутствие работников на собрании (либо их представителей на конференции) для решения вопроса об объявлении забастовки, что исключает поэтапное (посменное) принятие такого решения. Этот вывод подтверждается единственным исключением из названного общего правила, содержащимся в той же статье 410 ТК РФ, когда при невозможности проведения собрания (созыва конференции) работников представительный орган работников имеет право утвердить свое решение, собрав подписи более половины работников в поддержку проведения забастовки. Судебная коллегия признала обоснованным суждение суда нижестоящей инстанции о том, что решение об объявлении забастовки было принято с нарушениями, влекущими в силу статьи 413 ТК РФ признание ее незаконной. Определила: решение Ленинградского областного суда от 13 февраля 2007 г. оставить без изменения, кассационную жалобу первичной профсоюзной организации ЗАО «Форд Мотор Компани», представительного органа, возглавляющего забастовку работников на заводе по производству автомобилей ЗАО «Форд Мотор Компани» в г. Всеволожске Ленинградской области, — без удовлетворения <16>. ——————————— <16> См.: Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 20 апреля 2007 г. Дело N 33-Г07-10.
В соответствии с положениями трудового законодательства работодатель не имеет права уволить работников по тому основанию, что они участвовали в законной забастовке. Участие работника в забастовке не может рассматриваться в качестве нарушения трудовой дисциплины и основания для расторжения трудового договора, за исключением случаев неисполнения обязанности прекратить забастовку на основании решения суда о признании данной забастовки незаконной. Решение суда о признании забастовки незаконной, вступившее в законную силу, подлежит немедленному исполнению. Работники обязаны прекратить забастовку и приступить к работе не позднее следующего дня после вручения копии указанного решения суда органу, возглавляющего забастовку (часть 6 статьи 413 ТК РФ). В процессе урегулирования коллективного трудового спора, включая проведение забастовки, запрещается локаут — увольнение работников по инициативе работодателя в связи с их участием в коллективном трудовом споре или в забастовке (статья 415 ТК РФ). В докладе Комитета экспертов МОТ о свободе объединения и коллективных переговорах также отмечено, что участие в забастовке не должно приводить к увольнению или дискриминации трудящихся <17>. ——————————— <17> Свобода объединения: Сборник решений, принятых Комитетом по свободе объединения Административного совета МОТ и выработанных им принципов. Женева, 1997. С. 82.
Данные положения трудового законодательства являются действенной гарантией работникам и их защитой против увольнения или других санкций в связи с проведением законной забастовки. В статье 5.34 КоАП РФ за увольнение работников в связи с коллективным трудовым спором и объявлением забастовки установлена административная ответственность. Статьей 416 ТК РФ предусмотрена ответственность за уклонение от участия в примирительных процедурах, невыполнение соглашения, достигнутого в результате примирительной процедуры, неисполнение либо отказ от исполнения решения трудового арбитража. Представители работодателя, уклоняющиеся от получения требований работников и участия в примирительных процедурах, в том числе не предоставляющие помещения для проведения собрания (конференции) по выдвижению требований, объявлению забастовки или препятствующие его (ее) проведению, привлекаются к дисциплинарной ответственности в соответствии с ТК РФ или административной ответственности в порядке, который установлен КоАП РФ. Таким образом, за данные нарушения представители работодателя могут быть привлечены как к дисциплинарной, так и к административной ответственности. Однако, на мой взгляд, норма о привлечении в данной ситуации представителей работодателя к дисциплинарной ответственности затруднительна к применению и неэффективна: лицо, наделенное правом привлекать к дисциплинарной ответственности, может и не применять ее, уклониться от применения данного вида ответственности в отношении представителей работодателя, а также отсутствует порядок привлечения к дисциплинарной ответственности представителей работодателя применительно к данным отношениям, а установлен только порядок привлечения к административной ответственности. Так, в статье 5.32 КоАП РФ за уклонение работодателя или его представителя от получения требований работников и от участия в примирительных процедурах, в том числе непредоставление помещения для проведения собрания (конференции) работников в целях выдвижения требований или создание препятствий проведению такого собрания (такой конференции), установлена административная ответственность. В связи с этим необходимо изменить редакцию части 1 статьи 416 ТК РФ и исключить предложение «привлекаются к дисциплинарной ответственности в соответствии с настоящим Кодексом или». В то же время представители работодателя и работников, виновные в невыполнении обязательств по соглашению, достигнутому в результате примирительной процедуры, а также виновные в неисполнении либо отказывающиеся от исполнения решения трудового арбитража, привлекаются к административной ответственности в порядке, который установлен законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях. В статье 5.33 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность только работодателя или его представителя за невыполнение обязательств по соглашению, достигнутому в результате примирительной процедуры. Законодатель не предусматривает порядок привлечения к административной ответственности представителей работников в законодательстве Российской Федерации об административных правонарушениях. В то время как в ТК РФ установлена ответственность как работодателя (или его представителя), так и представителей работников (в статьях 55 и 416 ТК РФ). Налицо противоречие между нормами ТК РФ и КоАП РФ, что является недопустимым <18>. Необходимо, на мой взгляд, внести изменения и дополнения в статью 5.33 КоАП РФ следующего характера: после слов «невыполнение работодателем или его представителем» дополнить словами «либо представителями работников». ——————————— <18> См. подробнее: Колосовский А. В. Ответственность в трудовом праве // «Черные дыры» в российском законодательстве // Юридический журнал. 2007. N 6. С. 442 — 443.
Таким образом, при рассмотрении вопроса о конституционном праве на забастовку возникает ряд сложностей, которые не позволяют эффективно и действенно применять нормы, регулирующие право на забастовку. Все это, на мой взгляд, приводит к необходимости принять отдельный федеральный закон о забастовках, в котором следовало бы конкретизировать общие положения ТК РФ о забастовках, что поможет более эффективному применению данных норм на практике.
