(Буравлев Ю. М.) («История государства и права», 2008, N 15)
ИСТОРИЧЕСКИЙ ОПЫТ РАЗВИТИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ РОССИИ
Ю. М. БУРАВЛЕВ
Буравлев Ю. М., доцент Рязанского госуниверситета им. С. А. Есенина, кандидат юридических наук.
Развитие государственности в России неразрывно связано со становлением института государственной службы, который зародился первоначально в Древней Руси, в основном сформировался в России монархической, прошел сложный советский период и продолжает активно развиваться в России современной. В последнее время наблюдается повышенный научный интерес к истории развития этого социального и правового института, содержащей много поучительного, полезного для успешного государственного строительства, для обеспечения эффективного функционирования государственного аппарата и практического использования богатого исторического опыта. Знание истории, кроме того, позволяет избежать многих ошибок, которые с устойчивой закономерностью проявляются в деятельности органов государственной власти, характеризуют чиновничество как особый социальный слой. В последнее время вышло немало научных трудов, посвященных этой проблематике, что избавляет автора от необходимости в деталях излагать весь сложный, противоречивый, подчас драматичный процесс развития госслужбы, рассматривать различные периоды и этапы этого длинного пути <1>. ——————————— <1> Среди изданных за последнее время работ можно назвать следующие: Архипова Т. Г., Румянцев М. Ф., Сенин А. С. История государственной службы в России. XVIII — XX века. М.: РГГУ, 2000; Мельников В. П. Государственная служба в России: исторический опыт. М.: Изд. РАГС, 2005; История государственного управления в России: Учебник / Под ред. Р. Г. Пихои. М.: РАГС, 2003; Государственная служба. Учебник / Под ред. В. Г. Игнатова. М., 2004; Берендст Э. Н. О прошлом и настоящем русской администрации (Записка, сост. в дек. 1903 г.) / Вступ. ст. А. С. Сенина; Гос. публ. истор. биб-ка России. М., 2002; Государственная служба (комплексный подход): Учеб. пособие. 2-е изд. М.: Дело, 2000.
Возможности публикации позволяют лишь тезисно остановиться на наиболее важных исторических фактах и, по возможности, сформулировать обобщающие выводы. 1. Возникнув практически одновременно с государством для реализации его властных полномочий, государственная служба со временем становится особым видом профессиональной деятельности по управлению многочисленными государственными делами: исполнению актов монарха и обеспечению порядка в стране, отправлению правосудия и усмирению непокорных; содержанию армии и охране государственных границ, взиманию налогов и развитию крестьянских хозяйств, ремесел, торговли и т. п. 2. На протяжении всей истории своего развития государственная служба подвергалась неоднократному реформированию в соответствии с теми потребностями общественного развития, которые диктовали соответствующие изменения в организации, функционировании и правовом обеспечении деятельности государственной машины. Анализ проводимых реформ показал, что они проводились бессистемно, непоследовательно и во многом циклично, без какой бы то ни было длительной стратегии строительства государственного аппарата. Кроме того, организационное построение и порядок функционирования государственной службы были чрезвычайно зависимы от воли монарха, его личных качеств. В изданиях, анализирующих исторический след, оставленный российскими правителями, прослеживается мысль о том, что отсутствие сильной личности на вершине пирамиды государственной власти приводило к разбалансировке государственного управления, фактическому обладанию государственной властью случайными людьми, а нередко и откровенными авантюристами <2>. ——————————— <2> Подробнее см.: Правители России. Белфакс, 2003.
Осложняли работу государственного аппарата и многочисленные недостатки, пороки его персонала, хорошо описанные в аналитической записке <3> директором Демидовского юридического лицея Э. Н. Берендстом на имя министра внутренних дел В. К. Плеве. ——————————— <3> См.: Берендст Э. Н. Указ. соч.
Даже государственную деятельность Петра I историки оценивают диаметрально противоположно. Одним из самых заметных его начинаний по приданию нового облика госслужбе было принятие Табели о рангах всех чинов воинских, статских и придворных, которые в каком классе чины, 24 января 1722 г. Табель о рангах открыла доступ в дворянство всем, кто дослужился до известного чина. Не рождение, а служба должна была стать главной и основной привилегией. Современные исследователи подчеркивают, что заложенные в ней идеи оказались столь жизнеспособны, что используются и при классификации современного чиновничества <4>. ——————————— <4> См., например: Государственная служба (комплексный подход): Учеб. пособие. 2-е изд. М.: Дело, 2000. С. 56 — 75.
Таким образом, утверждение абсолютизма в России повлекло за собой и соответствующую перестройку государственного аппарата, а рост капитализма вызвал к жизни очередные реформы государственного управления. 3. Для поддержания правящей династии в стране создавались государственные органы с особыми полномочиями и специфическим порядком прохождения госслужбы. Уже с первой половины XVIII в. при царе существует Кабинет как самый близкий и доверенный орган. Во главе его стоит влиятельный по своему положению, но невысокий по рангу кабинет-секретарь. Многое из того, что вершилось царем, не ведал ни Сенат, ни коллегии, а лишь Кабинет. 13 февраля 1720 г. учреждается Тайный совет, состоящий из канцлера, вице-канцлера и действительных тайных советников, которые рассматривали преимущественно внешнеполитические вопросы, реже — дела внутреннего управления. В 1801 г. был учрежден Непременный совет (т. е. Государственный), заменивший собой Совет при императорском дворе Екатерины II и Павле I. При Александре I создается Негласный комитет. Это далеко не исчерпывающий перечень тех органов, которые использовали монархи для обеспечения управления государственными делами. Создавались и совершенно особые органы: Собственная Его Императорского Величества Канцелярия, Третье отделение Канцелярии (орган политического сыска). Возникновение при Николае I этого учреждения Н. К. Шильдер объясняет тем, что правительство лишь догадывалось о существовании тайного общества, появление которого обнаружило с достаточной очевидностью полное отчуждение правительственных сфер от общества. Создавались и бесполезные для государственного управления органы, например Свита Его Императорского Величества, которая насчитывала при Николае II около 400 человек. 4. Манифестом от 8 сентября 1802 г. в России учреждаются министерства в качестве органов центрального управления определенной отраслью на всем пространстве империи. Всего было создано 8 министерств, между которыми были поделено руководство сохранившимися еще коллегиями и заменившими некоторые из них канцеляриями и департаментами. Важнейшими органами считались министерства внутренних дел, финансов, коммерции и народного просвещения. Так, в компетенцию Министерства внутренних дел входило попечение о благосостоянии народа, спокойствии, тишине, безопасности, о промышленности (кроме горной и соляной), строительной и санитарной части, о почтах, иностранных колонистах (попечение о сельском хозяйстве государственных крестьян входило в компетенцию министра финансов). Кроме того, министру внутренних дел были подчинены губернские правления и приказы общественного призрения, к нему обращались и губернские предводители дворянства. По значимости это было втрое лицо после премьер-министра. Министр финансов ведал кроме финансовых вопросов горным делом, монетной регалией (эмиссией), делами так называемой экспедиции государственного хозяйства, банками и государственным лесным фондом. Как видим, министерства того времени, скорее, можно назвать органами межотраслевого управления и координации различных направлений государственной деятельности. Исследователи отмечают, что успешной работе министерств мешала внутренняя и внешняя рассогласованность в их деятельности. Если не было единства наверху, то оно отсутствовало и внизу. Одним из существенных недостатков в работе министерств как во всех ранее появившихся учреждениях современники отмечали несоответствие чиновничества установленным требованиям. Коррупция, протекционизм, непотизм <5> и рутина уже тогда были неизменными спутниками госслужбы. ——————————— <5> Непотизм (от лат. «внук», «племянник»): 1) раздача римскими папами доходных должностей, высших званий, земель своим родственникам для укрепления собственной власти; 2) служебное покровительство родственникам и своим людям; кумовство. Был широко распространен в XV — XVI вв.
Недостатки организации министерств образца 1802 г. привели к их реорганизации, осуществленной в 1810 и 1811 гг. «В чем же коренятся недостатки истории русского управления?» — задаются вопросом исследователи и отвечают: «…в непоследовательности, противоречиях и колебаниях в правительственных мероприятиях и неудовлетворенности администрацией». 5. На организации государственной службы крайне негативно сказывалось уклонение дворянства от обязанностей служить государству. В 1762 г. Петр III — личность слабая и во многом противоречивая — освободил дворянство от тягот государственной службы, чем нанес непоправимый урон качественному составу госслужащих. В 1852 г. Николаем I был издан разумный Указ о том, чтобы все лица, желающие посвятить себя государственной службе, начинали свою службу в местности и прослужили в ней не менее трех лет. Однако он вскоре утратил свое действие. «Отчего у нас так мало способных государственных людей, задается вопросом Э. Н. Берендст, — оттого, что от каждого из них требовалось одно: не искусство в исполнении дел, а ПОВИНОВЕНИЕ (выделено мною. — Авт.) и так называемые энергические меры, чтобы все прочие повиновались» <6>. ——————————— <6> См.: Берендст Э. Н. Указ. соч. С. 176.
В «Московских ведомостях» в 1866 г. по поводу засилия бюрократии М. Н. Катков писал: «Наука? Науки не было — была бюрократия. Право собственности? Его не было — была бюрократия. Закон и суд? Суда не было — была бюрократия. Администрация? Администрации не было — было постоянно организованное превышение власти, а с ним вместе и ее бездействие в ущерб интересам казенным и частным». 6. Предпринимались попытки систематизации законодательства о государственной службе. Так, в 1832 г. был принят Устав о службе гражданской. Учреждались органы управления госслужбой — Инспекторский департамент гражданского ведомства при Николае I. В 1832 г. — инспекторский отдел.
——————————————————————
Вопрос: Военнослужащая, воинское звание — «прапорщик». Ребенку 6 лет. Какими льготами имею право пользоваться как мать-одиночка? Имеют ли право привлечь меня на ПХД, в суточный наряд (дежурным по столовой), исполнять обязанности сверх общей продолжительности ежедневного служебного времени (особенно во время тревоги) без моего согласия? («Право в Вооруженных Силах», 2008, N 7)
Вопрос: Военнослужащая, воинское звание — «прапорщик». Ребенку 6 лет. Какими льготами имею право пользоваться как мать-одиночка? Имеют ли право привлечь меня на ПХД, в суточный наряд (дежурным по столовой), исполнять обязанности сверх общей продолжительности ежедневного служебного времени (особенно во время тревоги) без моего согласия?
Ответ: Статья 8 Устава гарнизонной и караульной служб Вооруженных Сил Российской Федерации содержит прямой запрет на привлечение военнослужащих женского пола к несению караульной службы. Запрета на несение гарнизонной службы военнослужащими женского пола указанный Устав не содержит. Устав внутренней службы Вооруженных Сил Российской Федерации прямого запрета на несение военнослужащими женского пола внутренней службы не содержит. Не содержат таких запретов и другие нормативные правовые акты. В соответствии со ст. 11 Трудового кодекса Российской Федерации трудовое законодательство и иные акты, содержащие нормы трудового права, не распространяются на следующих лиц (если в установленном данным Кодексом порядке они одновременно не выступают в качестве работодателей или их представителей): — военнослужащие при исполнении ими обязанностей военной службы; — члены советов директоров (наблюдательных советов) организаций (за исключением лиц, заключивших с данной организацией трудовой договор); — лица, работающие на основании договоров гражданско-правового характера; — другие лица, если это установлено федеральным законом. Однако из общего правила есть исключение, которое следует учитывать как командованию, так и самим военнослужащим женского пола. В соответствии с п. 9 ст. 10 Федерального закона «О статусе военнослужащих» военнослужащие женского пола и военнослужащие, воспитывающие детей без отца (матери), пользуются социальными гарантиями и компенсациями в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами об охране семьи, материнства и детства. Ряд таких гарантий предусмотрен Трудовым кодексом Российской Федерации. В соответствии со ст. 259 Трудового кодекса Российской Федерации запрещается направление в служебные командировки, привлечение к сверхурочной работе, работе в ночное время, выходные и нерабочие праздничные дни беременных женщин. Направление в служебные командировки, привлечение к сверхурочной работе, работе в ночное время, выходные и нерабочие праздничные дни женщин, имеющих детей в возрасте до трех лет, допускается только с их письменного согласия и при условии, что это не запрещено им в соответствии с медицинским заключением, выданным в порядке, установленном федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. При этом женщины, имеющие детей в возрасте до трех лет, должны быть ознакомлены в письменной форме со своим правом отказаться от направления в служебную командировку, привлечения к сверхурочной работе, работе в ночное время, выходные и нерабочие праздничные дни. Указанные гарантии предоставляются также матерям и отцам, воспитывающим без супруга (супруги) детей в возрасте до пяти лет, работникам, имеющим детей-инвалидов, и работникам, осуществляющим уход за больными членами их семей в соответствии с медицинским заключением. Таким образом, на Вас указанные гарантии не распространяются. Вас имеют право привлекать к исполнению обязанностей военной службы в полном объеме, за исключением привлечения к караульной службе.
Р. А.Закиров Адъюнкт кафедры военной администрации, административного и финансового права Военного университета, старший лейтенант юстиции
——————————————————————
Вопрос: Гражданский персонал учебного центра «Выстрел» Общевойсковой академии Вооруженных Сил Российской Федерации по объяснению администрации в соответствии с Приказом Министра обороны Российской Федерации от 10 апреля 2007 г. N 144 заставляют перейти на получение зарплаты безальтернативно через банковские карты только банка «ВТБ 24». Соответствует ли это Конституции Российской Федерации и законодательству России? («Право в Вооруженных Силах», 2008, N 7)
Вопрос: Гражданский персонал учебного центра «Выстрел» Общевойсковой академии Вооруженных Сил Российской Федерации по объяснению администрации в соответствии с Приказом Министра обороны Российской Федерации от 10 апреля 2007 г. N 144 заставляют перейти на получение зарплаты безальтернативно через банковские карты только банка «ВТБ 24». Соответствует ли это Конституции Российской Федерации и законодательству России?
Ответ: В соответствии со ст. 136 Трудового кодекса Российской Федерации (ТК РФ) заработная плата выплачивается работнику, как правило, в месте выполнения им работы либо перечисляется НА УКАЗАННЫЙ РАБОТНИКОМ СЧЕТ В БАНКЕ (выделено мной. — Авт.) на условиях, определенных коллективным договором или трудовым договором. При этом под местом выполнения работы понимается либо организация, либо конкретное структурное подразделение данной организации (филиал, цех, участок, отдел и др.), если оно было указано в трудовом договоре (ст. 57 ТК РФ). Положение о возможности перечисления заработной платы на указанный работником счет в банке соответствует Конвенции Международной организации труда «Об охране заработной платы» от 1 июля 1949 г. N 95, в п. 2 ст. 3 которой предусмотрено, что компетентная власть может разрешить или предписать выплату заработной платы банковскими чеками или почтовыми переводами, если такая форма выплаты принята в обычной практике или необходима ввиду особых обстоятельств, если коллективный договор или решение арбитражного органа предусматривают это или, в отсутствие таких постановлений, если заинтересованный трудящийся согласен на это. Условия перечисления должны быть определены коллективным договором или трудовым договором.
С. В.Шанхаев Кандидат юридических наук, капитан юстиции
